论文部分内容阅读
6月30日，中共中央政治局召开会议，审议通过了《深化财税体制改革总体方案》。
会议明确表示，新一轮财税体制改革2016年基本完成重点工作和任务，2020年基本建立现代财政制度。重点推进三个方面的改革，分别是改进预算管理制度、深化税收制度改革和调整中央和地方政府间财政关系。
现行预算法的修改，与财税体制改革密切相关。预算法修改的初衷，是要加强社会各界和各级人大及其常委会对政府公共资金使用的监督和审批力度，更大程度地保证公共资金的有效和公平使用。预算改革的关键点是要保障预算资金的使用符合社会公众的利益和愿望，要用法律形式明确人大与政府之间的权责关系。因此，在预算资金使用过程中，人民代表大会能否对预算资金使用发挥有效的审批和监督作用至关重要。
在《预算法》三审稿基础上，我想直接针对法律条款，对三审稿的有关条款谈谈我的意见和建议。我将只选择一些我认为关键性的条款，其中大部分是针对改进预算管理制度的，最后一部分涉及调整中央和地方之间的财政关系。
《预算法》三审稿的第一条是关于立法宗旨的，在整部法律中占有非常重要的地位。我在2010年的时候曾经为这个条款写过专门的提案。原来的条款申明制定预算法的宗旨是为了“加强宏观调控，加强对预算的管理”，我对这一条款提出了批评，也提出了建议。
我国宪法规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。同时还规定，各级人民政府是各级人民代表大会的“执行机关”。宪法对人民、人民代表大会以及政府三者之间的关系规定得非常明确，人民是国家的主人，是国家一切权力的本源，人民通过其代表机构来行使国家权力并对政府进行管理和监督。人民当家作主是宪法的灵魂，《预算法》只有将这一点明确体现在其宗旨中，并将之贯穿始终，“根据宪法，制定本法”才是确实的。
三审稿的立法宗旨这一条对二审稿进行了改动，“为了规范政府收支行为，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展，根据宪法，制定本法”。
三审稿的亮点是，明确了立法的目的是“规范政府收支行为”。修改稿虽有进步，但依然有问题，问题是谁来规范，怎么样规范说得不够明确。在这个问题上可以有两个思路，一种是自我规范，自己管自己，自己把自己关到笼子里；还有一种通过权力的互相制约，通过制衡机制，通过我们的宪法所规定的框架来达到这一目的。
我们宪法规定的框架是，一切权力属于人民，人民通过代表大会来管理国家事务，政府是执行机关，这是我们宪法规定的基本框架。所以这就要求在我们的宗旨性条款里面，要把宪法这个基本框架明确化，明确预算过程中公民的各项基本权利。这些权利具体体现为，加强各级人民代表大会对预算的审批和监督，并建立全面规范透明高效的预算制度。
我认为在宗旨性条款当中，不仅要明确规范谁，而且应该把规范方式的基本精神凸显出来，也就是说把公民、人大和政府三者的关系，在预算过程中有一个概括性的条款。因此我建议将第一条修改为：
“为了明确预算过程中公民的各项基本权利，加强各级人民代表大会对预算的审批和监督，建立全面、规范、透明、高效的预算制度，规范政府收支行为，保障经济社会的健康发展，根据宪法，制定本法。”
预算的完整性非常重要。中国的地方政府，有太多的资金未纳入预算管理。因此，在规范预算完整性的条款上，需要十分精确。三审稿的第五条旨在保护预算的完整性，其原文为，“预算由预算收入和预算支出组成。各级政府的全部收入和支出都应当纳入预算”。
“各级政府的全部收入和支出都应该纳入预算”，这句话很有革命性。但现在的问题是：1）这一条款只涉及收入、支出，而没有涉及资产、负债，造成预算管理不全面。2）“政府的全部收入和支出”法律定义尚不够明确，不足以在法律上保证预算的完整性。
比如，放入政府性基金的只有几十项；又比如，体现在财政专户存储的收支尚不包含在“预算”的范围内，经营性国有资产所产生的利润也只有一小部分纳入了预算。
各级政府及其所属的所有行政事业单位以及经营型机构的全部收入、支出，只要属于公家的东西，不管你放在哪个口袋里面，只要是属于政府系统的，就应该全部拿出来并接受监督。因此仅有“政府的全部收入”这一界定是不够的。文辞的含糊不清，就可以把许多属于公共性质的资金、收入支出，以及资产负债排除在《预算法》管理之外。大量资金在预算外，脱离监督，就会形成极大的风险，对于规范地方政府的行为也十分不利。
因此，我提出将第五条修改为如下内容：
