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[摘要]《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》(国发[2010]41号)就当前我国学前教育事业的发展提出了十条意见。《若干意见》着力解决当前的“入园难”，致力于推进我国学前教育事业的长远科学发展以及和各级各类教育的协调发展。对《若干意见》的出台背景、核心精神、主要内容等进行解读，有利于我们深刻领会《若干意见》精神，以求实的态度，坚定地朝着既定目标努力，推动学前教育发展。
[关键词]《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》；解读；核心精神；主要内容；组织保障
[中图分类号]G610[文献标识码]A[文章编号]1004-4604(2011)01／02-0001-06
2010年11月21日，《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》(国发[2010]41号)(以下简称《若干意见》)正式发布，就我国当前学前教育的发展提出了十条意见。《若干意见》既立足当前，着力破解“入园难”；又着眼长远，力图破除体制机制障碍，促进学前教育科学发展以及和各级各类教育的协调发展。这是近30年来我国关于学前教育发展的最高级别的政策性文件，必将对我国学前教育的发展产生重大而深远的影响。笔者拟从出台背景、核心精神、主要内容、组织保障与推进策略等方面，对《若干意见》加以解读。
一、《若干意见》出台的背景
1 “入园难”“入园贵”成为社会关注的焦点
近年来，许多地方不同程度出现了“入园难”“入园贵”问题，坊间甚至一度流传“入园难，难于考公务员：入园贵，贵过大学收费”的顺口溜。2010年，为争公办幼儿园入园名额排队九天八夜等事经媒体报道后，引起了党中央、国务院的高度关注。2010年6月8日，胡锦涛总书记在新华社《国内动态清样》上作出重要批示，“在贯彻落实《教育规划纲要》时，要专题研究学前教育问题，首先解决‘入园难’问题”。“入园难”反映了我国学前教育资源不足，尤其是优质而平价的公办学前教育资源严重不足。“入园贵”则反映了民办幼儿园收费缺乏有效的制约与监管。“入园难”与“入园贵”共同作用，加剧了不同群体儿童入园机会的不均等，引起了公众的诸多不满。《若干意见》的出台无疑是对这一民生关注的焦点问题的直接回应。
2 过度市场化导致学前教育发展混乱
“入园难”与“入园贵”只是表象，其背后是我国学前教育的过度市场化，以及政府责任的缺位与财政投入的严重不足。20世纪80年代以来，一些地方政府为了甩包袱、减少投入，以“教育体制改革”为名，陆续将学前教育推向市场，开始了学前教育市场化改革。一段时间内，许多公办幼儿园被出售、转制，大量企事业单位办、集体办幼儿园被强行推向市场，让它们自生自灭。与此同时，民办幼儿园开始兴起，尤其是在2003年《民办教育促进法》颁布以后，民办幼儿园在数量上逐渐占据优势。形成了“以社会力量办园为主体”的格局。然而，缺乏政府的有效干预和调控，过度市场化的结果是学前教育成为社会游资淘金的热土，一些民办幼儿园成为老板赚钱的工具。对私利的追逐逐渐演变成一种无序状态，学前教育领域可谓乱象丛生：公办幼儿园“稀缺化”，民办幼儿园“两极化”，优质资源“特权化”，收费“贵族化”，等等。事实证明，过去对市场机制的迷信在一定程度上导致了一些地方政府的不作为和学前教育的大滑坡。这也说明了在学前教育事业发展中政府发挥主导作用的必要性。从这一意义上说，《若干意见》的出台是对当前学前教育领域过度市场化倾向的拨乱反正。
3 学前教育是各级各类教育中的短板
改革开放以来，我国学前教育事业取得长足发展，普及程度逐步提高。但总体上看，学前教育仍是各级各类教育中的短板，主要表现为教育资源短缺，财政投入不足，师资队伍不健全，体制机制不完善，城乡区域发展不平衡等。学前教育发展的问题已经严重制约了我国教育整体水平和国民素质的提高，成为影响我国教育现代化目标实现的最大瓶颈。因此，加快学前教育发展成为新形势下推进教育科学协调发展的必然选择。
4 政府对学前教育的重视程度不断提高
应该看到，各级政府尤其是中央政府对学前教育的重视程度逐步提高，是《若干意见》得以出台的重要原因之一。2007年10月15日，胡锦涛总书记在十七大报告中历史性地首次提出了“重视学前教育”。2008年2月，十七届二中全会进一步提出“发展农村学前教育”。2008年8月，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010～2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)研究制定工作启动后，专门成立了学前教育发展规划起草组，专题调研学前教育。在《教育规划纲要》两次向社会公开征求意见的过程中，学前教育都是焦点之一。2010年7月，正式颁布的《教育规划纲要》设专章阐述学前教育改革和发展规划，成为《教育规划纲要》的一大亮点。2010年11月，温家宝总理亲自调研北京市的学前教育，主持召开了国务院常务会议，专题研究学前教育问题。2010年儿月21日，《若干意见》正式发布。
