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摘 要:文章在对公众参与食品安全监督的内涵、理论基础、意义的基本理论进行阐述的基础上；以公众关注度、公众参与意愿、公众参与程度、公众满意度与公众参与障碍为视角，结合重庆市公众参与食品安全监督的现状进行分析；从培养参与理念、提升参与程度、增强参与效果的角度，提出在完善公众参与食品安全监督法律依据的基础上，以推广公众参与理念与构建信息公开机制为核心，实现公众参与保护、激励机制与经营者信用评价体系、违法者惩罚机制三管齐下的可行性对策，以期为将公众参与食品安全监督纳入规范化、制度化的康庄大道提供借鉴与参考。
关键词:食品安全监督；公众参与；信息公开；奖惩机制；信用评价
本文选取重庆市为范围样本对公众进行问卷调查，本次问卷采用随机发放与网络调查的形式，共计发放500份，回收问卷486份，回收率为97.2%。经过初步人工筛选后，将问卷中填答不完整或未依答题方式作答的问卷视为无效问卷，经删除12份无效问卷后，得到有效样本474份，有效率为 97.53%。本调查问卷内容包括个人基本资料、受访者对公众参与食品安全监督的关注度、参与意愿、参与程度、满意度与参与障碍六个版块内容。
一、公众参与食品安全监督基本概述
（一）公众参与食品安全监督的内涵
公众参与指在公共权力对涉及公共利益的社会事项进行立法、制定公共决策、决定公共事务的过程中，社会群众、社会组织获取信息、参与决策、监督评价等一系列反馈互动行为的总和。
公众参与食品安全监督是公众参与在食品安全领域的体现，《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）首次对公众参与食品安全监督的基本内涵作出规定：食品行业协会应当引导食品生产经营者依法生产经营，宣传、普及食品安全知识；新闻媒体应当开展食品安全法律、法规以及食品安全知识的公益宣传，并对违法行为进行舆论监督；任何组织或者个人有权举报食品生产经营中的违法行为，有权向有关部门了解食品安全信息，对食品安全监督管理工作提出意见和建议。
（二）公众参与食品安全监督的理论基础
1.参与式民主理论
民主即人民的统治。传统的民主模式即代议制民主在实践中不断爆发困境并受到质疑，①参与式民主应运而生。参与式民主理论通过强调公众参与同自身日常生活密切相关、可触的公共生活的决策，来提高决策的质量与公众的可接受性。②因此，参与式民主对于防御代议制机构的侵害、监督代议制机构的非正常运转有着重要作用。我国宏观民主的人民代表大会制度与中观民主的政治体制结合，没有充分实现公众民主地参与政治决策，因此确立公众参与以从微观上补救人们的民主权利是很有必要的。
2.动态社会契约理论
卢梭构建的传统社会契约论以国家、个人两元结构为基础，个人让渡权利由国家代表行使。动态契约论构建了由国家、社会中间层、个人组成的三元结构；"公共利益的单一代表制(政府)转化为公共利益的多个代表制(政府、社团、个人),形成公共利益代表者的有效竞争机制。"③在三元结构下，个人不再仅是传统的行政管理的受众，而是与社会中间层共同构成行政管理的承担者和竞争者。个人将让渡的权利部分收回或让渡给另一主体，把高度集权的政府模式转变为分权的、制约的、协同共治的多元模式，削弱了政府的专政和腐败。
（三）公众参与食品安全监督的意义
1.弥补传统政府监管模式的缺陷
公众对食品安全问题规制的理念仍停留在政府监管模式之上，表现为集权式由上而下的管理，这种监管模式存在以下缺陷：第一，在市场经济体制下，政府监管作用面临失灵的可能，主要体现为信息失灵：政府对属于经验性消费品的食品很难在第一时间发现其危害；传统的政府监管大多从市场准入和监督检查的角度对食品安全进行规制，企业往往"上有政策下有对策"，因此很多缺陷食品仍然欺行霸市。第二，作为融合了利益追求与安全追求的矛盾体的食品安全属于公共物品，在市场调解和政府监管下都难以有效抑制经济人把其负外部性发挥到极致。④因此，在代表公意的政府失灵的情况下，公众作为食品安全问题的直接利害关系人，参与食品安全监督有利于丰富食品安全规制的主体构成、矫正大政府模式下的垄断、改善政府信息失灵的状况、降低政府监管成本，促进政府监管科学发展。
2.促进政府、市场、公众形成相互约束的格局
