乡镇国库集中支付存在的问题及对策

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  [摘 要]推行乡镇国库集中支付对推动乡镇财政科学管理,健全乡镇财政资金规范使用,提高乡镇财政管理水平具有重大意义。通过对现阶段我区推行乡镇国库集中支付改革中存在的主要问题进行分析,并就相关问题提出相应的应对策略,为乡镇国库集中支付制度改革提供参考。
  [关键词]乡镇国库 集中支付 问题与对策
  中图分类号:F812.2 文献标识码:A 文章编号:1009-914X(2017)18-0238-01
  2013年我区出台《黄岩区推行乡镇财政国库集中支付制度改革方案(试行)》,尝试院桥、宁溪两个中心镇试点国库集中支付改革,然后所有乡镇全面推开,现19个乡镇已实现全覆盖,支付平台已搭建,改革框架已拉开,各乡镇已投入运作,但目前国库集中支付涵盖范围有限,操作方式不够规范,整体实施效果与政策预期有很大差距。
  一、乡镇国库集中支付推进中存在的主要问题
  (一)纳入国库集中支付管理的财政性资金不全,大量的部门项目补助游离在外
  当前我区乡镇财政收入主要来源不仅仅是区级财政部门的体制结算返还收入和转移支付收入,上级部门补助收入的规模已相当可观,有些乡镇的部门补助收入甚至超过财政补助收入。部门补助通常以项目形式下达,而项目确定在时间上往往滞后于乡镇预算编制,且没有预告下达程序,因此乡镇预估部门补助规模有难度,不能在预算编制时予以及时体现,审计年年提到“乡镇财政预算编制浮于形式”的问题,但实际整改均不到位,其中部门项目补助的不确定性就是乡镇预算规范化精细化难以推进的一个主要原因。预算的缺位使得集中支付流程无法全面执行,目前,乡镇国库集中支付普遍限于财政补助的人员工资性支出,部门补助等大量财政性资金实际并未纳入改革支付范畴。例如某乡镇审计结果显示,2015年通过国库集中支付系统拨付支出仅占当年实际总支出的24.4%。实际成效明显偏离政策预期,更像是一场表皮性的改革和形式上的到位。
  (二)乡镇国库集中支付全程体内运作,监管难以到位
  财政所为乡镇财政业务部门,实为政府机关内设机构,人员关系隶属于政府机关,而政府机关又是乡镇财政主要乃至唯一的预算单位,这意味着所有财政管理措施实际上均在同一个预算单位体内进行运作,财政部门和预算单位实为一体,监管先天不足。乡镇财政所还兼管政府机关财务,一般配备3人,实际从事财政管理业务的人员有限,不能满足改革所需岗位分工要求,以致监管难以到位。再加上乡镇预算粗放浮于形式,指标管理无法跟进,以致支出控制依据欠缺,监管无法到位。我区乡镇目前普遍形成的共识,可纳入管理的是必需的可确定的人员工资支出,其余则随性而定。审计发现直接支付的对象也可能是预算单位即政府机关本身,体内全程操作造成控制不力,易于走形,在某种程度上可能演变为资金转拨给预算单位,逃避国库监管,造成集中支付形同虚设。
  二、对存在问题的原因分析
  (一)预算基础过于薄弱,与国库集中支付管理要求不匹配
  我区乡镇财政收入主要来源于区级财政拨款和部门补助,目前到位资金可分三类:一是人员支出包干,由区级财政拨补;二是税费改革转移支付,由区级财政结算返还;三是专项转移支付,指区级财政专项补助和部门项目资金,需要乡镇争取。随着规费收取和处罚权限的回归,乡镇自筹资金来源越来越少,普遍限于微薄的房租收入,但作为一级政府,却承担着大量的经济和社会管理职能,财政收入增长赶不上事业发展要求,再加上机构臃肿,供养人员不断壮大,乡镇供需矛盾日益突出,实际可支配财力极其有限,目前我区乡镇一级政府事业发展主要依靠上级财政和部门的项目补助。