由上可见，《若干意见》是对当前“入园难”这一民生热点问题的直接回应，也是对20世纪80年代以来我国学前教育过度市场化的拨乱反正，同时还致力于弥补学前教育发展的不足，以切实推进学前教育健康、科学发展，进而促进各级各类教育协调发展。《若干意见》明确指出，“把发展学前教育摆在更加重要的位置”，要求“各级政府要充分认识发展学前教育的重要性和紧迫性，将大力发展学前教育作为贯彻落实教育规划纲要的突破口，作为推动教育事业科学发展的重要任务，作为建设社会主义和谐社会的重大民生工程，纳入政府工作重要议事日程，切实抓紧抓好”。
二、《若干意见》的核心精神
《若干意见》提出了五个“必须坚持”。这五项基本原则确定了我国学前教育未来发展的方向，是《若干意见》的核心精神，需要我们深刻领会。
1 必须坚持公益性和普惠性
针对学前教育的过度市场化倾向和社会各方对学前教育性质的模糊认识，《若干意见》明确了学前教育的公益性和普惠性，指出应“努力构建覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系，保障适龄儿童接受基本的、有质量的学前教育”。这意味着公共财政必须承担发展学前教育的主要责任，向社会提供基本的、覆盖多数群体的学前教育公共服务。这一提法对于澄清社会各方对学前教育的模糊认识，统一各地政府的思想，具有重要意义。这一原则如能得到有效落实，必将对我国学前教育事业的发展产生深远影响。
2 必须坚持政府主导
针对一些地方政府不作为、甩包袱的现象，《若干意见》指出必须坚持政府主导。这一原则明确了政府在发展学前教育上的主导责任，同时明确了学前教育的发展方针。“政府主导”意味着政 府要承担发展学前教育的主要责任，要明确并落实各级政府的责任：中央和省级政府充分发挥统筹协调作用，加大转移支付力度；市级和县级政府应成为本地区学前教育发展的责任主体，承担起学前教育规划、投入、监管和保障公平的职责：乡镇政府也应充分发挥作用，尽力支持办好农村幼儿园。当然，政府主导并非“政府全包”，还应积极鼓励社会力量参与，调动各方积极性，甚至不排除在适宜的区域内适度发挥市场的调节作用，最终形成“公办民办并举”的办园格局。
3 必须坚持改革创新
目前存在的大量体制机制障碍使得学前教育事业的发展举步维艰。比如，在“地方负责。分级管理”的管理体制下，哪一级政府是发展和管理学前教育的责任主体以及各级政府之间的分工都不明确；学前教育综合性强，牵涉部门广，但教育部门与其他部门的有效协作机制尚未建立，在很多管理问题上有心无力；公共财政只投入公办幼儿园，一方面部分公办幼儿园资源浪费严重，另一方面集体办、企事业单位办、民办幼儿园无法得到财政支持，生存处境堪忧；幼儿园教师收入偏低，无法吸引和留住优秀人才，且在编教师与非在编教师收入差距过大，同工不同酬现象严重；民办幼儿园教师权益没有得到法律的有效保护；民办幼儿园的收费、营利和办学行为无法得到有效监管：办园主体多元，没有实现完全属地化管理，学前教育资源得不到有效整合与利用；贫困家庭儿童、流动儿童、残疾儿童的受教育权和身心健康得不到有效保护，等等。这些体制机制上的障碍只有通过改革创新才能得以突破。只有有效解决这些难题。学前教育才可能走上健康、可持续发展道路。
4 必须坚持因地制宜
我国幅员辽阔，各地区人口、地理环境、民族、风俗习惯、经济社会发展水平都存在较大差异。因此，大城市的学前教育发展模式到农村未必适用，西部地区也无法复制东部地区的学前教育发展道路。只有因地制宜，从实际出发，才可能有效解决学前教育的发展问题。当然，这里所讲的因地制宜主要是强调学前教育要适应当地的情况，创新服务形式和内容，为幼儿及其家长提供方便就近、灵活多样、多种层次的学前教育服务。
5 必须坚持科学育儿
针对当前幼儿园教育中的小学化、成人化等倾向，以及一些早教机构的过度宣传对家长的误导，《若干意见》指出，“必须坚持科学育儿，遵循幼儿身心发展规律，促进幼儿健康快乐成长”。这意味着学前教育必须“坚持以游戏为基本活动”，为幼儿创设丰富多彩、宽松自由的教育环境，保育与教育相结合，寓教于乐，防止和纠正幼儿园为迎合家长或以营利为目的开设小学化课程、单纯技能训练型课程的做法，保障幼儿身心健康和安全，让幼儿真正拥有幸福快乐的童年。
三、《若干意见》的主要内容
针对我国学前教育当前存在的资源短缺、师资队伍薄弱、投入严重不足、管理不规范等突出问题，《若干意见》对症下药，开出多剂良方，力图推进学前教育事业科学发展，使其走上健康、可持续发展的轨道。
1 多形式扩大学前教育资源
供需矛盾是当前我国学前教育中的主要矛盾，现有的学前教育资源远远不能满足人民群众对学前教育的需求。据统计，目前我国在园儿童265875，学前三年教育的毛入园率仅50.9％，园所总数为13.37万。按照这一基数推算，要实现《教育规划纲要》提出的“基本普及学前教育”的目标，至少需新增幼儿园575所。面对巨大的缺口，《若干意见》指出要通过以下途径有效扩大学前教育资源。
(1)大力发展公办幼儿园。“加大政府投入，新建、改建、扩建一批安全、适用的幼儿园……中小学布局调整后的富余教育资源和其他富余公共资源，优先改建成幼儿园。鼓励优质公办幼儿园举办分园或合作办园。制定优惠政策，支持街道、农村集体举办幼儿园。”《若干意见》明确指出，不得用政府投入建设超标准、高收费的幼儿园，明确公共财政应该提供的是“广覆盖、保基本”的学前教育公共服务。这一规定对于扭转当前存在的公办幼儿园“豪华化”、优质公办资源“特权化”等倾向具有重要意义。在新的形势下，大力发展公办幼儿园，不断提高公办幼儿园数量，将是扩大学前教育资源的主要途径。