在传统的政府监管模式下，政府、经济人主体、公众三者的关系形成金字塔结构，⑤政府不是和公众一起对经济人主体进行规制，而是与经济人主体利益交融。首先，绝对的权力导致绝对的腐败，政府监管容易产生垄断；"在约束机制失衡的情况下，有些行政部门还会在自身利益的驱使下，根据自身的需要扭曲信息"。⑥其次，经济人主体为了追求自身利益的最大化，不惜采取危害消费者合法权益的手段。公众作为食品安全的直接利益相关人，可以通过参与食品安全监督防御外在侵害、维护自身权益，民主地参与社会事务管理，对生产者和政府进行透彻、坚决的监督，促进政府、经济人主体、公众三方公平博弈的格局的最终形成。
二、公众参与食品安全监督的现状
（一）公众关注度较低
本调查第一部分从受访者对公众参与食品安全监督的信息或事例、食品安全监督主体及方式的了解程度三个方面对公众关注度进行调查。根据统计结果，仅有3.16%的受访者表示对公众参与食品安全监督的信息或事例"比较了解"，25.95%表示"有一点了解"；由此可见，绝大部分受访者对公众参与食品安全监督的相关信息与事例了解与关注较低。
图-1
图-1的统计数据表明：首先，大部分受访者对食品安全监督的理念仍停留在政府监管模式之上，认为食品安全监督依赖于政府及其职能部门通过食品安全检验、查处违法食品等监督方式积极行使监管职权；其次，认为由食品行业协会或消费者协会（以下简称消协）进行食品安全监督的受访者人数位于第二梯次，由此可见，由半官方性质的社会团体对问题食品进行检验、公布实现食品安全监督也在公众生活中占据重要地位；相较之下，受访者对政府主导监管以外的公众参与食品安全监督方式的关注程度普遍较低。 （二）公众参与意愿较高
本调查第二部分从受访者参与食品安全监督的意愿、参与途径选择等方面对公众参与意愿进行调查。统计数据显示：53.80%的受访者愿意并希望通过参加听证会、投诉举报、向媒体反映与提起诉讼等方式参与食品安全监督；39.24%的受访公众参与意愿较为平淡；6.96%的受访者明确表示不愿意参与食品安全监督。
从调查结果来看，当发现食品安全问题：首先，大多数受访者倾向于通过个人力量对消费者合法权利进行救济，其中，56.33%的受访者选择请求消协调解，49.37%的受访者自行与生产经营者协商解决；其次，鉴于政府监管的公权力支撑，26.58%的受访公众选择寻求公力救济向政府相关部门投诉；再次，随着新闻传媒的舆论监督作用日益凸显，24.05%的受访者选择向媒体反映食品安全问题；同时，24.05%的受访者迫于解决食品安全问题所面临的重重障碍，选择自认倒霉而不采取任何行动；此外，仅有6.96%的受访者选择直接向人民法院提起诉讼，充分体现我国公众传统的"息讼"思想。
（三）公众参与程度较低
本调查第三部分以受访者对食品安全监督的参与经历为视角，对公众参与程度进行调查。根据统计，79.11%的受访公众均从未参与过食品安全监督，18.35%的受访者表示偶尔参与，仅有2.53%的受访公众经常参与食品安全监督。其中，教育程度为初中及以下水平和研究生及以上水平的受访者均表示从未参与过食品安全监督；在教育程度为高中或中专水平和本科或大专水平的受访公众中，均有2.56%的受访者经常参与食品安全监督，15%以上偶尔参与。
《食品安全法》第82条确立了食品安全信息统一公布制度，食品安全监督管理部门应当准确、及时、客观地公布食品安全相关信息。统计数据显示，高达80.38%的受访者偶尔关注政府有关部门公布的食品安全相关信息；表示"一直持续关注"或"从未关注过"的受访者比例基本相当，分别为8.86%和10.76%。在实践中，公众获取食品安全信息面临信息发布分散、信息公开内容笼统滞后等障碍，我国食品安全信息统一公布制度的落实成效尚待观察。
（四）公众满意度较低
本调查第四部分对公众参与食品安全监督的意愿、参与监督存在的问题进行调查。统计结果表明，54.43%的受访者对公众参与食品安全监督现状不太满意，分别有34.18%、10.76%的受访公众表示满意程度"一般"或"不太清楚"，仅有0.63%的受访者表示"比较满意"。其中，企事业单位工作人员与个体工商户对公众参与食品安全监督现状表示"不太满意"和"一般"的人数比例相对持平；学生、失业或退休人员和从事其他职业的受访者表示"不太满意"公众参与食品安全监督现状的比例远超选择其它满意程度的比例。
（五）公众参与障碍
图-2
1.参与监督的效果甚微