“各级政府及其所属的所有行政事业单位以及经营机构的全部收入、支出、资产、负债都应当纳入预算报告和预算监督。”
这样一来，庶几可以规范很多预算外资金的产生和其他不规范行为。
公开预算信息、提高预算透明度是为了对公共权力的行使进行有效的监督，防止公共资源被浪费、滥用，使政府更好地履行其职能。阳光财政的一个决定性标志是社会能够在事前和事中发现和识别过度的公款消费、形象工程和滥用公款的可能，并及时加以制止，将不当开支从预算中剔除出去，这是衡量公开透明的真正尺度。
预算的公开透明，主要是要保证纳税人的权利，也即，公众有权利知道税收都用在了什么地方和干什么用了。这是预算法保障公民权利重要的一部分。三审稿第十四条涉及的就是这些内容。
三审稿的第十四条比二审稿有进步。二审稿的时候我们提过意见，比如有一句是“预算应当及时公开”，我当时就问了什么叫及时？法律必须有一个界限。这次这个方面的确进步了，明确写明了：
“经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后20日内由本级政府财政部门向社会公开。 经本级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表，应当在批复后20日内由各部门向社会公开并对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况作出说明。
各级政府、各部门、各单位应当将使用财政性资金集中采购货物、工程和服务的情况及时向社会公开。”
说明了20天，就是它的进步。主要是明确了预算公开时间的法律规定性。但三审稿的不足在于：1）没有对预算的透明，也就是公开的明细化程度作出明确的法律规定，会使公开不能起到应有的作用；2）部门预算由各部门分别公开，不便于公众获得信息，也增加了公开的行政成本。
尤其是第二点缺陷，部门预算依然规定由各个部门分别公开，不利于公众获得信息。各国有关财政方面的信息公开都是由财政部门统一公开的，因为财政部门掌握着所有信息，各个部门的信息都在它这里汇总，它如果要公开的话很方便，而且这种做法也是我们以前比较先进的省份的惯例。比如说广州市在2010年的时候，广州市财政局的网站上公布了114个部门预算。但是可惜后来出现了转变，有文件说财政部门不负责部门预算的公开，由各个部门自己负责。从了解信息的公众来说，要找100多个部门，甚至不知道那些部门叫什么名字，要找一个完整的清单都不容易，更何况要到100多个网站上。
另外仅从行政成本来说，一个网站上公开和到100多个网站上公开，这个成本也不一样的。
因此我建议第14条可以补充以下内容：
“预算收入公开细化到目级科目，预算支出公开，按功能分类细化到项级科目，按经济分类细化到款级科目。项目支出按项目公开。各级政府财政部门负责总预算、本级预算以及所属各部门预算的公开。”
增加这一部分的目的是保证透明化的真正实现。否则的话，如果我们在法律上不这么写明，透明这个目标将会被虚置，因为透明的标准没有了。所以我认为，从预算透明这个目标来说，法律上必须作出明确规定。
财政预算连着政府的钱袋子，看紧钱袋子、监督财政资金的使用，是人大代表的重要职责。代表审议财政预算报告，行使权力，首要的就是看懂这本满是数字的报告。近几年，财政预算报告附图附表的数量每年都在增加，专业名词也有了通俗的解释，在收支的分类上更是逐年在细化。预算编制开始朝着通俗化、透明化的方向迈进。
预算编制的详尽完备与否，直接关系到预算审查和审核时的效率和公正。因此，一本编制得好，内容细分，精准详尽，一览无余的预算报告，是人大审查和批准时的必备条件。
三审稿的第四十五条涉及的就是这一部分：
“报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案应当细化。本级一般公共预算支出，按其保障功能分类应当编列到项，按其经济性质分类，基本支出应当编列到款。”
三审稿提出“功能分类应当编制到项”，并且规定了预算支出要按经济分类编制，这比二审稿有了较大的改进。但这一稿也仍存在以下问题：
1）本条款仅针对“一般公共预算”，实际上政府性基金预算、社会保险基金预算和国有资本经营预算的支出都有预算科目的规定，本条款的内容可以涵盖四项预算；
2）支出的经济分类仅限于“基本支出”，从而使得预算支出按经济性质分类编制不全。这将使得人大的审批能力受到很大的限制。