(2)鼓励社会力量办园。从《若干意见》可以看出，今后重点扶持的将会是面向大众、收费较低的普惠性民办幼儿园，政府将采取购买服务、减免租金、以奖代补、派驻公办教师等方式，引导和支持民办幼儿园提供普惠性服务。由此可见，普惠性民办幼儿园将纳入财政扶持与政府监管的范畴，这无疑是我国办园体制改革和学前教育管理制度改革的一大创新。
(3)落实城镇小区公建配套幼儿园政策。《若干意见》明确指出，城镇小区必须按照国家相关规定配套建设幼儿园。“城镇小区配套幼儿园作为公共教育资源由当地政府统筹安排，举办公办幼儿园或委托办成普惠性民办幼儿园。”《若干意见》同时强调城镇幼儿园建设要充分考虑进城务工人员随迁子女接受学前教育的需求。在我国城镇化水平不断推进的历史背景下，抓住小区配套幼儿园建设，明确其公共教育资源的属性，对于扩大城镇地区学前教育资源、促进幼儿园合理布局具有重大意义。
(4)努力扩大农村学前教育资源。扩大农村学前教育资源一直是国家发展学前教育的重点和难点。《若干意见》指出，“各地要把发展学前教育作为社会主义新农村建设的重要内容，将幼儿园作为新农村公共服务设施统一规划，优先建设，加快发展”。这一规定事实上已将学前教育纳入农村公共服务体系，明确了今后农村学前教育的发展道路是以公办、集体办为主。各级政府要采取灵活多样的办园形式，逐步完善县、乡、村学前教育网络，改善农村幼儿园保教条件，并着力保障留守儿童入园。《若干意见》要求各级政府都要加大对农村学前教育的投入。国家实施推进农村学前教育项目，重点支持中西部地区；地方各级政府要安排专门资金，重点建设农村幼儿园。可以预见，未来5～10年。农村学前教育将迎来园所数量迅速增加、办园条件不断改善的大发展。
《若干意见》大致描述了我国未来学前教育公共服务体系的基本格局，即以普惠性幼儿园为主体，公办民办并举，城镇以小区配套幼儿园为依托，农村以乡镇中心幼儿园为核心，覆盖城乡，布局合理。但《若干意见》并未确定公办、民办幼儿园的比例，这为各地因地制宜，寻找适合自己的发展道路和模式，留足了弹性空间。
2 多种途径加强幼儿园教师队伍建设
我国幼儿园教师队伍十分薄弱。据统计，目前，我国幼儿园园长、专任教师共约103.2万人，其中专科以上学历的仅占57.5％，大约一半左右的教师没有教师资格证，58.7％的教师未评职称。到2020年，如果学前三年毛入园率达70％。那在园儿童将达到4000万人，按照保守的1：20的师生比进 行推算，专任教师需200万人，而目前的缺口为97万人。无论是解决未来的师资缺口，还是提升现有教师队伍的素质，任务都是极其艰巨的。因此，加强幼儿园教师队伍建设将是一项长期的任务。《若干意见》指出可以通过以下三条途径来加强幼儿园教师队伍建设。
(1)核定编制，逐步配齐，提高准入标准。《若干意见》指出，“加快建设一支师德高尚、热爱儿童、业务精良、结构合理的幼儿教师队伍”。各地要根据国家相关规定，核定公办幼儿园教职工编制，逐步配齐幼儿园教职工；公开招聘符合条件的毕业生充实幼儿园教师队伍；中小学富余教师经培训合格后可转入学前教育。民办幼儿园应根据相关标准，配足配齐教职工。同时，健全幼儿园教师资格准入制度，严把入口关。近期国家会颁布幼儿园教师专业标准，以便切实保证幼儿园教师队伍的整体素质。
(2)依法落实幼儿园教师地位和待遇。《若干意见》指出，“切实维护幼儿教师权益，完善落实幼儿园教职工工资保障办法、专业技术职称(职务)评聘机制和社会保障政策”。《若干意见》还指出，对长期在农村基层和艰苦边远地区工作的公办幼儿园教师，要按国家规定实行工资倾斜政策。这对激励公办幼儿园教师到农村和边远地区工作、改善农村幼儿园教师队伍素质有一定促进作用。
(3)完善学前教育师资培养培训体系。在教师培养方面，《若干意见》指出，要办好中等幼儿师范学校，办好高等师范院校学前教育专业，建设一批幼儿师范专科学校。这一提法是符合实际的，充分考虑到了学前教育师资培养任务的艰巨性。值得注意的是，《若干意见》还提出要“加大面向农村的幼儿教师培养力度，扩大免费师范生学前教育专业招生规模。积极探索初中毕业起点五年制学前教育专科学历教师培养模式。重视对幼儿特教师资的培养”。这些都是幼儿园教师培养方面的创新之举。在教师培训方面，《若干意见》指出，“建立幼儿园园长和教师培训体系，满足幼儿园教师多样化的学习和发展需求。创新培训模式，为有志于从事学前教育的非师范专业毕业生提供培训。三年内对1万名幼儿园园长和骨干教师进行国家级培训。各地五年内对幼儿园园长和教师进行一轮全员专业培训”。由此可见，国家将投入巨大的人力和财力，用于幼儿园教师的培养和培训。
3 多种渠道加大学前教育投入
投入严重不足一直是困扰和制约我国学前教育发展的重要因素之一。长期以来。学前教育一直未列入各级财政预算。统计表明，我国学前教育总投入占GDP的比率多年来维持在0.05％左右(国际经济合作组织(OECD)成员国和欧洲19国的这一比率为0.5％，大约是我国的10倍)，学前教育总经费占教育总经费的比率一直在1.2％～1.4％徘徊。可以说，学前教育虽然是我国国民教育体系的重要组成部分和学制中的完整一级，但在财政投入上处于边缘地位，从政府和社会获得的资源少，经济基础薄弱。因此，《若干意见》强调“多种渠道加大学前教育投入”，包括加大财政投入，鼓励社会力量办园和捐资助园，家庭合理分担学前教育成本等。