图-2的统计数据显示，高达77.85%的受访者认为参与监督效果甚微是公众参与食品安全监督的首要障碍。由此可见，受访者对我国的公众参与食品安全监督体制缺乏信心，认为公众参与监督不会对政府决策产生关键性影响。一方面，长期以来，政府监管模式根植于公众意识中，社会公众对政府的依赖性阻碍了公众参与意识的有效形成；另一方面，现行法律规定对政府监管权力的过分强调导致决策机关对职能行使的认知偏差，公众意见得不到足够重视，政府公信力的丧失致使社会公众认为参与食品安全监督徒劳无功。
2.参与途径不明或方式单一
63.92%的受访者表示参与途径不明是公众参与食品安全监督的主要障碍。在实践中，抽象的法律规定与相关社会组织普及、宣传工作不尽如人意的效果致使公众欠缺对参与食品安全监督的必要了解。其中，教育程度在初中及以下水平的受访者表示"不清楚参与监督的途径"的比例最高；农民与失业退休人员对参与途径的了解程度较低。在公众难以获悉参与食品安全监督途径的困境下，29.75%的受访者表示参与食品途径过于单一是公众参与食品安全监督的障碍之一。
3.参与过程繁琐或成本过高
经调查，48.10%的受访者认为参与过程繁琐是公众参与食品安全监督面临的问题之一，25.95%的受访者认为参与成本过高构成公众参与食品安全监督的障碍；其中，农民与事业退休人员认为参与成本过高的比例最高。繁琐的参与过程与高昂的参与成本极大地打击公众参与食品安全监督的积极性，普通公众受文化程度与经济状况的限制对参与监督形成望而生畏的心理，影响公众参与食品安全监督的广泛程度与监督效果。
三、我国公众参与食品安全监督的完善对策
综上所述，公众积极参与食品安全监督的氛围尚未形成。2012年5月，志愿者创建的"掷出窗外"⑦有毒食品警告网站蹿红网络，其宣传口号"面对食品安全危机，你应有的态度"引起学界对完善公众参与监督的思考。如何扫除公众参与障碍、切实推动公众参食品安全监督成为摆在决策者面前的难题。
（一）培养参与理念
公众作为国家的真正主人，享有并应当行使参与食品安全监督的权利，而不是仅依赖政府这一民主的契约者，食品安全监督中"政府中心论"⑧必须予以摒弃。
首先，政府及其食品安全监管部门、媒体、消协、食品安全行业协会等非政府组织应积极引导、开展宣传教育活动，多角度、广范围地进行理念性灌输。引导性内容包括食品安全标准及其作用，食品安全的立法规定和政府监管职责，公众参与的合理性、合法性，公众参与路径和参与价值效果，消费者的维权途径等。其次，公众作为食品安全的直接利益攸关者，参与食品安全监督是其行使民主权利的具体方式，是其面临食品安全危机所内发的社会责任感和自我保护需求。最后，《食品安全法》对公众参与食品安全监督的抽象规定不利于公众参与理念的培养和参与效果的实现。《食品安全法》应确定公众参与监督的对象、途径等内容，赋予公众切实的参与资格，为公众参与提供事后救济的保障性措施。此外，国家应鼓励公众参与食品安全立法，激发公众参与食品安全的积极性和主动性。 （二）提升参与程度
1.建立完善的信息公开机制
封建体制下"民可使由之，不可使知之"的思想不适应民主透明的现代文明，信息不对称无疑是公众参与监督之制肘，信息公开机制是保证公众正常参与食品安全监督的前提条件。首先，完善的信息公开机制应当包括以下信息：第一，培养公众参与监督理念所需的基础性教育知识；第二，食品经营者和食品生产、加工、运输等全程各环节行业信息；第三，政府食品监管部门的监管工作信息，包括监管职能、范围、工作进展等；第四，与食品安全有关的非政府组织信息，包括其组成、性质、目的和权限等；第五，媒体的相关报导，民间或者官方检测机构的检测报告和认证机构的认证信息。其次，基本信息公开应多管道并进，包括互联网、媒体、政府信息公开栏、宣传手册和宣讲等媒介：第一，以科技提高监督效率，建立官方网站发布相关食品安全监督信息，并提供各种关键词供以搜索，以形成一个完善的引导性数据库供公众无偿获取；第二，媒体应以公益广告形式宣传，对公众与经营者形成有效的潜在影响。
2.整合统一的参与信息征集、反馈平台
2011年8月，上海质检12365质量热线系统对外开通，截至2012年2月底，12365系统收到关于检验检疫业务的咨询、投诉、举报信息约175条；⑨是上海质检对公众参与作出的积极探索。然而，全国大部分地区由于参与途径不明或方式单一，导致公众"有苦难言"、无法有效地表达诉愿。
第一，我国应建立起具备中国特色的统一平台用于征集、反馈公众参与的信息：首先，平台的建立以互联网和电话系统为主，兼与书信和口头方式，优化不同人群的多元化参与途径，以发挥"网民力量无穷，电话举报便捷"之优势；其次，平台实行举报实名制与隐私制，举报信息透明制的公开模式，集举报、投诉、咨询和建议等功能于一身，充分发挥平台的统一性效能。
