论文部分内容阅读
摘要：如何加强检察机关内部纵向监督，是检察机关在依法治国进程中必须正视的课题。在总结检察机关纵向监督基本内容的基础上，分实践中纵向监督发展的瓶颈，进而提出我国检察机关内部纵向监督的发展基本方向。
关键词：内部；纵向；监督；瓶颈；未来
在我国，检察机关是宪法规定的法律监督机关，法律赋予其广泛的职权。这些职权须由检察官来执行，检察官在行使这些权力时，存在人情世故、检察官的个人素质等因素影响其正确运行，甚至会造成检察权的滥用。因此，在不断强化检察权外部监督的背景下，重新审视检察机关内部纵向监督机制已成为检察机关面临的一个紧迫课题。
一、纵向监督的基本内容
第一，制度监督方式。实践中，主要有请示报告制度、绩效考评制度。请示报告涵盖了：工作情况报告、专项工作报告；工作中的重大事项报告、重大疑难复杂案件请示；工作中的重要、紧急情况及决定事项落实情况报告等。在请示报告制度之外，上级检察机关还推行具有地方特色的绩效考评制度，引导、督促下级检察机关自觉接受上级检察院的指导和监督，确保下级检察工作具有持续的内在动力。
第二，原则性监督方式。根据《人民检察院刑事诉讼规则》与《关于加强上级人民检察院对下级人民检察院工作领导的意见》的规定，上级检察机关认为下级检察机关作出的决定确有错误，其应当指令下级检察机关纠正或者予以撤销、变更；另外，上级检察机关发现下级检察机关已办结的案件有错误，或者执法活动违反法律、司法解释以及上级检察机关的有关规定，应当指令下级检察院纠正。
第三，程序性监督方式。这种监督方式涵盖各个业务部门。这种监督方式是上级检察机关确保下级检察机关案件质量的重要保证，事实上也是发现案件质量问题、及时纠正错误决定的有效途径。实践中取得较好效果的有：自侦案件立案的备案审查、自侦案件不立案决定的复查、自侦案件批准逮捕权上提、自侦案件是否逮捕的审查决定、自侦案件诉前请示与诉后备案、刑事判决书上下两级检察机关同步审查、作撤案和不起诉决定的审批、对部分批准逮捕案件的备案审查、对不批捕和不起诉决定的复核、对确有错误的起诉和不起诉决定的监督等。
二、纵向监督的发展瓶颈
第一，上级检察机关对下级检察机关的纵向监督司法属性不强，逐渐行政边缘化。目前，我国检察机关的设置、人事管理、财政经费管理以及检察官管理基本是参照行政机构的管理体制和方式进行管理。集中体现在两个方面：一是批捕案件、公诉案件的办理是由承办案件检察官通过逐级向部门领导、分管副检察长请示、汇报后，才能决定批捕、起诉；二是检察机关对自侦案件的立案、侦查、起诉，尤其是大案、要案的立案、侦查、起诉都是由检察长、分管副检察长、部门负责人直接组织侦查人员进行的。这两个方面所体现出来的业务流程目的性特征、组织纪律严密性特征、协调组织能力强的特征，无不彰显检察机关主要业务流程的行政属性[1]。行政化的业务流程使执法活动无法具有连续性的事实审查和法律适应过程，削弱了检察机关的纵向监督效果。
第二，下级检察机关主动接受监督的意识不强，不敢、不愿接受监督。实践中，一些下级检察机关和检察官认为上级检察机关的监督是内部监督，走形式、走过场，忽视实质内容，基本上起不到纠错的效果，反而增加工作量，因此，一些下级检察机关对应当报上级检察机关监督的案件不报、漏报、不及时报。同时，上级检察机关不及时予以答复，让下级检察机关等待时间过长，使其不热衷于接受上级检察机关的监督。
第三，监督范围过于零散，监督手段比较单一，监督方式的权威性不足。从刑事诉讼法和《人民检察院刑事诉讼规则》中关于上级检察机关对下级检察机关开展监督的原则性规定来看：监督范围太广，没有突出重点，上级检察机关拥有对下级检察机关全部业务工作的监督权；监督手段仅仅限于指令下级检察机关予以改进或者撤销，缺少为这种指令提供权威支持的责任追究机制。从程序性监督方式的规定来看：下级检察机关的请示、报备与上级检察机关的审核、复查基本都是提前规定时间，按照规定的方式准备材料接收上级检察机关检查，存在敷衍了事的嫌疑。
三、纵向监督的未来走向
（一）合理配置上下级检察机关之间的权力，准确界定上下级检察机关之间领导与被领导的具体内容。
