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摘 要:农村宅基地使用权制度是关系我国八亿农民基本生存权利的重要制度。随着我国经济的发展和城市化水平的提高,目前的宅基地使用权制度已经不适应整个社会和经济发展的需要。文章在深入分析目前我国农村宅基地使用权现状的基础上,提出一系列解决我国宅基地使用权流转问题的措施,为农村宅基地使用权的合理有效利用提供有益的建议。
关键词:宅基地使用权 流转 土地使用权 农民工
宅基地使用权指的是农村集体经济组织的成员依法享有的在农民集体所有的土地上建造个人住宅的权利。宅基地包括已建房屋的土地、已建房屋但无上盖物、不能居住的土地以及准备建房用的规划地三种类型。根据我国法律规定,宅基地属于农村集体所有,农民个人只拥有宅基地使用权。
一、目前我国农村宅基地现状
我国农村宅基地制度是具有中国特色的福利性分配制度,是农民基于集体经济组织成员身份而无偿取得的,是社会主义制度优越性的体现,是符合我国的基本国情的重要制度。但是随着我国社会经济的发展和农村社会的变化,宅基地使用权制度已经越来越不适应社会经济发展的需要。目前,我国农村宅基地使用权的问题主要表现为:
第一,大量农房的闲置导致土地的低效利用。近年来,随着我国城市化的发展和城市户籍制度的完善,我国农村大量剩余劳动力举家进城务工,甚至有许多经济条件好的农民已经在城市里购买住房。他们留在农村的宅基地由于受现行法律制度的限制,不能进行合法的流转,只能闲置甚至毁坏。同时,宅基地使用权是农民无偿取得的,这就导致在城市购买住房的农民不必为土地的闲置而付出很大成本。这些原因共同导致了农村宅基地大量的闲置和浪费,不利于土地资源的合理有效配置。
第二,宅基地制度的缺陷阻碍了农村经济的发展。三农问题是党和国家高度关注的社会问题。尽管国家每年通过各种支农惠农政策向农村注入大量资金,但农业经济的发展一直滞后于第二、三产业。农民经济条件的改善需要通过扩大生产规模、加大对土地的投资、开办乡村企业或者经商等途径来实现。但是,目前从正规金融渠道获得信贷支持的农民个人和乡村企业比例不足30%。农村信贷的重要瓶颈在于缺乏资产担保,而宅基地上的房屋等不动产是农民最好的担保品。虽然法律允许农民将房屋作为抵押物进行贷款,但是《担保法》第37条规定:“下列财产不得抵押:耕地、宅基地、自留山、自留地等集体所有的土地使用权……”,银行又不大愿意接受没有土地作为抵押物的农村房屋进行抵押。由此,当农民急需资金却又不能将宅基地和房屋进行抵押时,只能转向非正规金融融资渠道或者无法开展农业生产,这样必然阻碍农村经济的发展。
第三,宅基地制度阻碍了我国城市化的发展。目前,我国正处在工业化和城市化发展的加速阶段,非农业人口比例稳步上升,这就导致了大量进城务工的农民工面临由农村户口转化为城市户口的需要。但大部分农民工受经济条件的限制,无法在城市购房定居。农村住房是农民最大的资产,但农村宅基地使用权和住房是不允许自由流转的。由此,举家外出的农民就不能通过转让宅基地使用权和住房而筹集一部分进城长期居住的资金,从而限制农村劳动力转移的步伐,阻碍了我国城市化水平的提高。
第四,法律法规得不到严格的贯彻和执行。为了保证宅基地的合理有效利用,国家和地方政府都制定了一系列严格的法律法规。对宅基地使用权的申请资格、审批程序、使用面积和用途等都进行了严格限制和要求。这些法律法规在一定程度上保障宅基地的合法有效利用。但目前违法审批、违法滥建、地下流转现象大量存在。一户多宅、人均宅基地面积严重超标的现象比比皆是。
二、农村宅基地流转的必要性