第二，我国正在组建的覆盖全国的食品安全风险监测网络，可以被整合到统一平台中。首先，平台由政府有关部门和消协、食品行业协会等社会组织联合管理运行，并通过制定规章等形式形成完善的受理制度，限时处理公众信息并及时反馈信息提供者。其次，一般的举报除了由负有监管职责的部门受理，还可由消协等被授权的非政府组织处理；特殊举报食品监管渎职者的，由国家监察部门和纪委受理。再次，在不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的情况下，应当对处理信息予以公开并接受社会评价，以达到公众广泛参与食品安全监督的目的。
3.实行保护和激励机制
保护和激励机制作为一种利益驱动模式，旨在提高公众参与积极性，维护公众参与的可持续发展。现实生活中举报者惨遭报复的事例比比皆是，我国有必要借鉴发达国家的成功经验，对举报者采取必要的保护措施，如对举报者个人信息进行保密管理，严厉打击报复者等。《关于建立食品安全有奖举报制度的指导意见》已经开始实行一定的激励机制，但要达到良性运行还需对有突出贡献的信息提供者予以适当的物质或精神奖励，同时体现对公众参与所耗时耗力的补偿。
（三）增强参与效果
1.成立惩罚基金
《中华人民共和国刑法修正案（八）》对食品安全犯罪加大惩罚力度，刑罚的惩罚金和行政机关的处罚金数额较大，应提取部分罚金用于成立食品安全惩罚基金；基金主要用于奖励信息提供者，支持食品安全监督志愿活动，开展食品安全监督的宣传、教育活动等，同时促进惩罚与激励机制实现收支平衡，扩大公众参与监督之良性循环。
2.建立经营者信用评价体系
在食品监督信息反馈平台中建立公开的经营者信用评价体系，将食品经营者的违法次数、事后救济、诚信经营等内容纳入信用体系的综合评价范围，有利于督促食品经营者洁身自好、加强食品行业自律。经营者信用评价体系无疑是经营者头上的达摩克利斯之剑，对规范经营市场潜力无穷。
3.推行限制性的公益诉讼
通常意义上的公益诉讼是任何个人或组织都有权对违法公共利益的违法行为提起诉讼。笔者建议实行限制性的公益诉讼，旨在平衡保护公共利益与防止滥诉；具体操作在于将公益诉讼的适格原告限定在与食品安全有关的消协和食品行业协会等非政府组织，公益诉讼的对象则限制在影响恶劣的食品安全违法行为。
注释：
①代议制民主所面临的争议主要是：选民与本选区当选议员之间是否形成政治上的"委托-代理关系"；当本选区议员的行为违背了选民的委托,，选民能否及如何罢免议员。
②张光辉.参与式民主与我国民主结构制度的耦合--一种内在价值与逻辑的学理解析[J].东南学术,2010,(4):43.
③李长健,张锋.社会性监管模式：中国食品安全监管模式研究[N].广西大学学报,2006－10,(5):45.
④公共物品的概念最早由霍布斯提出，具有非排他性与非竞争性的特点。食品安全是不特定人在不特定时刻都可以享受的，具有共享性，故其属于公共物品。这种公共物品是市场主体提供的，由政府--在某种情况下以经济人的身份出现--监管。由于两者都是追逐利益的经济人，因此公共物品的负外部性会被发挥到极致。
⑤在金字塔结构中，政府在顶端主导，经济人主体在中央追逐利益，公众在低端是被动的受众。
⑥孙百昌. 行业协会在食品安全治理中的重要作用--从2009年度诺贝尔经济学奖获得者美国经济学家埃莉诺.奥斯特罗姆的研究思路说起 [J]. 工商行政管理， 2010（18）：42.
⑦"掷出窗外"（官方网站http://www.zccw.info/）创建目的在于消灭一切有毒食品、抛弃一切疲软监督，体现强烈的社会责任感。
⑧"政府中心论"即受传统臣民思想的束缚，民众将政府作为解决公共问题的唯一中心依靠。
⑨彭勰.共架服务民生的桥梁--上海检验检疫局12365系统建设回顾[N/OL].中国国门时报, 2012-03-23.[2012-05-23].http://www.aqsiq.gov.cn/zjxw/dfzjxw/dfftpxw/201203/t20120323_212392.htm
参考文献：
[1]文正邦,陆伟明.非政府组织视角下的社会中介组织法律问题研究[M].北京:法律出版社, 2008.205.
[2]隋洪明.食品安全非监管保障措施的引入与规制[J].法学论坛,2012(02).
[3]阮兴文.论食品安全监管公众参与机制[J].理论月刊,2009,(04).