我国宪法和检察机关组织法都原则性的规定上级检察机关与下级检察机关之间是领导与被领导关系，但检察机关组织法对上级检察机关领导权的权力配置并未做出明确、具体解释。我们认为，上级检察机关的领导权应当包括指导、指挥、管理、监督四项权力，依次从递进关系。这四项权力既是检察工作一体化原则的体现，也是落实检察工作一体化原则的保障。因此在立法上，特别是检察机关组织法、检察机关刑事诉讼规则的修订上，应当对上级检察机关对下级检察机关的领导权配置作出明确、具体的规定，以避免产生歧义、认识标准不一和操规则不一致。我们认为在检察机关组织中可以具体规定为：“上级检察机关对下级检察机关有指导、指挥、管理、监督的四项权力，下级检察机关应当服从上级检察机关的指导、指挥、管理，并主动接受监督。上级检察官对下级检察官有指导、指挥和监督权。”
（二）设立案件管理中心，以案件管理中心推行工作考评制度为基础，逐步强化事前指导，实行统一、自上而下的考评标准。
在实际的检察工作中，建立完善、成熟的工作考评机制是相当困难的，因为其不仅要设计接近实际的考评标准、办法、流程，还要考虑检察机关的工作特点、案件办理程序，并且还要与错案追究制度相配套。如果在此基础上建立以案件管理为中心，逐步完善现行工作考评制度，突破现行工作考评制度中只重视工作结果而忽视工作过程是否规范、合法的瓶颈，就能实现上级检察机关对下级检察院开展工作上的统一考评和管理。我们认为工作考评的日常机构可以由案件管理中心担任，因为案件管理中心的工作特点具有动态性、整体性，既重视结果，也看重过程。据此，案件管理中心实施的工作考评制度能够有效地发挥上级检察机关事前指导和预警的功能，通过案件管理中心推进工作考评制度有利于上级检察机关及时发现和纠正下级检察机关工作中、案件办理过程中存在的倾向性问题和错案，以便上级检察机关以前架空的“防错机制”变成落地的“防错机制”，联动的启动错案责任追究机制。 （三）完善现有的监督方式，逐步探索、建立以案件管理为中心的内部监督方式，实现动态监督、定期监督、不定期监督方式的有机结合。
实践中，我们应该先思考如何完善现有的内部纵向监督机制，对这些监督方式予以制度化和规范化，使其在实践中能够得规范、严格操作，避免上下级两检察机关在实践中随意化、口头化监督方式，影响监督方式的权威和效果。如有些上级检察机关往往要求下级检察机关请示的案件要求“事实清楚，证据确实充分”，但是在实践中“事实清楚，证据确实充分”这个标准很难操作，因为不同的人对这个标准有不同的理解，造成难以沟通、理解，同时如果下级检察机关真的认为案件已经“事实清楚，证据确实充分”其一般就不会主动向上级检察机关请示，据此这个标准就等同于形同虚设。此外，上级检察机关应如何规范地给予答复，则往往并无明确的规定，这也是我们值得深思之处。检察机关纵向监督的方式，我们需要继续运用、完善备案、审批、复查等监督方式之外，还要注重探索和运用其他有效的监督方式，如利用网上办公系统、案件管理系统对下级检察机关工作开展、案件办理实现全程动态监督，着重对平时容易发生违法行为、执法行为不规范的区域、环节实施定期、不定期开展专项检查、评查，监督、检查业务工作进展、内部监督制约制度的落实情况等。
（四）健全检察委员会监督制约机制，扩大内部业务监督的重点是案件监督。
我们认为可以从三个方面健全检察委员会：一是强化法律监督，弱化行政管理[2]；二是采取检察官列席或者旁听方式，增加检察委员会透明度；三是细化会前准备制度、会中发言与表决制度、会后落实与监督制度。同时，我们认为还可以探索上级检察机关的检察委员会专职检委列席下级检察委员会的监督途径，强化上级检察机关检察委员会对下级检察机关检察委员的监督。另外，上级检察机关为强化对下级检察机关案件最大限度的监督，可考虑扩大请示、备案、审批、复审的案件范围，但必须考虑好衔接和协调性问题。我们认为先可以尝试将备案案件范围在现有基础上再增加立案监督案件、捕后撤案与不诉案件、人大转办社会影响较大案件、领导交办职务犯罪案件。
注释：
[1]龙宗智：“论检察权的性质与检察机关的改革”，载《法学》1999年第10期。
[2]检察改革的理论与实践课题组：“检察机关内部监督制约机制的完善”，载《法学》2001年第3期。
参考文献：
[1]钟海让著：《法律监督论》[M]，法律出版社1993年版，第3页。
[2]苏志广、张永杰：《建立检察权内部制约机制的思考》[J]，《国家检察官学院学报》2006年第1期，第23页。
