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摘 要:农村经济的飞速发展和各级财政对“三农”的补贴逐年增加,基础设施的建设投入增多,掌握在村官手中的各项资金也随之增加。由于村官素质普遍不高(近年一批大学生充实到基层组织后情况才有所改善),政府管理不到位,资金发放、使用的各项监管措施相对滞后,犯罪打击不力等原因,造成这几年涉及村官职务犯罪的案件逐年增多,严重影响了国家惠农政策的落实,增加了不安定因素的产生,更降低了党和政府在人民心中的地位。本文仅就村官职务犯罪的成因、预防对策等方面略作探究,以飨读者。
关键词:村官;职务犯罪;成因;预防;对策
一、村官涉嫌职务犯罪的原因
(一)掌握各项资金多,建设项目多,使犯罪分子有利可图。近年来,国家加大了对“三农”的投入,农村建设工程的实施,各项补偿、救济款项的发放都是通过村官实施的,使得村官手中掌握了大笔资金和多项审批权。这些资金和权力的使用,为权力行使者谋取不正当利益提供了可能,使犯罪分子变的有利可图,诱发村官职务犯罪。
(二)自身素质不高,法制观念淡薄,缺泛自我约束能力。大部分村官文化水平偏低,又不注重学习,法律知识必然缺乏。虽然我国农村的基层村民自治民主制度已开展实施多年,但在具体实践中还存在着诸如宗族势力、社会关系诸多因素影响选举现象,选出的村官并不能完全代表广大村民的意愿。这就造成政治素养不高,为官动机不纯,贪图名利的人,他们通过各种途径当选为村干部后,就不可能真正为村民谋利益、尽义务。他们将自己凌驾于群众之上,收受好处费时心安理得,认为是“正常的人情往来”,是“我为你办事,你给我好处”两厢情愿的事情。他们把村里收入当作自家的私人财产,任意处置。甚至弄虚作假,虚报项目,夸大数据套取国家补贴资金,还认为是占国家的便宜,没拿村集体的钱就不是犯罪,或者套取的资金都做了村里的收入,没装进个人腰包就不算违法。在淡薄的法制观念下,村官犯罪趋势进一步加剧。
(三)权力集中,监督不力,使村官职务犯罪有机可乘。随着新农村建设力度的不断加大,国家各种支农、惠农资金给农村经济带来活力和动力的同时,也扩大了村官门的权力空间,负责管理的资金、项目相应增多,这些村官既是具体经济活动的实际运作者,又是经济活动管理者,集权钱于一身,权力相对集中。虽然建立了内部监督机制,却由于内部环境相对封闭,人情关系错综复杂,实施者相互勾结等原因,使村级组织财务管理混乱,账目不清,村务不公开成为普遍现象,致使监督机制形同虚设。在外部,乡镇党委政府由于自身招商引资任务重,财政吃紧等因素,对村官管理、村级财务管理等流于形式,不出问题无人问津,出了问题又怕拔出罗卜带出泥,放之任之,重要环节缺乏有效的监督。
二、农村基层干部职务犯罪的特点
(一)涉嫌罪名集中化。犯罪主要涉嫌贪污、受贿、挪用公款三个罪名。据如皋市人民检察院统计,?2007年至2010年7月该院查办的10件13人“村官”涉嫌职务犯罪案件中,贪污犯罪案件3件6人,挪用公款案件3件3人,受贿案件4件4人。
(二)涉案领域广泛,但有所集中。涉案领域在农业、水利、民政社保、土地流转等领域都有不同程度的发生,但也呈现出在惠农支农资金发放、土地流转和基础设施建设等领域和环节集中的趋势。侵占对象多为农业补贴,农村道路和水利设施工程款等。
(三)犯罪有集体化趋势,窝案串案突出。村支书、村主任、会计、出纳等犯罪嫌疑人利用职务便利分工合作,贪污、挪用或者共同犯罪的现象比较普遍。