[4]Keiko Tanaka. Seven samurai to protect "our" food: the reform of the food safety regulatory system in Japan after the BSE crisis of 2001 [J]. Agriculture and Human Values,2008,（Volume 25 Number 4）：567-580.
作者简介：陈思帆，单位：西南政法大学 经济法学院2009级；刘丽飞，单位：西南政法大学 经济法学院2009级；丘金泉，单位：西南政法大学 法学院2009级。
关键词:食品安全监督；公众参与；信息公开；奖惩机制；信用评价
本文选取重庆市为范围样本对公众进行问卷调查，本次问卷采用随机发放与网络调查的形式，共计发放500份，回收问卷486份，回收率为97.2%。经过初步人工筛选后，将问卷中填答不完整或未依答题方式作答的问卷视为无效问卷，经删除12份无效问卷后，得到有效样本474份，有效率为 97.53%。本调查问卷内容包括个人基本资料、受访者对公众参与食品安全监督的关注度、参与意愿、参与程度、满意度与参与障碍六个版块内容。
一、公众参与食品安全监督基本概述
（一）公众参与食品安全监督的内涵
公众参与指在公共权力对涉及公共利益的社会事项进行立法、制定公共决策、决定公共事务的过程中，社会群众、社会组织获取信息、参与决策、监督评价等一系列反馈互动行为的总和。
公众参与食品安全监督是公众参与在食品安全领域的体现，《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）首次对公众参与食品安全监督的基本内涵作出规定：食品行业协会应当引导食品生产经营者依法生产经营，宣传、普及食品安全知识；新闻媒体应当开展食品安全法律、法规以及食品安全知识的公益宣传，并对违法行为进行舆论监督；任何组织或者个人有权举报食品生产经营中的违法行为，有权向有关部门了解食品安全信息，对食品安全监督管理工作提出意见和建议。
（二）公众参与食品安全监督的理论基础
1.参与式民主理论
民主即人民的统治。传统的民主模式即代议制民主在实践中不断爆发困境并受到质疑，①参与式民主应运而生。参与式民主理论通过强调公众参与同自身日常生活密切相关、可触的公共生活的决策，来提高决策的质量与公众的可接受性。②因此，参与式民主对于防御代议制机构的侵害、监督代议制机构的非正常运转有着重要作用。我国宏观民主的人民代表大会制度与中观民主的政治体制结合，没有充分实现公众民主地参与政治决策，因此确立公众参与以从微观上补救人们的民主权利是很有必要的。
2.动态社会契约理论
卢梭构建的传统社会契约论以国家、个人两元结构为基础，个人让渡权利由国家代表行使。动态契约论构建了由国家、社会中间层、个人组成的三元结构；"公共利益的单一代表制(政府)转化为公共利益的多个代表制(政府、社团、个人),形成公共利益代表者的有效竞争机制。"③在三元结构下，个人不再仅是传统的行政管理的受众，而是与社会中间层共同构成行政管理的承担者和竞争者。个人将让渡的权利部分收回或让渡给另一主体，把高度集权的政府模式转变为分权的、制约的、协同共治的多元模式，削弱了政府的专政和腐败。
（三）公众参与食品安全监督的意义
1.弥补传统政府监管模式的缺陷
公众对食品安全问题规制的理念仍停留在政府监管模式之上，表现为集权式由上而下的管理，这种监管模式存在以下缺陷：第一，在市场经济体制下，政府监管作用面临失灵的可能，主要体现为信息失灵：政府对属于经验性消费品的食品很难在第一时间发现其危害；传统的政府监管大多从市场准入和监督检查的角度对食品安全进行规制，企业往往"上有政策下有对策"，因此很多缺陷食品仍然欺行霸市。第二，作为融合了利益追求与安全追求的矛盾体的食品安全属于公共物品，在市场调解和政府监管下都难以有效抑制经济人把其负外部性发挥到极致。④因此，在代表公意的政府失灵的情况下，公众作为食品安全问题的直接利害关系人，参与食品安全监督有利于丰富食品安全规制的主体构成、矫正大政府模式下的垄断、改善政府信息失灵的状况、降低政府监管成本，促进政府监管科学发展。
2.促进政府、市场、公众形成相互约束的格局
在传统的政府监管模式下，政府、经济人主体、公众三者的关系形成金字塔结构，⑤政府不是和公众一起对经济人主体进行规制，而是与经济人主体利益交融。首先，绝对的权力导致绝对的腐败，政府监管容易产生垄断；"在约束机制失衡的情况下，有些行政部门还会在自身利益的驱使下，根据自身的需要扭曲信息"。⑥其次，经济人主体为了追求自身利益的最大化，不惜采取危害消费者合法权益的手段。公众作为食品安全的直接利益相关人，可以通过参与食品安全监督防御外在侵害、维护自身权益，民主地参与社会事务管理，对生产者和政府进行透彻、坚决的监督，促进政府、经济人主体、公众三方公平博弈的格局的最终形成。