第一,宅基地使用权流转制度的建立是发展农村经济的需要。目前,大量农民工举家进城务工,留在农村的住房处于闲置状态,他们要想在城市购房定居必须将在农村的房产通过出租或者转让的方式变现以提高其购买能力。我国法律规定,房屋所有权人可以出租、转让房屋。但是基于“地随房走”原则,农民转让或出租房屋时,宅基地使用权也随之转移,这与农村宅基地不得转让的法律规定是相冲突的。另外,在我国农村金融体系尚不完善的情况下,资金短缺成为影响农民创业和调整产业结构的主要瓶颈。而按照现行法律规定,农民的宅基地使用权以及其上的房屋不能作为抵押物申请贷款,宅基地不能提供担保,农民就无法获得所需的资金。只有建立有序合理的农村宅基地使用权流转制度,农村宅基地使用权才可以自由流转,才能充分发挥其价值和发展农村经济。
第二,农村宅基地使用权流转是土地集约利用的要求。2006年,温家宝总理在《政府工作报告》中指出:“抓紧完善和严格执行节约集约用地标准,包括农村集体建设用地和宅基地。目前,大量农民工举家进城务工,很多地方出现空心村。”《土地管理法》第63条规定:“农村集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租于非农建设”。这种限制使得进城农民工在农村的房产无法出让、转让和出租。随着我国经济的发展,土地作为一种稀缺的资源显得尤为重要。二者之间的矛盾迫切需要农村宅基地使用权可以通过流转来得以合理配置,通过农村宅基地使用权的流转,使农村闲置的宅基地得到充分利用,提高土地利用效益。
第三,农村宅基地使用权流转是市场经济规律的要求。我国宅基地使用权是国家为了实现农民基本居住权利而向农民提供的一种基本社会保障。宅基地使用权的基本社会保障功能决定了国家在立法上必然禁止宅基地的流转。但目前农村经济和城市化的发展,大量农村农民工涌入城市并且在城市安家定居。农村宅基地使用权的流转已经具有其存在的现实基础,并已经成为人们所追求的目标,农村宅基地使用权的地下流转现象普遍存在。但是这种“隐形市场”无法可依、交易混乱,损害宅基地所有权人和使用权人的利益。这充分说明当前有关宅基地的法规政策已很难满足经济发展的要求,农村宅基地使用权流转是目前市场经济规律的客观要求。
三、我国宅基地使用权流转制度的完善
第一,建立完善的农村土地管理系统。目前,我国土地所有权制度实行的是两轨并行的土地法律制度。农村宅基地所有权属于集体所有,农民只享有土地使用权。与城市土地管理系统比较,农村土地缺乏规划、管理混乱及布局分散,土地利用率极其低下。因此必须建立完善统一的农村土地管理系统,优化集体土地利用方式及利用结构,提高土地管理能力及市场竞争能力,建立有偿、有期限、可流动的农村宅基地使用权制度,提高农村土地的利用效率。
第二,逐步放宽对宅基地使用权流转的限制。由于我国农村不同地区的土地资源分布状况、宅基地流转“隐形市场”发展状况、经济发展条件等不同,对不同地区农村宅基地流转的方式、范围、收益分配等规定也应有所不同。目前,在全国范围内全面允许我国农村宅基地使用权自由流转并且同时同步进行也不现实。国家可以在经济发达的农村地区,宅基地使用权作为基本生活保障的功能已经淡化的地区首先进行试点,探索性地建立农村宅基地有偿流转制度,待经验成熟后,再向全国推广。
第三,建立完善的宅基地使用权登记制度。产权明晰是农村宅基地使用权自由流转的前提。国土资源部门应规定统一的部门对农村宅基地使用权进行登记,通过借鉴城市房地产产权登记制度来管理农村宅基地。对手续齐全、符合规划、标准面积内的宅基地给予登记发证;对手续齐全、符合规划、面积超标的宅基地,标准以内登记发证、超过标准部分的面积不发证;因继承、赠与、遗赠、建新不拆旧等而产生的“一户多宅”和历史原因造成宅基地面积超标的,标准以内登记发证、超过标准部分的面积不发证;对于骗取批准、未批先建、批少建多等非法占用和户口迁出后的宅基地,不予登记,并采取行政手段依法强制收回;对超过标准面积宅基地每年按超标面积累进收费,迫使农民退还超标的宅基地,从而达到集约利用土地的目的。