“按经济性质分类基本支出应当编制到款”，这句话实际上潜在造成了很大的审批障碍。因为一个部门的支出里面有基本支出，有项目支出，属于两个不同的性质。基本支出大致占三分之一比例，项目支出占更大部分。这就意味着经济支出显现出来的是不完整的信息。换句话说，就是经济性质信息了解不完整的。经济性质涉及到社会公众所关注的一系列具体信息问题，比如说招待费是多少，出国费是多少，公车使用是多少。因此经济分类完整性非常重要。所以针对编制如果按照三审稿的法律条款的话，我认为人大审批能力会受到很大的限制。换句话说，它有一类性质是模糊不清的。
所以，我建议第四十五条修改补充以下内容：
“报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案应当细化。预算支出按功能分类编列到项，按经济性质分类编列到款。项目支出需按项目编制项目预算。”
政府预算必须经过人大审批之后方能实施，否则，预算审批就会失去意义，成为纯粹的形式。然而多年来，我国预算就是在未经人大审查批准的时候就开始执行的。这种情况是对人大审批权的极大不尊重。造成这种情况的直接原因是，我国预算年度从1月1日开始，而人大会议通常要到3月份才举行。
这个问题根本的解决办法，是将人大的开会时间调整到预算年度开始之前。考虑到这种调整牵涉面比较大，由全国人大预算工委和财政部联合负责起草的《预算法》二审稿提出了另一个解决办法，即通过《预算法》授权政府行政部门在预算审批之前进行支出。故二审稿第四十九条规定：
“预算年度开始后，各级预算草案在本级人民代表大会批准前，可以安排下列支出：
（一）上一年度结转的支出；
（二）必须支付的本年度部门基本支出、项目支出，以及对下级政府的转移性支出；
（三）法律规定必须履行支付义务的支出，以及其他特殊支出。
预算经本级人民代表大会批准后，按照批准的预算执行。”
但这一条款在三审稿中被删除了。二审稿的这一条款，试图对审批之前的支出作出限制，但由于授权过宽，实际上没有办法对未审批就执行的现状在法律上具有约束效力。三审稿删除此条，将在法律上默认审批前政府行政部门的无限支出权，使得预算上继续被认可。 预算只有在人大审批之后才能被执行，这是人民及其代表机构行使权力的关键环节，必须在法律上毫不含糊。彻底的解决方案是调整预算年度与预算审批时间，使之相衔接。考虑到我国的实际情况，可采取过渡性的解决办法，将审批前的支出授权限于基本支出和常规性的项目支出。 因此我认为，可以恢复二审稿第四十九条，但补充修正一些内容，以保障人大机构行使监督的权力：
“预算年度开始后，各级预算草案在本级人民代表大会批准前，可以安排下列支出：
（一）上一年度结转的支出；
（二）法律规定必须履行支付义务的支出。
其余支出需编制临时预算，经人大常委会批准后执行。临时预算仅限于部门必须支付的基本支出、常规性项目支出以及与此相关的对下级政府的转移性支出。
预算经本级人民代表大会批准后，按照批准的预算执行。”
第一小条第二小条仍旧保留二审稿原来的条款，第三小条可以这么限定，除了第一、第二项支出之外，其余指支出需编制临时预算，经人大常委会批准后执行。然后临时预算仅限于部门必须支付的基本支出、常规性项目支出以及与此相关的对下级政府的转移性支出。
换句话说，新开始的项目，一次性的项目，这种项目在审批之前是完全不能动的，临时预算由人大常委会审批，对于审批之前的支出必须要有一个法律限定。如果没有限定的话，这就意味着你不审我照样可以全部都使用，显然与我们的法律框架不相符。
预算执行过程中哪些变动需要人大的批准，哪些可由行政部门酌情自主改变，这是预算执行过程中法律上的关键问题。“预算调整”这一概念之所以重要，就是因为它划定了权限。如果属于“预算调整”，变更就需要经过人大审批，如果不属于“预算调整”，就可以由行政部门自行决定。
三审稿第六十六条旨在规范这一部分的内容：
“经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的地方各级预算，在执行中出现下列情况之一的，应当进行预算调整：
（一）需要增加或者减少预算支出的；
（二）需要调入预算总支出的；
（三）需要调减预算安排的农业、教育、科技、文化、卫生、社会保障等重点支出数额的；
（四）需要增加举借债务数额的。”
三审稿虽然在二审稿的基础上做了文字修改，但内容实质没有变化。仍存在以下问题：
1）表述不规范。“预算调整”通常指人大批准的预算在执行过程中发生了更改。从这一意义上来说，所有的变更都属于预算调整；