二、公众参与食品安全监督的现状
（一）公众关注度较低
本调查第一部分从受访者对公众参与食品安全监督的信息或事例、食品安全监督主体及方式的了解程度三个方面对公众关注度进行调查。根据统计结果，仅有3.16%的受访者表示对公众参与食品安全监督的信息或事例"比较了解"，25.95%表示"有一点了解"；由此可见，绝大部分受访者对公众参与食品安全监督的相关信息与事例了解与关注较低。
图-1
图-1的统计数据表明：首先，大部分受访者对食品安全监督的理念仍停留在政府监管模式之上，认为食品安全监督依赖于政府及其职能部门通过食品安全检验、查处违法食品等监督方式积极行使监管职权；其次，认为由食品行业协会或消费者协会（以下简称消协）进行食品安全监督的受访者人数位于第二梯次，由此可见，由半官方性质的社会团体对问题食品进行检验、公布实现食品安全监督也在公众生活中占据重要地位；相较之下，受访者对政府主导监管以外的公众参与食品安全监督方式的关注程度普遍较低。 （二）公众参与意愿较高
本调查第二部分从受访者参与食品安全监督的意愿、参与途径选择等方面对公众参与意愿进行调查。统计数据显示：53.80%的受访者愿意并希望通过参加听证会、投诉举报、向媒体反映与提起诉讼等方式参与食品安全监督；39.24%的受访公众参与意愿较为平淡；6.96%的受访者明确表示不愿意参与食品安全监督。
从调查结果来看，当发现食品安全问题：首先，大多数受访者倾向于通过个人力量对消费者合法权利进行救济，其中，56.33%的受访者选择请求消协调解，49.37%的受访者自行与生产经营者协商解决；其次，鉴于政府监管的公权力支撑，26.58%的受访公众选择寻求公力救济向政府相关部门投诉；再次，随着新闻传媒的舆论监督作用日益凸显，24.05%的受访者选择向媒体反映食品安全问题；同时，24.05%的受访者迫于解决食品安全问题所面临的重重障碍，选择自认倒霉而不采取任何行动；此外，仅有6.96%的受访者选择直接向人民法院提起诉讼，充分体现我国公众传统的"息讼"思想。
（三）公众参与程度较低
本调查第三部分以受访者对食品安全监督的参与经历为视角，对公众参与程度进行调查。根据统计，79.11%的受访公众均从未参与过食品安全监督，18.35%的受访者表示偶尔参与，仅有2.53%的受访公众经常参与食品安全监督。其中，教育程度为初中及以下水平和研究生及以上水平的受访者均表示从未参与过食品安全监督；在教育程度为高中或中专水平和本科或大专水平的受访公众中，均有2.56%的受访者经常参与食品安全监督，15%以上偶尔参与。
《食品安全法》第82条确立了食品安全信息统一公布制度，食品安全监督管理部门应当准确、及时、客观地公布食品安全相关信息。统计数据显示，高达80.38%的受访者偶尔关注政府有关部门公布的食品安全相关信息；表示"一直持续关注"或"从未关注过"的受访者比例基本相当，分别为8.86%和10.76%。在实践中，公众获取食品安全信息面临信息发布分散、信息公开内容笼统滞后等障碍，我国食品安全信息统一公布制度的落实成效尚待观察。
（四）公众满意度较低
本调查第四部分对公众参与食品安全监督的意愿、参与监督存在的问题进行调查。统计结果表明，54.43%的受访者对公众参与食品安全监督现状不太满意，分别有34.18%、10.76%的受访公众表示满意程度"一般"或"不太清楚"，仅有0.63%的受访者表示"比较满意"。其中，企事业单位工作人员与个体工商户对公众参与食品安全监督现状表示"不太满意"和"一般"的人数比例相对持平；学生、失业或退休人员和从事其他职业的受访者表示"不太满意"公众参与食品安全监督现状的比例远超选择其它满意程度的比例。
（五）公众参与障碍
图-2
1.参与监督的效果甚微
图-2的统计数据显示，高达77.85%的受访者认为参与监督效果甚微是公众参与食品安全监督的首要障碍。由此可见，受访者对我国的公众参与食品安全监督体制缺乏信心，认为公众参与监督不会对政府决策产生关键性影响。一方面，长期以来，政府监管模式根植于公众意识中，社会公众对政府的依赖性阻碍了公众参与意识的有效形成；另一方面，现行法律规定对政府监管权力的过分强调导致决策机关对职能行使的认知偏差，公众意见得不到足够重视，政府公信力的丧失致使社会公众认为参与食品安全监督徒劳无功。
2.参与途径不明或方式单一