第四,建立农村宅基地使用权回收和回购制度。目前,我国农村宅基地面积只见增量而很少有退出的,大量农村宅基地被闲置。为了防止耕地流失,尽可能地保护和增加耕地,就必须建立和健全宅基地的回收与回购制度。国家可以制定相关标准,规定农村集体组织在符合标准条件下可以回收和回购本村的宅基地使用权。回收本村宅基地使用权可按如下标准执行:本村村民非法占用超出规定面积的宅基地;对于骗取批准、未批先建、批少建多、不符合规划等类型的宅基地。宅基地的回收应该是无偿的,因为宅基地是无偿取得,既然已经废弃不用就应该无偿收回。回购制度适用于有偿取得的宅基地和有住房的宅基地。
四、小结
宅基地使用权制度是关系着我国农村八亿农民基本生存权利的重要制度。随着我国经济的发展和城市化水平的提高,三十多年前制定的宅基地使用权制度已不适应整个社会发展。政府及有关部门应该在理性认识当前形势的基础上,正视当前我国宅基地使用权制度的缺陷,制定更加合理的宅基地使用权制度,逐步规范地允许宅基地使用权自由流转,为我国农村经济的发展注入新的活力。
(作者单位:湖北大学商学院)
【参考文献】
1、汪琴.论农村宅基地使用权制度[J].华侨大学学报,2007(4).
2、张义华,张安毅.农村宅基地使用权流转问题探析[J].河南省政法管理干部学院学报,2009(5).
3、郭明瑞.关于宅基地使用权的立法建议[J].法学论坛,2005(1).
4、成桂钦.完善农村宅基地流转制度之我见[J].法制与社会,2008(11).
5、徐晓棉.浅谈宅基地使用权的流转[J].广东土地科学,2006(3).
6、王崇敏,孙静.农村宅基地使用权性质析论[J].南大学学报,2006(2).
关键词:宅基地使用权 流转 土地使用权 农民工
宅基地使用权指的是农村集体经济组织的成员依法享有的在农民集体所有的土地上建造个人住宅的权利。宅基地包括已建房屋的土地、已建房屋但无上盖物、不能居住的土地以及准备建房用的规划地三种类型。根据我国法律规定,宅基地属于农村集体所有,农民个人只拥有宅基地使用权。
一、目前我国农村宅基地现状
我国农村宅基地制度是具有中国特色的福利性分配制度,是农民基于集体经济组织成员身份而无偿取得的,是社会主义制度优越性的体现,是符合我国的基本国情的重要制度。但是随着我国社会经济的发展和农村社会的变化,宅基地使用权制度已经越来越不适应社会经济发展的需要。目前,我国农村宅基地使用权的问题主要表现为:
第一,大量农房的闲置导致土地的低效利用。近年来,随着我国城市化的发展和城市户籍制度的完善,我国农村大量剩余劳动力举家进城务工,甚至有许多经济条件好的农民已经在城市里购买住房。他们留在农村的宅基地由于受现行法律制度的限制,不能进行合法的流转,只能闲置甚至毁坏。同时,宅基地使用权是农民无偿取得的,这就导致在城市购买住房的农民不必为土地的闲置而付出很大成本。这些原因共同导致了农村宅基地大量的闲置和浪费,不利于土地资源的合理有效配置。