2）法律上需要明确的不是怎样的情况“应当进行预算调整”，而是明确怎样的调整需要经过人大审批程序，哪些调整可以由行政部门自主决定；
3）三审稿的规定给了行政部门过大的自主调整权，大致来说，只有收支总额、收支总差额以及部分类级科目支出金额的变更需要通过各级人大的批准，除此之外的其他调整都在政府行政部门的权限之内。
第六十六条的含义是，只要收入总数、支出总数以及收支差额没有变动，那么其他的绝大部分的科目之间的留用可以重新调剂。这意味着审批过的预算在很大程度上可以遇到调整。这就等于预算审查是完全虚设的。我认为在上述条款之下，除了总的上面如果发生变动需要立法部门审查批准以外，各级预算科目之间的留用、相关科目的支出金额和变更幅度也要作出规定。大于一定比例的，需经人大同意。如果没有限定的话，那就意味着底下具体怎么使用可以随便。
因此我的修改建议是：
“经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的地方各级预算在执行过程中的变更称为预算调整。符合下列情况之一的预算调整需经本法第六十八条规定的程序方可进行：
（一）需要增加或者减少预算支出的；
（二）需要调入预算总支出的；
（三）需要调减预算安排的农业、教育、科技、文化、卫生、社会保障等重点支出数额的；
（四）需要增加举借债务数额的。
（五）各级预算科目之间的留用使得相关科目的支出金额变更幅度大于预算3%的。”
当然第五小条规定的这个比例是多少，可以有争议。但是我的基本精神是，科目之间的留用在法律上面必须要作出界定，否则人大通过的预算可以在很大程度上被行政部门推倒重来。
刚刚结束的中央政治局会议表示，调整中央和地方政府间财政关系，在保持中央和地方收入格局大体稳定的前提下，进一步理顺中央和地方收入划分，合理划分政府间事权和支出责任，促进权力和责任、办事和花钱相统一，建立事权和支出责任相适应的制度。
财税体制改革方面的内容，也就是重新调整中央政府与地方政府之间的财政关系。
处理这二者之间的关系有两种思路。一是中央与地方之间的财务边界是清晰的，你的是你的，我的是我的。每一级政府都有自己的财权，也有自己的事，用自己的思路去处理自己的事情。还有一种关系是，如何用钱的权力全部是中央的，给地方的钱只是委托地方去使用。后一种是集中的管理模式，前面一种是分散的管理模式。
现在看来，集中管理模式得到了强化。这种强调体现在现有预算法的补充修订中，新增了一条，大致意思是，中央与地方之间的财政权责如何划分，由国务院决定，决定权在中央。
涉及中央与地方财权关系的部分，既有二审稿第十二条原文，也有变化了的三审稿第十五条和第二十九条。
二审稿第十二条原文规定：
“各级政府之间应当建立财力保障与支出责任相匹配的财政管理体制。
国家实行中央和地方分税制财政管理体制，具体办法由国务院规定，报全国人民代表大会常务委员会备案。
地方各级政府之间的财政管理体制，由各省、自治区、直辖市政府或者其授权的下级政府按照国务院的规定制定，报本级人民代表大会常务委员会备案。”
三审稿第十五条则规定： “国家实行中央和地方分税制。”
三审稿第二十九条规定：“中央预算与地方预算有关收入和支出项目的划分、地方向中央上解收入、中央对地方税收返还或者转移支付的具体办法，由国务院规定，报全国人民代表大会常务委员会备案。”
三审稿的文字虽有了很大变动，但基本内容与二审稿基本相同。概括地说就是，预算管理体制由上级政府决定，报各级人大备案。这与立法法的有关规定不相符，实践中会导致财力和财权的过度集中。
我的修改建议是，将第十五条和第二十九条合并修改为：
“中央与地方之间的财政管理体制由全国人民代表大会立法决定。地方各级政府之间的财政管理体制，由地方各级人民代表大会通过法定程序决定。 国务院和地方各级政府按同级人民代表大会的决定负责财政管理体制的实施。”
三审稿和二审稿在本质上没有差别，中央与地方财力分配问题由国务院说了算。我认为从管理上面来说，这一法律规定跟上位法不相衔接，因为立法法规定，有关财税的基本制度必须要通过立法来完成。
另外从实际效果上来说，上下级之间的财力分配由上级来决定，长期趋势必然是财力和财权不断地向上集中，它不会均衡地考虑到下级政府的财税利益。因此我提出了相关的修改建议，有关预算管理体制和制度的决定，应该通过人大的立法程序。
作者为上海财经大学公共政策研究中心主任