（作者通讯地址：贵港市覃塘区人民检察院，广西 贵港 537100）
关键词：内部；纵向；监督；瓶颈；未来
在我国，检察机关是宪法规定的法律监督机关，法律赋予其广泛的职权。这些职权须由检察官来执行，检察官在行使这些权力时，存在人情世故、检察官的个人素质等因素影响其正确运行，甚至会造成检察权的滥用。因此，在不断强化检察权外部监督的背景下，重新审视检察机关内部纵向监督机制已成为检察机关面临的一个紧迫课题。
一、纵向监督的基本内容
第一，制度监督方式。实践中，主要有请示报告制度、绩效考评制度。请示报告涵盖了：工作情况报告、专项工作报告；工作中的重大事项报告、重大疑难复杂案件请示；工作中的重要、紧急情况及决定事项落实情况报告等。在请示报告制度之外，上级检察机关还推行具有地方特色的绩效考评制度，引导、督促下级检察机关自觉接受上级检察院的指导和监督，确保下级检察工作具有持续的内在动力。
第二，原则性监督方式。根据《人民检察院刑事诉讼规则》与《关于加强上级人民检察院对下级人民检察院工作领导的意见》的规定，上级检察机关认为下级检察机关作出的决定确有错误，其应当指令下级检察机关纠正或者予以撤销、变更；另外，上级检察机关发现下级检察机关已办结的案件有错误，或者执法活动违反法律、司法解释以及上级检察机关的有关规定，应当指令下级检察院纠正。
第三，程序性监督方式。这种监督方式涵盖各个业务部门。这种监督方式是上级检察机关确保下级检察机关案件质量的重要保证，事实上也是发现案件质量问题、及时纠正错误决定的有效途径。实践中取得较好效果的有：自侦案件立案的备案审查、自侦案件不立案决定的复查、自侦案件批准逮捕权上提、自侦案件是否逮捕的审查决定、自侦案件诉前请示与诉后备案、刑事判决书上下两级检察机关同步审查、作撤案和不起诉决定的审批、对部分批准逮捕案件的备案审查、对不批捕和不起诉决定的复核、对确有错误的起诉和不起诉决定的监督等。
二、纵向监督的发展瓶颈
第一，上级检察机关对下级检察机关的纵向监督司法属性不强，逐渐行政边缘化。目前，我国检察机关的设置、人事管理、财政经费管理以及检察官管理基本是参照行政机构的管理体制和方式进行管理。集中体现在两个方面：一是批捕案件、公诉案件的办理是由承办案件检察官通过逐级向部门领导、分管副检察长请示、汇报后，才能决定批捕、起诉；二是检察机关对自侦案件的立案、侦查、起诉，尤其是大案、要案的立案、侦查、起诉都是由检察长、分管副检察长、部门负责人直接组织侦查人员进行的。这两个方面所体现出来的业务流程目的性特征、组织纪律严密性特征、协调组织能力强的特征，无不彰显检察机关主要业务流程的行政属性[1]。行政化的业务流程使执法活动无法具有连续性的事实审查和法律适应过程，削弱了检察机关的纵向监督效果。
第二，下级检察机关主动接受监督的意识不强，不敢、不愿接受监督。实践中，一些下级检察机关和检察官认为上级检察机关的监督是内部监督，走形式、走过场，忽视实质内容，基本上起不到纠错的效果，反而增加工作量，因此，一些下级检察机关对应当报上级检察机关监督的案件不报、漏报、不及时报。同时，上级检察机关不及时予以答复，让下级检察机关等待时间过长，使其不热衷于接受上级检察机关的监督。
第三，监督范围过于零散，监督手段比较单一，监督方式的权威性不足。从刑事诉讼法和《人民检察院刑事诉讼规则》中关于上级检察机关对下级检察机关开展监督的原则性规定来看：监督范围太广，没有突出重点，上级检察机关拥有对下级检察机关全部业务工作的监督权；监督手段仅仅限于指令下级检察机关予以改进或者撤销，缺少为这种指令提供权威支持的责任追究机制。从程序性监督方式的规定来看：下级检察机关的请示、报备与上级检察机关的审核、复查基本都是提前规定时间，按照规定的方式准备材料接收上级检察机关检查，存在敷衍了事的嫌疑。
三、纵向监督的未来走向
（一）合理配置上下级检察机关之间的权力，准确界定上下级检察机关之间领导与被领导的具体内容。