第二,宅基地制度的缺陷阻碍了农村经济的发展。三农问题是党和国家高度关注的社会问题。尽管国家每年通过各种支农惠农政策向农村注入大量资金,但农业经济的发展一直滞后于第二、三产业。农民经济条件的改善需要通过扩大生产规模、加大对土地的投资、开办乡村企业或者经商等途径来实现。但是,目前从正规金融渠道获得信贷支持的农民个人和乡村企业比例不足30%。农村信贷的重要瓶颈在于缺乏资产担保,而宅基地上的房屋等不动产是农民最好的担保品。虽然法律允许农民将房屋作为抵押物进行贷款,但是《担保法》第37条规定:“下列财产不得抵押:耕地、宅基地、自留山、自留地等集体所有的土地使用权……”,银行又不大愿意接受没有土地作为抵押物的农村房屋进行抵押。由此,当农民急需资金却又不能将宅基地和房屋进行抵押时,只能转向非正规金融融资渠道或者无法开展农业生产,这样必然阻碍农村经济的发展。
第三,宅基地制度阻碍了我国城市化的发展。目前,我国正处在工业化和城市化发展的加速阶段,非农业人口比例稳步上升,这就导致了大量进城务工的农民工面临由农村户口转化为城市户口的需要。但大部分农民工受经济条件的限制,无法在城市购房定居。农村住房是农民最大的资产,但农村宅基地使用权和住房是不允许自由流转的。由此,举家外出的农民就不能通过转让宅基地使用权和住房而筹集一部分进城长期居住的资金,从而限制农村劳动力转移的步伐,阻碍了我国城市化水平的提高。
第四,法律法规得不到严格的贯彻和执行。为了保证宅基地的合理有效利用,国家和地方政府都制定了一系列严格的法律法规。对宅基地使用权的申请资格、审批程序、使用面积和用途等都进行了严格限制和要求。这些法律法规在一定程度上保障宅基地的合法有效利用。但目前违法审批、违法滥建、地下流转现象大量存在。一户多宅、人均宅基地面积严重超标的现象比比皆是。
二、农村宅基地流转的必要性
第一,宅基地使用权流转制度的建立是发展农村经济的需要。目前,大量农民工举家进城务工,留在农村的住房处于闲置状态,他们要想在城市购房定居必须将在农村的房产通过出租或者转让的方式变现以提高其购买能力。我国法律规定,房屋所有权人可以出租、转让房屋。但是基于“地随房走”原则,农民转让或出租房屋时,宅基地使用权也随之转移,这与农村宅基地不得转让的法律规定是相冲突的。另外,在我国农村金融体系尚不完善的情况下,资金短缺成为影响农民创业和调整产业结构的主要瓶颈。而按照现行法律规定,农民的宅基地使用权以及其上的房屋不能作为抵押物申请贷款,宅基地不能提供担保,农民就无法获得所需的资金。只有建立有序合理的农村宅基地使用权流转制度,农村宅基地使用权才可以自由流转,才能充分发挥其价值和发展农村经济。
第二,农村宅基地使用权流转是土地集约利用的要求。2006年,温家宝总理在《政府工作报告》中指出:“抓紧完善和严格执行节约集约用地标准,包括农村集体建设用地和宅基地。目前,大量农民工举家进城务工,很多地方出现空心村。”《土地管理法》第63条规定:“农村集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租于非农建设”。这种限制使得进城农民工在农村的房产无法出让、转让和出租。随着我国经济的发展,土地作为一种稀缺的资源显得尤为重要。二者之间的矛盾迫切需要农村宅基地使用权可以通过流转来得以合理配置,通过农村宅基地使用权的流转,使农村闲置的宅基地得到充分利用,提高土地利用效益。
第三,农村宅基地使用权流转是市场经济规律的要求。我国宅基地使用权是国家为了实现农民基本居住权利而向农民提供的一种基本社会保障。宅基地使用权的基本社会保障功能决定了国家在立法上必然禁止宅基地的流转。但目前农村经济和城市化的发展,大量农村农民工涌入城市并且在城市安家定居。农村宅基地使用权的流转已经具有其存在的现实基础,并已经成为人们所追求的目标,农村宅基地使用权的地下流转现象普遍存在。但是这种“隐形市场”无法可依、交易混乱,损害宅基地所有权人和使用权人的利益。这充分说明当前有关宅基地的法规政策已很难满足经济发展的要求,农村宅基地使用权流转是目前市场经济规律的客观要求。