会议明确表示，新一轮财税体制改革2016年基本完成重点工作和任务，2020年基本建立现代财政制度。重点推进三个方面的改革，分别是改进预算管理制度、深化税收制度改革和调整中央和地方政府间财政关系。
现行预算法的修改，与财税体制改革密切相关。预算法修改的初衷，是要加强社会各界和各级人大及其常委会对政府公共资金使用的监督和审批力度，更大程度地保证公共资金的有效和公平使用。预算改革的关键点是要保障预算资金的使用符合社会公众的利益和愿望，要用法律形式明确人大与政府之间的权责关系。因此，在预算资金使用过程中，人民代表大会能否对预算资金使用发挥有效的审批和监督作用至关重要。
在《预算法》三审稿基础上，我想直接针对法律条款，对三审稿的有关条款谈谈我的意见和建议。我将只选择一些我认为关键性的条款，其中大部分是针对改进预算管理制度的，最后一部分涉及调整中央和地方之间的财政关系。
关于立法宗旨
《预算法》三审稿的第一条是关于立法宗旨的，在整部法律中占有非常重要的地位。我在2010年的时候曾经为这个条款写过专门的提案。原来的条款申明制定预算法的宗旨是为了“加强宏观调控，加强对预算的管理”，我对这一条款提出了批评，也提出了建议。
我国宪法规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。同时还规定，各级人民政府是各级人民代表大会的“执行机关”。宪法对人民、人民代表大会以及政府三者之间的关系规定得非常明确，人民是国家的主人，是国家一切权力的本源，人民通过其代表机构来行使国家权力并对政府进行管理和监督。人民当家作主是宪法的灵魂，《预算法》只有将这一点明确体现在其宗旨中，并将之贯穿始终，“根据宪法，制定本法”才是确实的。
三审稿的立法宗旨这一条对二审稿进行了改动，“为了规范政府收支行为，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展，根据宪法，制定本法”。
三审稿的亮点是，明确了立法的目的是“规范政府收支行为”。修改稿虽有进步，但依然有问题，问题是谁来规范，怎么样规范说得不够明确。在这个问题上可以有两个思路，一种是自我规范，自己管自己，自己把自己关到笼子里；还有一种通过权力的互相制约，通过制衡机制，通过我们的宪法所规定的框架来达到这一目的。
我们宪法规定的框架是，一切权力属于人民，人民通过代表大会来管理国家事务，政府是执行机关，这是我们宪法规定的基本框架。所以这就要求在我们的宗旨性条款里面，要把宪法这个基本框架明确化，明确预算过程中公民的各项基本权利。这些权利具体体现为，加强各级人民代表大会对预算的审批和监督，并建立全面规范透明高效的预算制度。
我认为在宗旨性条款当中，不仅要明确规范谁，而且应该把规范方式的基本精神凸显出来，也就是说把公民、人大和政府三者的关系，在预算过程中有一个概括性的条款。因此我建议将第一条修改为：
“为了明确预算过程中公民的各项基本权利，加强各级人民代表大会对预算的审批和监督，建立全面、规范、透明、高效的预算制度，规范政府收支行为，保障经济社会的健康发展，根据宪法，制定本法。”
关于预算完整性
预算的完整性非常重要。中国的地方政府，有太多的资金未纳入预算管理。因此，在规范预算完整性的条款上，需要十分精确。三审稿的第五条旨在保护预算的完整性，其原文为，“预算由预算收入和预算支出组成。各级政府的全部收入和支出都应当纳入预算”。
“各级政府的全部收入和支出都应该纳入预算”，这句话很有革命性。但现在的问题是：1）这一条款只涉及收入、支出，而没有涉及资产、负债，造成预算管理不全面。2）“政府的全部收入和支出”法律定义尚不够明确，不足以在法律上保证预算的完整性。
比如，放入政府性基金的只有几十项；又比如，体现在财政专户存储的收支尚不包含在“预算”的范围内，经营性国有资产所产生的利润也只有一小部分纳入了预算。
各级政府及其所属的所有行政事业单位以及经营型机构的全部收入、支出，只要属于公家的东西，不管你放在哪个口袋里面，只要是属于政府系统的，就应该全部拿出来并接受监督。因此仅有“政府的全部收入”这一界定是不够的。文辞的含糊不清，就可以把许多属于公共性质的资金、收入支出，以及资产负债排除在《预算法》管理之外。大量资金在预算外，脱离监督，就会形成极大的风险，对于规范地方政府的行为也十分不利。
因此，我提出将第五条修改为如下内容：
“各级政府及其所属的所有行政事业单位以及经营机构的全部收入、支出、资产、负债都应当纳入预算报告和预算监督。”