我国宪法和检察机关组织法都原则性的规定上级检察机关与下级检察机关之间是领导与被领导关系，但检察机关组织法对上级检察机关领导权的权力配置并未做出明确、具体解释。我们认为，上级检察机关的领导权应当包括指导、指挥、管理、监督四项权力，依次从递进关系。这四项权力既是检察工作一体化原则的体现，也是落实检察工作一体化原则的保障。因此在立法上，特别是检察机关组织法、检察机关刑事诉讼规则的修订上，应当对上级检察机关对下级检察机关的领导权配置作出明确、具体的规定，以避免产生歧义、认识标准不一和操规则不一致。我们认为在检察机关组织中可以具体规定为：“上级检察机关对下级检察机关有指导、指挥、管理、监督的四项权力，下级检察机关应当服从上级检察机关的指导、指挥、管理，并主动接受监督。上级检察官对下级检察官有指导、指挥和监督权。”
（二）设立案件管理中心，以案件管理中心推行工作考评制度为基础，逐步强化事前指导，实行统一、自上而下的考评标准。
在实际的检察工作中，建立完善、成熟的工作考评机制是相当困难的，因为其不仅要设计接近实际的考评标准、办法、流程，还要考虑检察机关的工作特点、案件办理程序，并且还要与错案追究制度相配套。如果在此基础上建立以案件管理为中心，逐步完善现行工作考评制度，突破现行工作考评制度中只重视工作结果而忽视工作过程是否规范、合法的瓶颈，就能实现上级检察机关对下级检察院开展工作上的统一考评和管理。我们认为工作考评的日常机构可以由案件管理中心担任，因为案件管理中心的工作特点具有动态性、整体性，既重视结果，也看重过程。据此，案件管理中心实施的工作考评制度能够有效地发挥上级检察机关事前指导和预警的功能，通过案件管理中心推进工作考评制度有利于上级检察机关及时发现和纠正下级检察机关工作中、案件办理过程中存在的倾向性问题和错案，以便上级检察机关以前架空的“防错机制”变成落地的“防错机制”，联动的启动错案责任追究机制。 （三）完善现有的监督方式，逐步探索、建立以案件管理为中心的内部监督方式，实现动态监督、定期监督、不定期监督方式的有机结合。
实践中，我们应该先思考如何完善现有的内部纵向监督机制，对这些监督方式予以制度化和规范化，使其在实践中能够得规范、严格操作，避免上下级两检察机关在实践中随意化、口头化监督方式，影响监督方式的权威和效果。如有些上级检察机关往往要求下级检察机关请示的案件要求“事实清楚，证据确实充分”，但是在实践中“事实清楚，证据确实充分”这个标准很难操作，因为不同的人对这个标准有不同的理解，造成难以沟通、理解，同时如果下级检察机关真的认为案件已经“事实清楚，证据确实充分”其一般就不会主动向上级检察机关请示，据此这个标准就等同于形同虚设。此外，上级检察机关应如何规范地给予答复，则往往并无明确的规定，这也是我们值得深思之处。检察机关纵向监督的方式，我们需要继续运用、完善备案、审批、复查等监督方式之外，还要注重探索和运用其他有效的监督方式，如利用网上办公系统、案件管理系统对下级检察机关工作开展、案件办理实现全程动态监督，着重对平时容易发生违法行为、执法行为不规范的区域、环节实施定期、不定期开展专项检查、评查，监督、检查业务工作进展、内部监督制约制度的落实情况等。
（四）健全检察委员会监督制约机制，扩大内部业务监督的重点是案件监督。
我们认为可以从三个方面健全检察委员会：一是强化法律监督，弱化行政管理[2]；二是采取检察官列席或者旁听方式，增加检察委员会透明度；三是细化会前准备制度、会中发言与表决制度、会后落实与监督制度。同时，我们认为还可以探索上级检察机关的检察委员会专职检委列席下级检察委员会的监督途径，强化上级检察机关检察委员会对下级检察机关检察委员的监督。另外，上级检察机关为强化对下级检察机关案件最大限度的监督，可考虑扩大请示、备案、审批、复审的案件范围，但必须考虑好衔接和协调性问题。我们认为先可以尝试将备案案件范围在现有基础上再增加立案监督案件、捕后撤案与不诉案件、人大转办社会影响较大案件、领导交办职务犯罪案件。
注释：
[1]龙宗智：“论检察权的性质与检察机关的改革”，载《法学》1999年第10期。
[2]检察改革的理论与实践课题组：“检察机关内部监督制约机制的完善”，载《法学》2001年第3期。
参考文献：
[1]钟海让著：《法律监督论》[M]，法律出版社1993年版，第3页。
[2]苏志广、张永杰：《建立检察权内部制约机制的思考》[J]，《国家检察官学院学报》2006年第1期，第23页。
（作者通讯地址：贵港市覃塘区人民检察院，广西 贵港 537100）