(四)涉案金额较小,但有扩大趋势。以往的涉农职务犯罪,特别是村官贪污、挪用案件金额都比较小,但随着经济的发展及国家对社会主义新农村建设的投入加大,近两年涉案金额有扩大趋势,少数案件涉案金额达数十万元。
三、村官涉嫌职务犯罪的主要手法。
(一)巧立名目套取资金。在日常办公活动或以跑项目向上争取资金、扶持政策等为名的假公济私活动中采取重复报销、虚报列支等手段直接套取国家支农惠农资金。或是将上级下拨的款物私自截留,收入不记帐、少记帐方式,不交或少交款项等,用于私公或挪作他用。
(二)无中生有,虚报冒领补贴款。大致分为两类:一类是以假名或冒名虚报领取补偿款及下拨费用,利用在发放各种农业补贴、社保款、拔付款物时用别人的证件进行虚报冒领,贪污截流公款;另一类是虚报土地面积、工程量等,骗取高额补偿,主要是在土地面积上做文章,虚报补偿人口数、土地面积、或青苗损失费用,用于私分或私用。
(三)以权谋私,权钱交易,权力寻租。在履行职责的过程中“吃、拿、卡、要”,以权谋私。利用手中掌握分发救灾、优抚、土地征用补偿等款物的权力和审批村民建房土地、农村基础设施建设等进行权力寻租,收受贿赂。
四、预防村官涉嫌职务犯罪的措施
(一)深化体制改革,加强村级组织建设。
一、各级政府要加强领导,建设一个好的村级组织。运用法律规定对村官的任期作出一定的限制,培养、选拔优秀年轻干部充实农村干部队伍,加强村民公民意识教育,把好选举关,引导村民选好村官,以改变目前农村干部年龄渐趋老龄化、学历偏低、地域化及其他难以适应新形势的现状,以提升村官的整体素质。
二、深化村务管理体制改革。严格执行村民自治,实行决策、执行、监督三分开的管理制度。村内重大事务由村民委员会决策,决策后的事务由村负责人组织人力物力去实施,参与决策的成员原则上不能参与村务的执行;以村支部书记为首的村党支部负责对村务进行监督,由村党支部收集整理村务(包括财务)活动情况,定期向村民会议汇报。全面推行“村财乡管”的财务制度,对资金的审批、管理、使用情况进行全面把关,坚持离任经济审计,有效规范农村资金管理秩序,保证农村资金使用安全。
(二)加强对村官的教育培训工作。村官在新农村建设中发挥着领导作用,对村官的培训不能仅仅局限于党性教育,要更的注重业务能力和法律知识的培训,解决法律观念淡薄、依法行政不规范、廉洁自律意识不强等问题。政府应加强这方面的投入,在党校和监狱、看守所建立预防职务犯罪基地,进行预防职务犯罪教育,从政法系统抽调人员组成讲课组,利用农闲时节,换届先举等时机办农村干部培训班,通过深入剖析村官职务犯罪的特点和成因,教育村干部知法、懂法、守法,提高村官依法行政意识、廉洁意识。组织村官去党校接受党性教育提高执政能力和廉洁自律的意识,去监狱、看守所接受警示教育,让服刑犯人现身说法,使村官真正树立不能犯罪、不愿犯罪、不敢犯罪的观念。
(三)加强宣传,完善制度,营造良好的农村法制环境。
一、推行农村政务公开和民主管理工作。对涉及农民群众利益的公共事务,如公共项目建设、惠农政策、专项资金发放等重大事项的程序环节、补偿标准等,采取公告、公示、公开听证等方式及时公布与众,做到内容、时间、程序、形式、监督等信息公开。进一步完善村民民主理财、民主监督、民主评议干部等制度,扩大农民群众对村委事务的有序参与。切实保障农民群众的知情权、参与权、监督权,提高农村工作的透明度和公信力。