这样一来，庶几可以规范很多预算外资金的产生和其他不规范行为。
关于预算公开与透明
公开预算信息、提高预算透明度是为了对公共权力的行使进行有效的监督，防止公共资源被浪费、滥用，使政府更好地履行其职能。阳光财政的一个决定性标志是社会能够在事前和事中发现和识别过度的公款消费、形象工程和滥用公款的可能，并及时加以制止，将不当开支从预算中剔除出去，这是衡量公开透明的真正尺度。
预算的公开透明，主要是要保证纳税人的权利，也即，公众有权利知道税收都用在了什么地方和干什么用了。这是预算法保障公民权利重要的一部分。三审稿第十四条涉及的就是这些内容。
三审稿的第十四条比二审稿有进步。二审稿的时候我们提过意见，比如有一句是“预算应当及时公开”，我当时就问了什么叫及时？法律必须有一个界限。这次这个方面的确进步了，明确写明了：
“经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后20日内由本级政府财政部门向社会公开。 经本级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表，应当在批复后20日内由各部门向社会公开并对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况作出说明。
各级政府、各部门、各单位应当将使用财政性资金集中采购货物、工程和服务的情况及时向社会公开。”
说明了20天，就是它的进步。主要是明确了预算公开时间的法律规定性。但三审稿的不足在于：1）没有对预算的透明，也就是公开的明细化程度作出明确的法律规定，会使公开不能起到应有的作用；2）部门预算由各部门分别公开，不便于公众获得信息，也增加了公开的行政成本。
尤其是第二点缺陷，部门预算依然规定由各个部门分别公开，不利于公众获得信息。各国有关财政方面的信息公开都是由财政部门统一公开的，因为财政部门掌握着所有信息，各个部门的信息都在它这里汇总，它如果要公开的话很方便，而且这种做法也是我们以前比较先进的省份的惯例。比如说广州市在2010年的时候，广州市财政局的网站上公布了114个部门预算。但是可惜后来出现了转变，有文件说财政部门不负责部门预算的公开，由各个部门自己负责。从了解信息的公众来说，要找100多个部门，甚至不知道那些部门叫什么名字，要找一个完整的清单都不容易，更何况要到100多个网站上。
另外仅从行政成本来说，一个网站上公开和到100多个网站上公开，这个成本也不一样的。
因此我建议第14条可以补充以下内容：
“预算收入公开细化到目级科目，预算支出公开，按功能分类细化到项级科目，按经济分类细化到款级科目。项目支出按项目公开。各级政府财政部门负责总预算、本级预算以及所属各部门预算的公开。”
增加这一部分的目的是保证透明化的真正实现。否则的话，如果我们在法律上不这么写明，透明这个目标将会被虚置，因为透明的标准没有了。所以我认为，从预算透明这个目标来说，法律上必须作出明确规定。
关于预算编制
财政预算连着政府的钱袋子，看紧钱袋子、监督财政资金的使用，是人大代表的重要职责。代表审议财政预算报告，行使权力，首要的就是看懂这本满是数字的报告。近几年，财政预算报告附图附表的数量每年都在增加，专业名词也有了通俗的解释，在收支的分类上更是逐年在细化。预算编制开始朝着通俗化、透明化的方向迈进。
预算编制的详尽完备与否，直接关系到预算审查和审核时的效率和公正。因此，一本编制得好，内容细分，精准详尽，一览无余的预算报告，是人大审查和批准时的必备条件。
三审稿的第四十五条涉及的就是这一部分：
“报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案应当细化。本级一般公共预算支出，按其保障功能分类应当编列到项，按其经济性质分类，基本支出应当编列到款。”
三审稿提出“功能分类应当编制到项”，并且规定了预算支出要按经济分类编制，这比二审稿有了较大的改进。但这一稿也仍存在以下问题：
1）本条款仅针对“一般公共预算”，实际上政府性基金预算、社会保险基金预算和国有资本经营预算的支出都有预算科目的规定，本条款的内容可以涵盖四项预算；
2）支出的经济分类仅限于“基本支出”，从而使得预算支出按经济性质分类编制不全。这将使得人大的审批能力受到很大的限制。