项目补助的不确定性让其纳入乡镇年初预算编制成为困难,审计结果显示,乡镇预算通常只是大类粗线条不完整的预算,未细化到项目,纯粹以满足人代会审议为形式需求,且对当年财政收支发生变更的,已审乡镇均未按规定作预算调整,预算约束力不强,执行存在随意性。预算粗放浮于形式已成为我区乡镇财政管理的普遍性问题,年年审,年年提,但实质性整改难以推进。如此薄弱的预算基础对于推进乡镇国库集中支付改革现实上是不成熟的,客观地说,“巧妇难为无米之炊”,完整和细化的预算指标录入才是推行国库集中支付管理的前提条件。整体滞后的预算管理水平使得国库集中支付改革只能是形式上的覆盖,而不是实质上的到位。
  (二)主观重视不够,异化改革初衷,满足于覆盖面,行动目标偏离政策预期
  由于国库集中支付改革进程与预算实际管理水平脱节,改革在乡镇层面的推进缺乏实际意义,但为兼顾各方需求,管理层选择完成覆盖面,重形式轻实质,重平台搭建,轻内容监管,改革浮于表面,没有实际意义。目前19个乡镇全覆盖的形式目标已完成,要想真正实现改革目的,发挥改革成效,必须有计划有步骤地跟进乡镇预算规范化建设步伐,但未能引发足够重视,尚未提上管理层的议事日程。乡镇作为具体执行者,在现有条件不成熟的情况下推行国库集中支付也是普遍持排斥心理,管理人员的感受是改革没见实效却增添麻烦,徒增了工作量,更像是形式方面的一种需求,由于后续运行缺乏监管,目前乡镇也是应付性进行。
  三、应对制度改革问题的措施
  预算管理改革是整个财政体制改革的重要组成部分。规范预算管理,是从源头管住资金。改变付款方式,则是监督资金流向,确保执行到位和资金安全。国库集中支付不但使财政资金流向减少中间环节,避免截留、挪用等问题,更重要的是让政府部门树立了“先预算、后做事”的财务管理理念。认清发展方向,把握改革大局,乡镇财政管理改革步伐已启动,必须不断推进予以深入,当前根本措施是规范预算管理,落实执行监管。
  (一)规范预算编制和预算调整,强化预算约束力
  管理部门应当组织调研,全面掌握当前乡镇财政收支结构及运行情况,深入分析预算浮于形式的根本性原因,结合基层实际,有针对性地提出规范化建设意见和操作办法,便于乡镇落实执行。可以考虑政府运行预算和项目预算分设,共同组成乡镇财政总预算,项目预算变动可通过预算调整予以规范。要跟进乡镇预算管理规范化后续考核,将其纳入乡镇综合目标,督促乡镇政府增强预算管理意识,以收定支细化预算编制,做到有预算、好办事。乡镇人大要积极探索财政预算监督方式,切实履行职责,加强对政府预决算的审议、監督。
  (二)严格预算刚性执行,落实财政有效监管
  目前,我区乡镇人员支出刚性有保障,但公用经费弹性无预算,从2015年税收结算返还情况来看,近三分之二的乡镇在100万元以下,可支配财力比较有限,基本用于保机构运行。针对乡镇政府事业发展依靠项目补助、实难履行“一级政府、一级财政”职能的事实,当前做好预算控制的关键是在预算细化的基础上,必须强化政府运行预算约束力,予以严格执行,特别是对“三公”经费开支,要做到预算有定数、控制有限额,杜绝违规发放和无预算、无计划、无标准的消费性支出。鉴于乡镇财政监管全程体内运作的先天性缺陷,可考虑在“三权”不变原则基础上合并设立片区乡镇国库集中支付中心,严格流程设置,明确岗位分工,集中抽调人员,强化控制职责,统一履行区域内所有乡镇经费支出的支付监管。
  参考文献
  [1] 常碧峰.财政国库集中支付过程中存在的问题及对策[J].财经界(学术版),2014(19):8+18.
  [2] 张燕妮.试析我国国库集中支付制度存在的问题及对策[J].行政事业资产与财务,2014(08):29-30.
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