二、加强村民公民权教育。针对目前有些自然村财务监督组织形同虚设,村务公开制度落实不好、财务收支不透明的现象,通过党员大会、村民大会、村广播等告知方式,教育民众在生活中首先要选好村民监督组织,把那些有正义感、愿为村民维护权益并有一定知识的村民选举为监督组织成员;其次要定期查看村务公开栏目,村“两委”定期将村务特别是财务收支情况对全体村民公布,让每个村民都知道;再次要掌握财务公开项目,要求村“两委”对各种款项和物资,如对土地征用款、占地赔偿款、土地承包金、宅基地款、出卖资源款、村企业经营收入款、退耕还林补助款以及村干部公务消费款等等,要做到项项清楚、有帐目,钱物落实到人;最后要掌握一定的职务犯罪知识,要求村民掌握村官职务犯罪行为的表现,即虚报补偿人口数、土地面积、或青苗损失费用,多领补偿款用于私分;利用职务便利,直接提取土地征用补偿费用用于个人私用等。号召广大村民要树立法制意识,强化主人翁意识,加强民主监督,遏制村干部职务犯罪。
三、充分发挥基层司法机构的作用。开展法律咨询、法律宣传服务,就当前发生的村官职务犯罪的典型案例、适用的法律条款以案讲法,并将当前村官职务犯罪的特征讲给村民,让农村群众知道农村干部在行使职权过程中哪些行为是合法的,哪些行为是违法的,哪些行为构成侵权犯罪,以及群众的合法权益受到不法侵害时应怎样维护等,引导农民群众拿起法律武器保护自己的合法权益。
(四)加大打击力度,及时公布案件查办情况,实现惩防相结合。通过开展查办农村基层干部职务犯罪专项行为,主动出击,积极寻求有价值的农村基层干部职务犯罪案件线索。除了要加强事前预防外,司法和各级纪检机关要适时介入,积极查处违法犯罪行为,对尚不构成犯罪的纪委要及时做出党纪、政纪处理;已经构成犯罪的要移送司法机关追究刑事责任。检察机关要加大对此类犯罪的打击力度,围绕重点领域和环节,优先查办像虚报冒领涉农涉林补贴、土地征用补偿款这样的较为普遍地存在直接侵害人民群众切身利益、人民群众反映强烈、严重影响社会稳定的案件,有力惩治和震慑犯罪,增强查办村官职务犯罪工作的震慑力。
关键词:村官;职务犯罪;成因;预防;对策
一、村官涉嫌职务犯罪的原因
(一)掌握各项资金多,建设项目多,使犯罪分子有利可图。近年来,国家加大了对“三农”的投入,农村建设工程的实施,各项补偿、救济款项的发放都是通过村官实施的,使得村官手中掌握了大笔资金和多项审批权。这些资金和权力的使用,为权力行使者谋取不正当利益提供了可能,使犯罪分子变的有利可图,诱发村官职务犯罪。
(二)自身素质不高,法制观念淡薄,缺泛自我约束能力。大部分村官文化水平偏低,又不注重学习,法律知识必然缺乏。虽然我国农村的基层村民自治民主制度已开展实施多年,但在具体实践中还存在着诸如宗族势力、社会关系诸多因素影响选举现象,选出的村官并不能完全代表广大村民的意愿。这就造成政治素养不高,为官动机不纯,贪图名利的人,他们通过各种途径当选为村干部后,就不可能真正为村民谋利益、尽义务。他们将自己凌驾于群众之上,收受好处费时心安理得,认为是“正常的人情往来”,是“我为你办事,你给我好处”两厢情愿的事情。他们把村里收入当作自家的私人财产,任意处置。甚至弄虚作假,虚报项目,夸大数据套取国家补贴资金,还认为是占国家的便宜,没拿村集体的钱就不是犯罪,或者套取的资金都做了村里的收入,没装进个人腰包就不算违法。在淡薄的法制观念下,村官犯罪趋势进一步加剧。