63.92%的受访者表示参与途径不明是公众参与食品安全监督的主要障碍。在实践中，抽象的法律规定与相关社会组织普及、宣传工作不尽如人意的效果致使公众欠缺对参与食品安全监督的必要了解。其中，教育程度在初中及以下水平的受访者表示"不清楚参与监督的途径"的比例最高；农民与失业退休人员对参与途径的了解程度较低。在公众难以获悉参与食品安全监督途径的困境下，29.75%的受访者表示参与食品途径过于单一是公众参与食品安全监督的障碍之一。
3.参与过程繁琐或成本过高
经调查，48.10%的受访者认为参与过程繁琐是公众参与食品安全监督面临的问题之一，25.95%的受访者认为参与成本过高构成公众参与食品安全监督的障碍；其中，农民与事业退休人员认为参与成本过高的比例最高。繁琐的参与过程与高昂的参与成本极大地打击公众参与食品安全监督的积极性，普通公众受文化程度与经济状况的限制对参与监督形成望而生畏的心理，影响公众参与食品安全监督的广泛程度与监督效果。
三、我国公众参与食品安全监督的完善对策
综上所述，公众积极参与食品安全监督的氛围尚未形成。2012年5月，志愿者创建的"掷出窗外"⑦有毒食品警告网站蹿红网络，其宣传口号"面对食品安全危机，你应有的态度"引起学界对完善公众参与监督的思考。如何扫除公众参与障碍、切实推动公众参食品安全监督成为摆在决策者面前的难题。
（一）培养参与理念
公众作为国家的真正主人，享有并应当行使参与食品安全监督的权利，而不是仅依赖政府这一民主的契约者，食品安全监督中"政府中心论"⑧必须予以摒弃。
首先，政府及其食品安全监管部门、媒体、消协、食品安全行业协会等非政府组织应积极引导、开展宣传教育活动，多角度、广范围地进行理念性灌输。引导性内容包括食品安全标准及其作用，食品安全的立法规定和政府监管职责，公众参与的合理性、合法性，公众参与路径和参与价值效果，消费者的维权途径等。其次，公众作为食品安全的直接利益攸关者，参与食品安全监督是其行使民主权利的具体方式，是其面临食品安全危机所内发的社会责任感和自我保护需求。最后，《食品安全法》对公众参与食品安全监督的抽象规定不利于公众参与理念的培养和参与效果的实现。《食品安全法》应确定公众参与监督的对象、途径等内容，赋予公众切实的参与资格，为公众参与提供事后救济的保障性措施。此外，国家应鼓励公众参与食品安全立法，激发公众参与食品安全的积极性和主动性。 （二）提升参与程度
1.建立完善的信息公开机制
封建体制下"民可使由之，不可使知之"的思想不适应民主透明的现代文明，信息不对称无疑是公众参与监督之制肘，信息公开机制是保证公众正常参与食品安全监督的前提条件。首先，完善的信息公开机制应当包括以下信息：第一，培养公众参与监督理念所需的基础性教育知识；第二，食品经营者和食品生产、加工、运输等全程各环节行业信息；第三，政府食品监管部门的监管工作信息，包括监管职能、范围、工作进展等；第四，与食品安全有关的非政府组织信息，包括其组成、性质、目的和权限等；第五，媒体的相关报导，民间或者官方检测机构的检测报告和认证机构的认证信息。其次，基本信息公开应多管道并进，包括互联网、媒体、政府信息公开栏、宣传手册和宣讲等媒介：第一，以科技提高监督效率，建立官方网站发布相关食品安全监督信息，并提供各种关键词供以搜索，以形成一个完善的引导性数据库供公众无偿获取；第二，媒体应以公益广告形式宣传，对公众与经营者形成有效的潜在影响。
2.整合统一的参与信息征集、反馈平台
2011年8月，上海质检12365质量热线系统对外开通，截至2012年2月底，12365系统收到关于检验检疫业务的咨询、投诉、举报信息约175条；⑨是上海质检对公众参与作出的积极探索。然而，全国大部分地区由于参与途径不明或方式单一，导致公众"有苦难言"、无法有效地表达诉愿。
第一，我国应建立起具备中国特色的统一平台用于征集、反馈公众参与的信息：首先，平台的建立以互联网和电话系统为主，兼与书信和口头方式，优化不同人群的多元化参与途径，以发挥"网民力量无穷，电话举报便捷"之优势；其次，平台实行举报实名制与隐私制，举报信息透明制的公开模式，集举报、投诉、咨询和建议等功能于一身，充分发挥平台的统一性效能。
第二，我国正在组建的覆盖全国的食品安全风险监测网络，可以被整合到统一平台中。首先，平台由政府有关部门和消协、食品行业协会等社会组织联合管理运行，并通过制定规章等形式形成完善的受理制度，限时处理公众信息并及时反馈信息提供者。其次，一般的举报除了由负有监管职责的部门受理，还可由消协等被授权的非政府组织处理；特殊举报食品监管渎职者的，由国家监察部门和纪委受理。再次，在不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的情况下，应当对处理信息予以公开并接受社会评价，以达到公众广泛参与食品安全监督的目的。