关于加大财政投入，《若干意见》规定，“各级政府要将学前教育经费列入财政预算。新增教育经费要向学前教育倾斜。财政性学前教育经费在同级财政性教育经费中要占合理比例，未来三年要有明显提高”。这一明确规定是历史性的进步，我国学前教育事业的财政保障水平必将获得较大提升。但《若干意见》并未规定财政性学前教育经费在同级财政性教育经费中到底占多少比例才算“合理”。这是可以理解的，因为全国各地经济社会发展水平、政府财政状况以及学前教育发展水平和现有财政投入水平的差距都很大，显然不能一刀切。然而，太大的弹性空间也可能会导致一些地方继续不作为、不投入。
关于学前教育经费的使用，从《若干意见》中看，大致用于以下几个方面：支付公办幼儿园的生均公用经费与生均教育经费；扶持和资助集体、国有企事业单位、部门办幼儿园；向普惠性民办幼儿园购买服务；建立学前教育资助制度，资助家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童接受普惠性学前教育，发展残疾儿童学前康复教育；中央支持中西部农村地区、少数民族地区和边疆地区发展学前教育和学前双语教育，重点支持边远贫困地区和少数民族地区发展学前教育。
综上所述，国家将加大对学前教育的财政投入力度，多渠道筹措学前教育经费。在经费的投向上，充分体现了普惠、公平的原则，有利于营造公办、民办幼儿园公平竞争、共同发展的环境，有利于农村学前教育事业的迅速推进和城乡均衡发展，有利于保护弱势群体儿童的受教育权。
4 多方面加强学前教育管理
管理失范也是困扰和制约学前教育事业发展的主要障碍之一。突出表现是：准人制度不健全，无证办园现象严重，监管力量不足；幼儿园安全防护体系尚未建立，安全形势较为严峻；幼儿园收费管理混乱，高收费、乱收费现象严重；保教工作不规范，保教质量不高。针对这些问题，《若干意见》提出要从多个方面加强学前教育管理。
(1)加强幼儿园准入管理。具体方法包括严格执行幼儿园准入制度，建立幼儿园信息管理系统，对幼儿园实行动态监管，完善和落实幼儿园年检制度，分类治理，妥善解决无证办园问题等。
(2)强化幼儿园安全监管。办法主要是加强安全设施建设，健全各项安全管理制度和安全责任制度，建立全覆盖的幼儿园安全防护体系等。
(3)规范幼儿园收费管理。国家有关部门会在2011年出台幼儿园收费管理办法。省级有关部门会制定公办幼儿园收费标准。其他办法包括加强民办幼儿园收费管理，完善备案制度；幼儿园实行收费公示制度，接受社会监督；加强收费监管，坚决查处乱收费等。
(4)坚持科学保教，促进幼儿身心健康发展。近期国家会颁布幼儿学习与发展指南。坚持科学保教，意在遵循幼儿身心发展规律，坚持以游戏为基本活动，防止和纠正幼儿园教育小学化倾向，促进幼儿健康成长；建立幼儿园保教质量评估监管体系；健全学前教育教研指导网络；把幼儿园教育和家庭教育紧密结合，共同为幼儿的健康成长创造良好环境。
《若干意见》所提的这些内容具有很强的针对性和指导性，但尚需大量的配套措施和后续相关文件加以具体落实。
四、《若干意见》的组织保障与推进策略
《若干意见》的最后两个部分是关于学前教育的领导工作机制和学前教育三年行动计划的相关事宜，为我国学前教育事业的发展确定了坚强有力的组织领导保障和行之有效的推进策略。
1 完善工作机制，加强组织领导
《若干意见》指出，各级政府要加强对学前教育的统筹协调，健全教育部门主管、有关部门分工负责的工作机制，形成推动学前教育发展的合力，并结合新的形势对各部门的职责提出新的要求。《若干意见》最后强调指出，地方政府是发展学前 教育、解决“入园难”问题的责任主体。各省(区、市)要建立督促检查、考核奖惩和问责机制，确保大力发展学前教育的各项举措落到实处，取得实效。各级教育督导部门要把学前教育作为督导重点，加强对政府责任落实、教师队伍建设、经费投入、安全管理等方面的督导检查，并将结果向社会公示。以上措施的综合推进将极大地改善学前教育的领导和管理工作，为学前教育事业的发展营造良好的政策环境。
2 统筹规划，实施学前教育三年行动计划
《若干意见》要求各省(区、市)政府深入调查，以县为单位编制学前教育三年行动计划；2011年3月底前，各省(区、市)将三年行动计划报国家教育体制改革领导小组办公室备案。《若干意见》还要求教育部会同有关部门对各地学前教育三年行动计划进展情况进行专项督查，组织宣传和推广先进经验，对发展学前教育成绩突出的地区予以表彰奖励，营造全社会关心支持学前教育的良好氛围。三年行动计划基本上明确并落实了本届政府的职责。将有效加快各地学前教育事业发展的步伐，为未来学前教育的又好又快发展奠定基础。
从总体上看，《若干意见》在我国学前教育事业发展面临巨大困难与严峻挑战的历史关键时刻及时出台，与时俱进，高瞻远瞩，在我国学前教育事业发展的历史上具有里程碑式的重大意义。《若干意见》既原则鲜明，又充满智慧；既指明了我国学前教育的发展方向，又为地方政府预留了创造空间；既有利于明确和落实政府责任，又有利于调动社会各方积极性；既有利于推动我国学前教育事业又好又快发展，又有利于促进各级各类事业的均衡协调发展。
随着相关文件的出台，我国学前教育事业将迎来大发展的春天。“春天”，意味着我国的学前教育必将有一个美好的未来，对此我们充满信心；同时，“春天”也意味着是一次破冰之旅，这一过程充满了艰辛与曲折，对此我们要有充分的思想准备。因此，我们务必要以求实的态度，一步一个脚印，坚定地朝着既定目标努力，把我国的学前教育事业推向新的历史发展阶段。
参考文献：