(三)权力集中,监督不力,使村官职务犯罪有机可乘。随着新农村建设力度的不断加大,国家各种支农、惠农资金给农村经济带来活力和动力的同时,也扩大了村官门的权力空间,负责管理的资金、项目相应增多,这些村官既是具体经济活动的实际运作者,又是经济活动管理者,集权钱于一身,权力相对集中。虽然建立了内部监督机制,却由于内部环境相对封闭,人情关系错综复杂,实施者相互勾结等原因,使村级组织财务管理混乱,账目不清,村务不公开成为普遍现象,致使监督机制形同虚设。在外部,乡镇党委政府由于自身招商引资任务重,财政吃紧等因素,对村官管理、村级财务管理等流于形式,不出问题无人问津,出了问题又怕拔出罗卜带出泥,放之任之,重要环节缺乏有效的监督。
二、农村基层干部职务犯罪的特点
(一)涉嫌罪名集中化。犯罪主要涉嫌贪污、受贿、挪用公款三个罪名。据如皋市人民检察院统计,?2007年至2010年7月该院查办的10件13人“村官”涉嫌职务犯罪案件中,贪污犯罪案件3件6人,挪用公款案件3件3人,受贿案件4件4人。
(二)涉案领域广泛,但有所集中。涉案领域在农业、水利、民政社保、土地流转等领域都有不同程度的发生,但也呈现出在惠农支农资金发放、土地流转和基础设施建设等领域和环节集中的趋势。侵占对象多为农业补贴,农村道路和水利设施工程款等。
(三)犯罪有集体化趋势,窝案串案突出。村支书、村主任、会计、出纳等犯罪嫌疑人利用职务便利分工合作,贪污、挪用或者共同犯罪的现象比较普遍。
(四)涉案金额较小,但有扩大趋势。以往的涉农职务犯罪,特别是村官贪污、挪用案件金额都比较小,但随着经济的发展及国家对社会主义新农村建设的投入加大,近两年涉案金额有扩大趋势,少数案件涉案金额达数十万元。
三、村官涉嫌职务犯罪的主要手法。
(一)巧立名目套取资金。在日常办公活动或以跑项目向上争取资金、扶持政策等为名的假公济私活动中采取重复报销、虚报列支等手段直接套取国家支农惠农资金。或是将上级下拨的款物私自截留,收入不记帐、少记帐方式,不交或少交款项等,用于私公或挪作他用。
(二)无中生有,虚报冒领补贴款。大致分为两类:一类是以假名或冒名虚报领取补偿款及下拨费用,利用在发放各种农业补贴、社保款、拔付款物时用别人的证件进行虚报冒领,贪污截流公款;另一类是虚报土地面积、工程量等,骗取高额补偿,主要是在土地面积上做文章,虚报补偿人口数、土地面积、或青苗损失费用,用于私分或私用。
(三)以权谋私,权钱交易,权力寻租。在履行职责的过程中“吃、拿、卡、要”,以权谋私。利用手中掌握分发救灾、优抚、土地征用补偿等款物的权力和审批村民建房土地、农村基础设施建设等进行权力寻租,收受贿赂。
四、预防村官涉嫌职务犯罪的措施
(一)深化体制改革,加强村级组织建设。
一、各级政府要加强领导,建设一个好的村级组织。运用法律规定对村官的任期作出一定的限制,培养、选拔优秀年轻干部充实农村干部队伍,加强村民公民意识教育,把好选举关,引导村民选好村官,以改变目前农村干部年龄渐趋老龄化、学历偏低、地域化及其他难以适应新形势的现状,以提升村官的整体素质。
二、深化村务管理体制改革。严格执行村民自治,实行决策、执行、监督三分开的管理制度。村内重大事务由村民委员会决策,决策后的事务由村负责人组织人力物力去实施,参与决策的成员原则上不能参与村务的执行;以村支部书记为首的村党支部负责对村务进行监督,由村党支部收集整理村务(包括财务)活动情况,定期向村民会议汇报。全面推行“村财乡管”的财务制度,对资金的审批、管理、使用情况进行全面把关,坚持离任经济审计,有效规范农村资金管理秩序,保证农村资金使用安全。
