行政规范性文件是行政管理权和行政强制力的体现,与公共利益、社会秩序和公民切身利益息息相关。此类文件种类多样、数量繁多,是行政机关对社会进行管理的重要手段。但随着社会的发展,行政规范性文件合法性问题日益凸显,行政法学界越来越多的学者对此提出质疑。2014年《行政诉讼法》颁布后,规范性文件附带审查制度浮出水面,这一制度针对规章以下的政府文件司法审查问题作出了一系列规定,平息了在此之前是否将规范性文件纳入司法审查范围之争。此后,行政法学界对规范性文件附带审查制度的审查标准、审查后续处理等问题进行了系统的分析和梳理,对该制度设立的必要性达成了共识。随着司法机关对规范性文件附带审查制度的应用,制度自身的一些问题在司法实践中显露端倪,例如审查标准模糊、进入司法审查的文件数量少等,研究者的注意力逐渐转向制度内部的运行困境,更多研究聚焦于对规范性文件附带审查制度标准的构建。部分学者开始利用制度出台后的司法实践案例整理数据,以求通过实证分析的方式发现问题、论证观点,这种研究形式提升了规范性文件附带审查制度与司法实践的衔接密度,对制度自身问题作出了更细化的处理,但很多问题仅通过对司法案例数据的分析无法得到真正体现。近年来,学者们的研究方向不再止步于制度的表层问题,更多论文开始讨论制度自身的理论逻辑,试图挖掘制度运行故障的根本原因,目前并没有形成统一的定论,对审查完成后的制度衔接问题也讨论甚少。基于此,本文基于最高法237份裁判文书尝试同时梳理制度表层和深层问题,因为这是进行规范性文件附带审查制度研究的关键。在结构安排上,首先,以司法实践案例作为研究的出发点和实证基础,剖析现行制度主体间的连结与矛盾,将制度权力在司法机关、行政机关、行政相对人三主体之间重新配置,正视并解放我国特色行政体制下司法机关的局限,重视规模以上人民关注度对政府行为的牵制力,将监督行政机关及时改进文件的期望更多倾注在行政相对人一方;其次,以制度运行主要步骤为基础,在审查门槛、审查标准两层次上作出细化研究,放宽规范性文件附带审查准入条件,构建合理有效的规范性文件附带审查标准;最后,以符合制度自身逻辑的方式为制度后续衔接困境搭建桥梁,构建规范性文件附带审查案件上网系统,将法院认定违法的文件与行政相对人诉至最高法的文件录入全国统一评价软件中,以行政相对人评分为助力,推动行政机关及时调查并更正文件违法内容,并将本次文件制定的失败经验和评分结果作为新文件制定依据,对做出调研成果的行政机关工作人员进行奖励,提升行政机关自我纠错的积极性,使规范性文件附带审查制度在我国行政权高压下也能畅通运转。总之,规范性文件附带审查制度是我国行政能力与司法能力的共同进步,也是走向法治国家、法治政府的重要依托,正确认识我国政权配置的独特性,并在此基础上构建具有中国特色的审查制度,是进行规范性文件附带审查制度研究的必经之路,也是使制度得到切实运行的关键手段。强化制度建设,打破权力壁垒,使政府执政能力得到新的飞跃,任重而道远。