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[4]李辉，调整政府与市场的关系，创意落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010～2020年)》[J]幼儿教育：教育科学，2010,490(10)：15—18
[5]中国学前教育发展战略研究课题组中国学前教育发展战略研究[M]，北京：教育科学出版社。2010：26—30
[关键词]《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》；解读；核心精神；主要内容；组织保障
[中图分类号]G610[文献标识码]A[文章编号]1004-4604(2011)01／02-0001-06
2010年11月21日，《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》(国发[2010]41号)(以下简称《若干意见》)正式发布，就我国当前学前教育的发展提出了十条意见。《若干意见》既立足当前，着力破解“入园难”；又着眼长远，力图破除体制机制障碍，促进学前教育科学发展以及和各级各类教育的协调发展。这是近30年来我国关于学前教育发展的最高级别的政策性文件，必将对我国学前教育的发展产生重大而深远的影响。笔者拟从出台背景、核心精神、主要内容、组织保障与推进策略等方面，对《若干意见》加以解读。
一、《若干意见》出台的背景
1 “入园难”“入园贵”成为社会关注的焦点
近年来，许多地方不同程度出现了“入园难”“入园贵”问题，坊间甚至一度流传“入园难，难于考公务员：入园贵，贵过大学收费”的顺口溜。2010年，为争公办幼儿园入园名额排队九天八夜等事经媒体报道后，引起了党中央、国务院的高度关注。2010年6月8日，胡锦涛总书记在新华社《国内动态清样》上作出重要批示，“在贯彻落实《教育规划纲要》时，要专题研究学前教育问题，首先解决‘入园难’问题”。“入园难”反映了我国学前教育资源不足，尤其是优质而平价的公办学前教育资源严重不足。“入园贵”则反映了民办幼儿园收费缺乏有效的制约与监管。“入园难”与“入园贵”共同作用，加剧了不同群体儿童入园机会的不均等，引起了公众的诸多不满。《若干意见》的出台无疑是对这一民生关注的焦点问题的直接回应。
2 过度市场化导致学前教育发展混乱
“入园难”与“入园贵”只是表象，其背后是我国学前教育的过度市场化，以及政府责任的缺位与财政投入的严重不足。20世纪80年代以来，一些地方政府为了甩包袱、减少投入，以“教育体制改革”为名，陆续将学前教育推向市场，开始了学前教育市场化改革。一段时间内，许多公办幼儿园被出售、转制，大量企事业单位办、集体办幼儿园被强行推向市场，让它们自生自灭。与此同时，民办幼儿园开始兴起，尤其是在2003年《民办教育促进法》颁布以后，民办幼儿园在数量上逐渐占据优势。形成了“以社会力量办园为主体”的格局。然而，缺乏政府的有效干预和调控，过度市场化的结果是学前教育成为社会游资淘金的热土，一些民办幼儿园成为老板赚钱的工具。对私利的追逐逐渐演变成一种无序状态，学前教育领域可谓乱象丛生：公办幼儿园“稀缺化”，民办幼儿园“两极化”，优质资源“特权化”，收费“贵族化”，等等。事实证明，过去对市场机制的迷信在一定程度上导致了一些地方政府的不作为和学前教育的大滑坡。这也说明了在学前教育事业发展中政府发挥主导作用的必要性。从这一意义上说，《若干意见》的出台是对当前学前教育领域过度市场化倾向的拨乱反正。
3 学前教育是各级各类教育中的短板
改革开放以来，我国学前教育事业取得长足发展，普及程度逐步提高。但总体上看，学前教育仍是各级各类教育中的短板，主要表现为教育资源短缺，财政投入不足，师资队伍不健全，体制机制不完善，城乡区域发展不平衡等。学前教育发展的问题已经严重制约了我国教育整体水平和国民素质的提高，成为影响我国教育现代化目标实现的最大瓶颈。因此，加快学前教育发展成为新形势下推进教育科学协调发展的必然选择。
4 政府对学前教育的重视程度不断提高
应该看到，各级政府尤其是中央政府对学前教育的重视程度逐步提高，是《若干意见》得以出台的重要原因之一。2007年10月15日，胡锦涛总书记在十七大报告中历史性地首次提出了“重视学前教育”。2008年2月，十七届二中全会进一步提出“发展农村学前教育”。2008年8月，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010～2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)研究制定工作启动后，专门成立了学前教育发展规划起草组，专题调研学前教育。在《教育规划纲要》两次向社会公开征求意见的过程中，学前教育都是焦点之一。2010年7月，正式颁布的《教育规划纲要》设专章阐述学前教育改革和发展规划，成为《教育规划纲要》的一大亮点。2010年11月，温家宝总理亲自调研北京市的学前教育，主持召开了国务院常务会议，专题研究学前教育问题。2010年儿月21日，《若干意见》正式发布。