(二)加强对村官的教育培训工作。村官在新农村建设中发挥着领导作用,对村官的培训不能仅仅局限于党性教育,要更的注重业务能力和法律知识的培训,解决法律观念淡薄、依法行政不规范、廉洁自律意识不强等问题。政府应加强这方面的投入,在党校和监狱、看守所建立预防职务犯罪基地,进行预防职务犯罪教育,从政法系统抽调人员组成讲课组,利用农闲时节,换届先举等时机办农村干部培训班,通过深入剖析村官职务犯罪的特点和成因,教育村干部知法、懂法、守法,提高村官依法行政意识、廉洁意识。组织村官去党校接受党性教育提高执政能力和廉洁自律的意识,去监狱、看守所接受警示教育,让服刑犯人现身说法,使村官真正树立不能犯罪、不愿犯罪、不敢犯罪的观念。
(三)加强宣传,完善制度,营造良好的农村法制环境。
一、推行农村政务公开和民主管理工作。对涉及农民群众利益的公共事务,如公共项目建设、惠农政策、专项资金发放等重大事项的程序环节、补偿标准等,采取公告、公示、公开听证等方式及时公布与众,做到内容、时间、程序、形式、监督等信息公开。进一步完善村民民主理财、民主监督、民主评议干部等制度,扩大农民群众对村委事务的有序参与。切实保障农民群众的知情权、参与权、监督权,提高农村工作的透明度和公信力。
二、加强村民公民权教育。针对目前有些自然村财务监督组织形同虚设,村务公开制度落实不好、财务收支不透明的现象,通过党员大会、村民大会、村广播等告知方式,教育民众在生活中首先要选好村民监督组织,把那些有正义感、愿为村民维护权益并有一定知识的村民选举为监督组织成员;其次要定期查看村务公开栏目,村“两委”定期将村务特别是财务收支情况对全体村民公布,让每个村民都知道;再次要掌握财务公开项目,要求村“两委”对各种款项和物资,如对土地征用款、占地赔偿款、土地承包金、宅基地款、出卖资源款、村企业经营收入款、退耕还林补助款以及村干部公务消费款等等,要做到项项清楚、有帐目,钱物落实到人;最后要掌握一定的职务犯罪知识,要求村民掌握村官职务犯罪行为的表现,即虚报补偿人口数、土地面积、或青苗损失费用,多领补偿款用于私分;利用职务便利,直接提取土地征用补偿费用用于个人私用等。号召广大村民要树立法制意识,强化主人翁意识,加强民主监督,遏制村干部职务犯罪。
三、充分发挥基层司法机构的作用。开展法律咨询、法律宣传服务,就当前发生的村官职务犯罪的典型案例、适用的法律条款以案讲法,并将当前村官职务犯罪的特征讲给村民,让农村群众知道农村干部在行使职权过程中哪些行为是合法的,哪些行为是违法的,哪些行为构成侵权犯罪,以及群众的合法权益受到不法侵害时应怎样维护等,引导农民群众拿起法律武器保护自己的合法权益。
(四)加大打击力度,及时公布案件查办情况,实现惩防相结合。通过开展查办农村基层干部职务犯罪专项行为,主动出击,积极寻求有价值的农村基层干部职务犯罪案件线索。除了要加强事前预防外,司法和各级纪检机关要适时介入,积极查处违法犯罪行为,对尚不构成犯罪的纪委要及时做出党纪、政纪处理;已经构成犯罪的要移送司法机关追究刑事责任。检察机关要加大对此类犯罪的打击力度,围绕重点领域和环节,优先查办像虚报冒领涉农涉林补贴、土地征用补偿款这样的较为普遍地存在直接侵害人民群众切身利益、人民群众反映强烈、严重影响社会稳定的案件,有力惩治和震慑犯罪,增强查办村官职务犯罪工作的震慑力。