“按经济性质分类基本支出应当编制到款”，这句话实际上潜在造成了很大的审批障碍。因为一个部门的支出里面有基本支出，有项目支出，属于两个不同的性质。基本支出大致占三分之一比例，项目支出占更大部分。这就意味着经济支出显现出来的是不完整的信息。换句话说，就是经济性质信息了解不完整的。经济性质涉及到社会公众所关注的一系列具体信息问题，比如说招待费是多少，出国费是多少，公车使用是多少。因此经济分类完整性非常重要。所以针对编制如果按照三审稿的法律条款的话，我认为人大审批能力会受到很大的限制。换句话说，它有一类性质是模糊不清的。
所以，我建议第四十五条修改补充以下内容：
“报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案应当细化。预算支出按功能分类编列到项，按经济性质分类编列到款。项目支出需按项目编制项目预算。”
关于审批前的支出授权
政府预算必须经过人大审批之后方能实施，否则，预算审批就会失去意义，成为纯粹的形式。然而多年来，我国预算就是在未经人大审查批准的时候就开始执行的。这种情况是对人大审批权的极大不尊重。造成这种情况的直接原因是，我国预算年度从1月1日开始，而人大会议通常要到3月份才举行。
这个问题根本的解决办法，是将人大的开会时间调整到预算年度开始之前。考虑到这种调整牵涉面比较大，由全国人大预算工委和财政部联合负责起草的《预算法》二审稿提出了另一个解决办法，即通过《预算法》授权政府行政部门在预算审批之前进行支出。故二审稿第四十九条规定：
“预算年度开始后，各级预算草案在本级人民代表大会批准前，可以安排下列支出：
（一）上一年度结转的支出；
（二）必须支付的本年度部门基本支出、项目支出，以及对下级政府的转移性支出；
（三）法律规定必须履行支付义务的支出，以及其他特殊支出。
预算经本级人民代表大会批准后，按照批准的预算执行。”
但这一条款在三审稿中被删除了。二审稿的这一条款，试图对审批之前的支出作出限制，但由于授权过宽，实际上没有办法对未审批就执行的现状在法律上具有约束效力。三审稿删除此条，将在法律上默认审批前政府行政部门的无限支出权，使得预算上继续被认可。 预算只有在人大审批之后才能被执行，这是人民及其代表机构行使权力的关键环节，必须在法律上毫不含糊。彻底的解决方案是调整预算年度与预算审批时间，使之相衔接。考虑到我国的实际情况，可采取过渡性的解决办法，将审批前的支出授权限于基本支出和常规性的项目支出。 因此我认为，可以恢复二审稿第四十九条，但补充修正一些内容，以保障人大机构行使监督的权力：
“预算年度开始后，各级预算草案在本级人民代表大会批准前，可以安排下列支出：
（一）上一年度结转的支出；
（二）法律规定必须履行支付义务的支出。
其余支出需编制临时预算，经人大常委会批准后执行。临时预算仅限于部门必须支付的基本支出、常规性项目支出以及与此相关的对下级政府的转移性支出。
预算经本级人民代表大会批准后，按照批准的预算执行。”
第一小条第二小条仍旧保留二审稿原来的条款，第三小条可以这么限定，除了第一、第二项支出之外，其余指支出需编制临时预算，经人大常委会批准后执行。然后临时预算仅限于部门必须支付的基本支出、常规性项目支出以及与此相关的对下级政府的转移性支出。
换句话说，新开始的项目，一次性的项目，这种项目在审批之前是完全不能动的，临时预算由人大常委会审批，对于审批之前的支出必须要有一个法律限定。如果没有限定的话，这就意味着你不审我照样可以全部都使用，显然与我们的法律框架不相符。
关于预算调整权限
预算执行过程中哪些变动需要人大的批准，哪些可由行政部门酌情自主改变，这是预算执行过程中法律上的关键问题。“预算调整”这一概念之所以重要，就是因为它划定了权限。如果属于“预算调整”，变更就需要经过人大审批，如果不属于“预算调整”，就可以由行政部门自行决定。
三审稿第六十六条旨在规范这一部分的内容：
“经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的地方各级预算，在执行中出现下列情况之一的，应当进行预算调整：
（一）需要增加或者减少预算支出的；
（二）需要调入预算总支出的；
（三）需要调减预算安排的农业、教育、科技、文化、卫生、社会保障等重点支出数额的；
（四）需要增加举借债务数额的。”
三审稿虽然在二审稿的基础上做了文字修改，但内容实质没有变化。仍存在以下问题：
1）表述不规范。“预算调整”通常指人大批准的预算在执行过程中发生了更改。从这一意义上来说，所有的变更都属于预算调整；