由上可见，《若干意见》是对当前“入园难”这一民生热点问题的直接回应，也是对20世纪80年代以来我国学前教育过度市场化的拨乱反正，同时还致力于弥补学前教育发展的不足，以切实推进学前教育健康、科学发展，进而促进各级各类教育协调发展。《若干意见》明确指出，“把发展学前教育摆在更加重要的位置”，要求“各级政府要充分认识发展学前教育的重要性和紧迫性，将大力发展学前教育作为贯彻落实教育规划纲要的突破口，作为推动教育事业科学发展的重要任务，作为建设社会主义和谐社会的重大民生工程，纳入政府工作重要议事日程，切实抓紧抓好”。
二、《若干意见》的核心精神
《若干意见》提出了五个“必须坚持”。这五项基本原则确定了我国学前教育未来发展的方向，是《若干意见》的核心精神，需要我们深刻领会。
1 必须坚持公益性和普惠性
针对学前教育的过度市场化倾向和社会各方对学前教育性质的模糊认识，《若干意见》明确了学前教育的公益性和普惠性，指出应“努力构建覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系，保障适龄儿童接受基本的、有质量的学前教育”。这意味着公共财政必须承担发展学前教育的主要责任，向社会提供基本的、覆盖多数群体的学前教育公共服务。这一提法对于澄清社会各方对学前教育的模糊认识，统一各地政府的思想，具有重要意义。这一原则如能得到有效落实，必将对我国学前教育事业的发展产生深远影响。
2 必须坚持政府主导
针对一些地方政府不作为、甩包袱的现象，《若干意见》指出必须坚持政府主导。这一原则明确了政府在发展学前教育上的主导责任，同时明确了学前教育的发展方针。“政府主导”意味着政 府要承担发展学前教育的主要责任，要明确并落实各级政府的责任：中央和省级政府充分发挥统筹协调作用，加大转移支付力度；市级和县级政府应成为本地区学前教育发展的责任主体，承担起学前教育规划、投入、监管和保障公平的职责：乡镇政府也应充分发挥作用，尽力支持办好农村幼儿园。当然，政府主导并非“政府全包”，还应积极鼓励社会力量参与，调动各方积极性，甚至不排除在适宜的区域内适度发挥市场的调节作用，最终形成“公办民办并举”的办园格局。
3 必须坚持改革创新
目前存在的大量体制机制障碍使得学前教育事业的发展举步维艰。比如，在“地方负责。分级管理”的管理体制下，哪一级政府是发展和管理学前教育的责任主体以及各级政府之间的分工都不明确；学前教育综合性强，牵涉部门广，但教育部门与其他部门的有效协作机制尚未建立，在很多管理问题上有心无力；公共财政只投入公办幼儿园，一方面部分公办幼儿园资源浪费严重，另一方面集体办、企事业单位办、民办幼儿园无法得到财政支持，生存处境堪忧；幼儿园教师收入偏低，无法吸引和留住优秀人才，且在编教师与非在编教师收入差距过大，同工不同酬现象严重；民办幼儿园教师权益没有得到法律的有效保护；民办幼儿园的收费、营利和办学行为无法得到有效监管：办园主体多元，没有实现完全属地化管理，学前教育资源得不到有效整合与利用；贫困家庭儿童、流动儿童、残疾儿童的受教育权和身心健康得不到有效保护，等等。这些体制机制上的障碍只有通过改革创新才能得以突破。只有有效解决这些难题。学前教育才可能走上健康、可持续发展道路。
4 必须坚持因地制宜
我国幅员辽阔，各地区人口、地理环境、民族、风俗习惯、经济社会发展水平都存在较大差异。因此，大城市的学前教育发展模式到农村未必适用，西部地区也无法复制东部地区的学前教育发展道路。只有因地制宜，从实际出发，才可能有效解决学前教育的发展问题。当然，这里所讲的因地制宜主要是强调学前教育要适应当地的情况，创新服务形式和内容，为幼儿及其家长提供方便就近、灵活多样、多种层次的学前教育服务。
5 必须坚持科学育儿
针对当前幼儿园教育中的小学化、成人化等倾向，以及一些早教机构的过度宣传对家长的误导，《若干意见》指出，“必须坚持科学育儿，遵循幼儿身心发展规律，促进幼儿健康快乐成长”。这意味着学前教育必须“坚持以游戏为基本活动”，为幼儿创设丰富多彩、宽松自由的教育环境，保育与教育相结合，寓教于乐，防止和纠正幼儿园为迎合家长或以营利为目的开设小学化课程、单纯技能训练型课程的做法，保障幼儿身心健康和安全，让幼儿真正拥有幸福快乐的童年。
三、《若干意见》的主要内容
针对我国学前教育当前存在的资源短缺、师资队伍薄弱、投入严重不足、管理不规范等突出问题，《若干意见》对症下药，开出多剂良方，力图推进学前教育事业科学发展，使其走上健康、可持续发展的轨道。
1 多形式扩大学前教育资源
供需矛盾是当前我国学前教育中的主要矛盾，现有的学前教育资源远远不能满足人民群众对学前教育的需求。据统计，目前我国在园儿童265875，学前三年教育的毛入园率仅50.9％，园所总数为13.37万。按照这一基数推算，要实现《教育规划纲要》提出的“基本普及学前教育”的目标，至少需新增幼儿园575所。面对巨大的缺口，《若干意见》指出要通过以下途径有效扩大学前教育资源。
(1)大力发展公办幼儿园。“加大政府投入，新建、改建、扩建一批安全、适用的幼儿园……中小学布局调整后的富余教育资源和其他富余公共资源，优先改建成幼儿园。鼓励优质公办幼儿园举办分园或合作办园。制定优惠政策，支持街道、农村集体举办幼儿园。”《若干意见》明确指出，不得用政府投入建设超标准、高收费的幼儿园，明确公共财政应该提供的是“广覆盖、保基本”的学前教育公共服务。这一规定对于扭转当前存在的公办幼儿园“豪华化”、优质公办资源“特权化”等倾向具有重要意义。在新的形势下，大力发展公办幼儿园，不断提高公办幼儿园数量，将是扩大学前教育资源的主要途径。