3.实行保护和激励机制
保护和激励机制作为一种利益驱动模式，旨在提高公众参与积极性，维护公众参与的可持续发展。现实生活中举报者惨遭报复的事例比比皆是，我国有必要借鉴发达国家的成功经验，对举报者采取必要的保护措施，如对举报者个人信息进行保密管理，严厉打击报复者等。《关于建立食品安全有奖举报制度的指导意见》已经开始实行一定的激励机制，但要达到良性运行还需对有突出贡献的信息提供者予以适当的物质或精神奖励，同时体现对公众参与所耗时耗力的补偿。
（三）增强参与效果
1.成立惩罚基金
《中华人民共和国刑法修正案（八）》对食品安全犯罪加大惩罚力度，刑罚的惩罚金和行政机关的处罚金数额较大，应提取部分罚金用于成立食品安全惩罚基金；基金主要用于奖励信息提供者，支持食品安全监督志愿活动，开展食品安全监督的宣传、教育活动等，同时促进惩罚与激励机制实现收支平衡，扩大公众参与监督之良性循环。
2.建立经营者信用评价体系
在食品监督信息反馈平台中建立公开的经营者信用评价体系，将食品经营者的违法次数、事后救济、诚信经营等内容纳入信用体系的综合评价范围，有利于督促食品经营者洁身自好、加强食品行业自律。经营者信用评价体系无疑是经营者头上的达摩克利斯之剑，对规范经营市场潜力无穷。
3.推行限制性的公益诉讼
通常意义上的公益诉讼是任何个人或组织都有权对违法公共利益的违法行为提起诉讼。笔者建议实行限制性的公益诉讼，旨在平衡保护公共利益与防止滥诉；具体操作在于将公益诉讼的适格原告限定在与食品安全有关的消协和食品行业协会等非政府组织，公益诉讼的对象则限制在影响恶劣的食品安全违法行为。
注释：
①代议制民主所面临的争议主要是：选民与本选区当选议员之间是否形成政治上的"委托-代理关系"；当本选区议员的行为违背了选民的委托,，选民能否及如何罢免议员。
②张光辉.参与式民主与我国民主结构制度的耦合--一种内在价值与逻辑的学理解析[J].东南学术,2010,(4):43.
③李长健,张锋.社会性监管模式：中国食品安全监管模式研究[N].广西大学学报,2006－10,(5):45.
④公共物品的概念最早由霍布斯提出，具有非排他性与非竞争性的特点。食品安全是不特定人在不特定时刻都可以享受的，具有共享性，故其属于公共物品。这种公共物品是市场主体提供的，由政府--在某种情况下以经济人的身份出现--监管。由于两者都是追逐利益的经济人，因此公共物品的负外部性会被发挥到极致。
⑤在金字塔结构中，政府在顶端主导，经济人主体在中央追逐利益，公众在低端是被动的受众。
⑥孙百昌. 行业协会在食品安全治理中的重要作用--从2009年度诺贝尔经济学奖获得者美国经济学家埃莉诺.奥斯特罗姆的研究思路说起 [J]. 工商行政管理， 2010（18）：42.
⑦"掷出窗外"（官方网站http://www.zccw.info/）创建目的在于消灭一切有毒食品、抛弃一切疲软监督，体现强烈的社会责任感。
⑧"政府中心论"即受传统臣民思想的束缚，民众将政府作为解决公共问题的唯一中心依靠。
⑨彭勰.共架服务民生的桥梁--上海检验检疫局12365系统建设回顾[N/OL].中国国门时报, 2012-03-23.[2012-05-23].http://www.aqsiq.gov.cn/zjxw/dfzjxw/dfftpxw/201203/t20120323_212392.htm
参考文献：
[1]文正邦,陆伟明.非政府组织视角下的社会中介组织法律问题研究[M].北京:法律出版社, 2008.205.
[2]隋洪明.食品安全非监管保障措施的引入与规制[J].法学论坛,2012(02).
[3]阮兴文.论食品安全监管公众参与机制[J].理论月刊,2009,(04).
[4]Keiko Tanaka. Seven samurai to protect "our" food: the reform of the food safety regulatory system in Japan after the BSE crisis of 2001 [J]. Agriculture and Human Values,2008,（Volume 25 Number 4）：567-580.
作者简介：陈思帆，单位：西南政法大学 经济法学院2009级；刘丽飞，单位：西南政法大学 经济法学院2009级；丘金泉，单位：西南政法大学 法学院2009级。