2）法律上需要明确的不是怎样的情况“应当进行预算调整”，而是明确怎样的调整需要经过人大审批程序，哪些调整可以由行政部门自主决定；
3）三审稿的规定给了行政部门过大的自主调整权，大致来说，只有收支总额、收支总差额以及部分类级科目支出金额的变更需要通过各级人大的批准，除此之外的其他调整都在政府行政部门的权限之内。
第六十六条的含义是，只要收入总数、支出总数以及收支差额没有变动，那么其他的绝大部分的科目之间的留用可以重新调剂。这意味着审批过的预算在很大程度上可以遇到调整。这就等于预算审查是完全虚设的。我认为在上述条款之下，除了总的上面如果发生变动需要立法部门审查批准以外，各级预算科目之间的留用、相关科目的支出金额和变更幅度也要作出规定。大于一定比例的，需经人大同意。如果没有限定的话，那就意味着底下具体怎么使用可以随便。
因此我的修改建议是：
“经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的地方各级预算在执行过程中的变更称为预算调整。符合下列情况之一的预算调整需经本法第六十八条规定的程序方可进行：
（一）需要增加或者减少预算支出的；
（二）需要调入预算总支出的；
（三）需要调减预算安排的农业、教育、科技、文化、卫生、社会保障等重点支出数额的；
（四）需要增加举借债务数额的。
（五）各级预算科目之间的留用使得相关科目的支出金额变更幅度大于预算3%的。”
当然第五小条规定的这个比例是多少，可以有争议。但是我的基本精神是，科目之间的留用在法律上面必须要作出界定，否则人大通过的预算可以在很大程度上被行政部门推倒重来。
关于预算管理体制
刚刚结束的中央政治局会议表示，调整中央和地方政府间财政关系，在保持中央和地方收入格局大体稳定的前提下，进一步理顺中央和地方收入划分，合理划分政府间事权和支出责任，促进权力和责任、办事和花钱相统一，建立事权和支出责任相适应的制度。
财税体制改革方面的内容，也就是重新调整中央政府与地方政府之间的财政关系。
处理这二者之间的关系有两种思路。一是中央与地方之间的财务边界是清晰的，你的是你的，我的是我的。每一级政府都有自己的财权，也有自己的事，用自己的思路去处理自己的事情。还有一种关系是，如何用钱的权力全部是中央的，给地方的钱只是委托地方去使用。后一种是集中的管理模式，前面一种是分散的管理模式。
现在看来，集中管理模式得到了强化。这种强调体现在现有预算法的补充修订中，新增了一条，大致意思是，中央与地方之间的财政权责如何划分，由国务院决定，决定权在中央。
涉及中央与地方财权关系的部分，既有二审稿第十二条原文，也有变化了的三审稿第十五条和第二十九条。
二审稿第十二条原文规定：
“各级政府之间应当建立财力保障与支出责任相匹配的财政管理体制。
国家实行中央和地方分税制财政管理体制，具体办法由国务院规定，报全国人民代表大会常务委员会备案。
地方各级政府之间的财政管理体制，由各省、自治区、直辖市政府或者其授权的下级政府按照国务院的规定制定，报本级人民代表大会常务委员会备案。”
三审稿第十五条则规定： “国家实行中央和地方分税制。”
三审稿第二十九条规定：“中央预算与地方预算有关收入和支出项目的划分、地方向中央上解收入、中央对地方税收返还或者转移支付的具体办法，由国务院规定，报全国人民代表大会常务委员会备案。”
三审稿的文字虽有了很大变动，但基本内容与二审稿基本相同。概括地说就是，预算管理体制由上级政府决定，报各级人大备案。这与立法法的有关规定不相符，实践中会导致财力和财权的过度集中。
我的修改建议是，将第十五条和第二十九条合并修改为：
“中央与地方之间的财政管理体制由全国人民代表大会立法决定。地方各级政府之间的财政管理体制，由地方各级人民代表大会通过法定程序决定。 国务院和地方各级政府按同级人民代表大会的决定负责财政管理体制的实施。”
三审稿和二审稿在本质上没有差别，中央与地方财力分配问题由国务院说了算。我认为从管理上面来说，这一法律规定跟上位法不相衔接，因为立法法规定，有关财税的基本制度必须要通过立法来完成。
另外从实际效果上来说，上下级之间的财力分配由上级来决定，长期趋势必然是财力和财权不断地向上集中，它不会均衡地考虑到下级政府的财税利益。因此我提出了相关的修改建议，有关预算管理体制和制度的决定，应该通过人大的立法程序。
作者为上海财经大学公共政策研究中心主任