(2)鼓励社会力量办园。从《若干意见》可以看出，今后重点扶持的将会是面向大众、收费较低的普惠性民办幼儿园，政府将采取购买服务、减免租金、以奖代补、派驻公办教师等方式，引导和支持民办幼儿园提供普惠性服务。由此可见，普惠性民办幼儿园将纳入财政扶持与政府监管的范畴，这无疑是我国办园体制改革和学前教育管理制度改革的一大创新。
(3)落实城镇小区公建配套幼儿园政策。《若干意见》明确指出，城镇小区必须按照国家相关规定配套建设幼儿园。“城镇小区配套幼儿园作为公共教育资源由当地政府统筹安排，举办公办幼儿园或委托办成普惠性民办幼儿园。”《若干意见》同时强调城镇幼儿园建设要充分考虑进城务工人员随迁子女接受学前教育的需求。在我国城镇化水平不断推进的历史背景下，抓住小区配套幼儿园建设，明确其公共教育资源的属性，对于扩大城镇地区学前教育资源、促进幼儿园合理布局具有重大意义。
(4)努力扩大农村学前教育资源。扩大农村学前教育资源一直是国家发展学前教育的重点和难点。《若干意见》指出，“各地要把发展学前教育作为社会主义新农村建设的重要内容，将幼儿园作为新农村公共服务设施统一规划，优先建设，加快发展”。这一规定事实上已将学前教育纳入农村公共服务体系，明确了今后农村学前教育的发展道路是以公办、集体办为主。各级政府要采取灵活多样的办园形式，逐步完善县、乡、村学前教育网络，改善农村幼儿园保教条件，并着力保障留守儿童入园。《若干意见》要求各级政府都要加大对农村学前教育的投入。国家实施推进农村学前教育项目，重点支持中西部地区；地方各级政府要安排专门资金，重点建设农村幼儿园。可以预见，未来5～10年。农村学前教育将迎来园所数量迅速增加、办园条件不断改善的大发展。
《若干意见》大致描述了我国未来学前教育公共服务体系的基本格局，即以普惠性幼儿园为主体，公办民办并举，城镇以小区配套幼儿园为依托，农村以乡镇中心幼儿园为核心，覆盖城乡，布局合理。但《若干意见》并未确定公办、民办幼儿园的比例，这为各地因地制宜，寻找适合自己的发展道路和模式，留足了弹性空间。
2 多种途径加强幼儿园教师队伍建设
我国幼儿园教师队伍十分薄弱。据统计，目前，我国幼儿园园长、专任教师共约103.2万人，其中专科以上学历的仅占57.5％，大约一半左右的教师没有教师资格证，58.7％的教师未评职称。到2020年，如果学前三年毛入园率达70％。那在园儿童将达到4000万人，按照保守的1：20的师生比进 行推算，专任教师需200万人，而目前的缺口为97万人。无论是解决未来的师资缺口，还是提升现有教师队伍的素质，任务都是极其艰巨的。因此，加强幼儿园教师队伍建设将是一项长期的任务。《若干意见》指出可以通过以下三条途径来加强幼儿园教师队伍建设。
(1)核定编制，逐步配齐，提高准入标准。《若干意见》指出，“加快建设一支师德高尚、热爱儿童、业务精良、结构合理的幼儿教师队伍”。各地要根据国家相关规定，核定公办幼儿园教职工编制，逐步配齐幼儿园教职工；公开招聘符合条件的毕业生充实幼儿园教师队伍；中小学富余教师经培训合格后可转入学前教育。民办幼儿园应根据相关标准，配足配齐教职工。同时，健全幼儿园教师资格准入制度，严把入口关。近期国家会颁布幼儿园教师专业标准，以便切实保证幼儿园教师队伍的整体素质。
(2)依法落实幼儿园教师地位和待遇。《若干意见》指出，“切实维护幼儿教师权益，完善落实幼儿园教职工工资保障办法、专业技术职称(职务)评聘机制和社会保障政策”。《若干意见》还指出，对长期在农村基层和艰苦边远地区工作的公办幼儿园教师，要按国家规定实行工资倾斜政策。这对激励公办幼儿园教师到农村和边远地区工作、改善农村幼儿园教师队伍素质有一定促进作用。
(3)完善学前教育师资培养培训体系。在教师培养方面，《若干意见》指出，要办好中等幼儿师范学校，办好高等师范院校学前教育专业，建设一批幼儿师范专科学校。这一提法是符合实际的，充分考虑到了学前教育师资培养任务的艰巨性。值得注意的是，《若干意见》还提出要“加大面向农村的幼儿教师培养力度，扩大免费师范生学前教育专业招生规模。积极探索初中毕业起点五年制学前教育专科学历教师培养模式。重视对幼儿特教师资的培养”。这些都是幼儿园教师培养方面的创新之举。在教师培训方面，《若干意见》指出，“建立幼儿园园长和教师培训体系，满足幼儿园教师多样化的学习和发展需求。创新培训模式，为有志于从事学前教育的非师范专业毕业生提供培训。三年内对1万名幼儿园园长和骨干教师进行国家级培训。各地五年内对幼儿园园长和教师进行一轮全员专业培训”。由此可见，国家将投入巨大的人力和财力，用于幼儿园教师的培养和培训。
3 多种渠道加大学前教育投入
投入严重不足一直是困扰和制约我国学前教育发展的重要因素之一。长期以来。学前教育一直未列入各级财政预算。统计表明，我国学前教育总投入占GDP的比率多年来维持在0.05％左右(国际经济合作组织(OECD)成员国和欧洲19国的这一比率为0.5％，大约是我国的10倍)，学前教育总经费占教育总经费的比率一直在1.2％～1.4％徘徊。可以说，学前教育虽然是我国国民教育体系的重要组成部分和学制中的完整一级，但在财政投入上处于边缘地位，从政府和社会获得的资源少，经济基础薄弱。因此，《若干意见》强调“多种渠道加大学前教育投入”，包括加大财政投入，鼓励社会力量办园和捐资助园，家庭合理分担学前教育成本等。