三、我国宅基地使用权流转制度的完善
第一,建立完善的农村土地管理系统。目前,我国土地所有权制度实行的是两轨并行的土地法律制度。农村宅基地所有权属于集体所有,农民只享有土地使用权。与城市土地管理系统比较,农村土地缺乏规划、管理混乱及布局分散,土地利用率极其低下。因此必须建立完善统一的农村土地管理系统,优化集体土地利用方式及利用结构,提高土地管理能力及市场竞争能力,建立有偿、有期限、可流动的农村宅基地使用权制度,提高农村土地的利用效率。
第二,逐步放宽对宅基地使用权流转的限制。由于我国农村不同地区的土地资源分布状况、宅基地流转“隐形市场”发展状况、经济发展条件等不同,对不同地区农村宅基地流转的方式、范围、收益分配等规定也应有所不同。目前,在全国范围内全面允许我国农村宅基地使用权自由流转并且同时同步进行也不现实。国家可以在经济发达的农村地区,宅基地使用权作为基本生活保障的功能已经淡化的地区首先进行试点,探索性地建立农村宅基地有偿流转制度,待经验成熟后,再向全国推广。
第三,建立完善的宅基地使用权登记制度。产权明晰是农村宅基地使用权自由流转的前提。国土资源部门应规定统一的部门对农村宅基地使用权进行登记,通过借鉴城市房地产产权登记制度来管理农村宅基地。对手续齐全、符合规划、标准面积内的宅基地给予登记发证;对手续齐全、符合规划、面积超标的宅基地,标准以内登记发证、超过标准部分的面积不发证;因继承、赠与、遗赠、建新不拆旧等而产生的“一户多宅”和历史原因造成宅基地面积超标的,标准以内登记发证、超过标准部分的面积不发证;对于骗取批准、未批先建、批少建多等非法占用和户口迁出后的宅基地,不予登记,并采取行政手段依法强制收回;对超过标准面积宅基地每年按超标面积累进收费,迫使农民退还超标的宅基地,从而达到集约利用土地的目的。
第四,建立农村宅基地使用权回收和回购制度。目前,我国农村宅基地面积只见增量而很少有退出的,大量农村宅基地被闲置。为了防止耕地流失,尽可能地保护和增加耕地,就必须建立和健全宅基地的回收与回购制度。国家可以制定相关标准,规定农村集体组织在符合标准条件下可以回收和回购本村的宅基地使用权。回收本村宅基地使用权可按如下标准执行:本村村民非法占用超出规定面积的宅基地;对于骗取批准、未批先建、批少建多、不符合规划等类型的宅基地。宅基地的回收应该是无偿的,因为宅基地是无偿取得,既然已经废弃不用就应该无偿收回。回购制度适用于有偿取得的宅基地和有住房的宅基地。
四、小结
宅基地使用权制度是关系着我国农村八亿农民基本生存权利的重要制度。随着我国经济的发展和城市化水平的提高,三十多年前制定的宅基地使用权制度已不适应整个社会发展。政府及有关部门应该在理性认识当前形势的基础上,正视当前我国宅基地使用权制度的缺陷,制定更加合理的宅基地使用权制度,逐步规范地允许宅基地使用权自由流转,为我国农村经济的发展注入新的活力。
(作者单位:湖北大学商学院)
【参考文献】
1、汪琴.论农村宅基地使用权制度[J].华侨大学学报,2007(4).
2、张义华,张安毅.农村宅基地使用权流转问题探析[J].河南省政法管理干部学院学报,2009(5).
3、郭明瑞.关于宅基地使用权的立法建议[J].法学论坛,2005(1).
4、成桂钦.完善农村宅基地流转制度之我见[J].法制与社会,2008(11).
5、徐晓棉.浅谈宅基地使用权的流转[J].广东土地科学,2006(3).
6、王崇敏,孙静.农村宅基地使用权性质析论[J].南大学学报,2006(2).