关于加大财政投入，《若干意见》规定，“各级政府要将学前教育经费列入财政预算。新增教育经费要向学前教育倾斜。财政性学前教育经费在同级财政性教育经费中要占合理比例，未来三年要有明显提高”。这一明确规定是历史性的进步，我国学前教育事业的财政保障水平必将获得较大提升。但《若干意见》并未规定财政性学前教育经费在同级财政性教育经费中到底占多少比例才算“合理”。这是可以理解的，因为全国各地经济社会发展水平、政府财政状况以及学前教育发展水平和现有财政投入水平的差距都很大，显然不能一刀切。然而，太大的弹性空间也可能会导致一些地方继续不作为、不投入。
关于学前教育经费的使用，从《若干意见》中看，大致用于以下几个方面：支付公办幼儿园的生均公用经费与生均教育经费；扶持和资助集体、国有企事业单位、部门办幼儿园；向普惠性民办幼儿园购买服务；建立学前教育资助制度，资助家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童接受普惠性学前教育，发展残疾儿童学前康复教育；中央支持中西部农村地区、少数民族地区和边疆地区发展学前教育和学前双语教育，重点支持边远贫困地区和少数民族地区发展学前教育。
综上所述，国家将加大对学前教育的财政投入力度，多渠道筹措学前教育经费。在经费的投向上，充分体现了普惠、公平的原则，有利于营造公办、民办幼儿园公平竞争、共同发展的环境，有利于农村学前教育事业的迅速推进和城乡均衡发展，有利于保护弱势群体儿童的受教育权。
4 多方面加强学前教育管理
管理失范也是困扰和制约学前教育事业发展的主要障碍之一。突出表现是：准人制度不健全，无证办园现象严重，监管力量不足；幼儿园安全防护体系尚未建立，安全形势较为严峻；幼儿园收费管理混乱，高收费、乱收费现象严重；保教工作不规范，保教质量不高。针对这些问题，《若干意见》提出要从多个方面加强学前教育管理。
(1)加强幼儿园准入管理。具体方法包括严格执行幼儿园准入制度，建立幼儿园信息管理系统，对幼儿园实行动态监管，完善和落实幼儿园年检制度，分类治理，妥善解决无证办园问题等。
(2)强化幼儿园安全监管。办法主要是加强安全设施建设，健全各项安全管理制度和安全责任制度，建立全覆盖的幼儿园安全防护体系等。
(3)规范幼儿园收费管理。国家有关部门会在2011年出台幼儿园收费管理办法。省级有关部门会制定公办幼儿园收费标准。其他办法包括加强民办幼儿园收费管理，完善备案制度；幼儿园实行收费公示制度，接受社会监督；加强收费监管，坚决查处乱收费等。
(4)坚持科学保教，促进幼儿身心健康发展。近期国家会颁布幼儿学习与发展指南。坚持科学保教，意在遵循幼儿身心发展规律，坚持以游戏为基本活动，防止和纠正幼儿园教育小学化倾向，促进幼儿健康成长；建立幼儿园保教质量评估监管体系；健全学前教育教研指导网络；把幼儿园教育和家庭教育紧密结合，共同为幼儿的健康成长创造良好环境。
《若干意见》所提的这些内容具有很强的针对性和指导性，但尚需大量的配套措施和后续相关文件加以具体落实。
四、《若干意见》的组织保障与推进策略
《若干意见》的最后两个部分是关于学前教育的领导工作机制和学前教育三年行动计划的相关事宜，为我国学前教育事业的发展确定了坚强有力的组织领导保障和行之有效的推进策略。
1 完善工作机制，加强组织领导
《若干意见》指出，各级政府要加强对学前教育的统筹协调，健全教育部门主管、有关部门分工负责的工作机制，形成推动学前教育发展的合力，并结合新的形势对各部门的职责提出新的要求。《若干意见》最后强调指出，地方政府是发展学前 教育、解决“入园难”问题的责任主体。各省(区、市)要建立督促检查、考核奖惩和问责机制，确保大力发展学前教育的各项举措落到实处，取得实效。各级教育督导部门要把学前教育作为督导重点，加强对政府责任落实、教师队伍建设、经费投入、安全管理等方面的督导检查，并将结果向社会公示。以上措施的综合推进将极大地改善学前教育的领导和管理工作，为学前教育事业的发展营造良好的政策环境。
2 统筹规划，实施学前教育三年行动计划
《若干意见》要求各省(区、市)政府深入调查，以县为单位编制学前教育三年行动计划；2011年3月底前，各省(区、市)将三年行动计划报国家教育体制改革领导小组办公室备案。《若干意见》还要求教育部会同有关部门对各地学前教育三年行动计划进展情况进行专项督查，组织宣传和推广先进经验，对发展学前教育成绩突出的地区予以表彰奖励，营造全社会关心支持学前教育的良好氛围。三年行动计划基本上明确并落实了本届政府的职责。将有效加快各地学前教育事业发展的步伐，为未来学前教育的又好又快发展奠定基础。
从总体上看，《若干意见》在我国学前教育事业发展面临巨大困难与严峻挑战的历史关键时刻及时出台，与时俱进，高瞻远瞩，在我国学前教育事业发展的历史上具有里程碑式的重大意义。《若干意见》既原则鲜明，又充满智慧；既指明了我国学前教育的发展方向，又为地方政府预留了创造空间；既有利于明确和落实政府责任，又有利于调动社会各方积极性；既有利于推动我国学前教育事业又好又快发展，又有利于促进各级各类事业的均衡协调发展。
随着相关文件的出台，我国学前教育事业将迎来大发展的春天。“春天”，意味着我国的学前教育必将有一个美好的未来，对此我们充满信心；同时，“春天”也意味着是一次破冰之旅，这一过程充满了艰辛与曲折，对此我们要有充分的思想准备。因此，我们务必要以求实的态度，一步一个脚印，坚定地朝着既定目标努力，把我国的学前教育事业推向新的历史发展阶段。
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