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摘要：教育公平是社会公平的基石，教育不公是最大的社会不公。从我国的现实情况来看，教育不公最根本的原因是我国财政教育投入体制的改革滞后于经济体制改革，具体可以从财政教育投入的总量不足和结构不合理两方面进行分析。本文从当前教育投入存在的主要问题出发，提出了加大教育投入总量、优化教育投入结构等相关政策建议。
关键词：教育；教育公平；财政教育投入
中图分类号：Ｇ４６７.2文献标识码：A文章编号：1672-3309（2008）0６-0074-04
十七大报告中突出强调了“教育是民族振兴的基石，教育公平是社会公平的重要基础”，明确提出坚持教育公益性质，加大财政教育投入，推进教育公平，从而进一步推进基本公共服务均等化。十七大关于教育公平的强调，表明了教育公平是社会公平的基石，教育在建设和谐社会、促进社会公平的进程中起着至为关键的作用。
一、当前我国财政教育投入存在的主要问题
教育作为一种典型的准公共物品，出现了教育投入不足的问题，我国教育公平缺失的主要原因又恰恰是教育投入存在弊端，具体可以从财政性教育投入总量和结构两方面进行分析。
（一）我国财政教育投入总量不足
通常，教育投入占GDP的比重是衡量一国教育投入水平的重要指标之一。但由表1可知，虽然从1995年以来我国的财政性教育经费占GDP的比重逐年递增，但总体水平还很低。我国财政性教育经费占GDP的比重，1995年滑到谷底，只有2.41%，2000年上升到2.87%。“十五”开局第一年达到3.14%，2002年达到3.32%。正当大家预期2007年达到4%的时候，没想到2003年又下降为3.28%，2004年下降到2.79%，只相当于1999年的水平，到了2006年，仅为2.27%。教育经费相对于国内生产总值的比重，世界平均水平为4.9%，发达国家为5.1%，欠发达国家为4.1%。我国连续３年把这个百分比定为4%，也只是达到欠发达国家的水平，这与我国的国际地位是极不相称的。
（二）我国财政教育投入结构不合理
教育支出结构不合理主要表现在以下几方面:
1．城乡之间的义务教育支出结构不合理
教育具有正的外部性,并且这种正的外部性决定了国家对各地区的义务教育水平应该是相当的。但我国基础教育一直保留着以户籍制度为基础的属地管理原则，政府对教育经费的投入也是以此为依据来统计的。长期的城乡二元经济和教育体制，造成了城乡之间教育的严重不均衡。据统计，2002年，农村初中、小学在校生分别占全国的47.33％、66.97％，分别为城市学生的2.82倍和4.73倍，但全国教育经费的投入情况并没有体现这一现实，农村中小学的投入只分别占到总投入的34.82％、61.48％。若以生均教育经费作比较，城乡差距将更加显著，当年全国初中、小学生均预算内教育经费支出分别为998.42元、 834.26元，而农村却分别只有815.95元、723.36元，远远低于全国平均水平。基础教育城乡之间的不均衡导致了高等教育城乡之间的机会不公平。1998年进行的一项对全国37所不同层次高校的调查显示，城乡之间获得高等教育的机会整体差距为5.8倍，在全国重点院校中则达到8.8倍，即使在地方高校中也有3.4倍，超过了城乡居民经济收入2.8倍的名义差距。目前，城镇高中、中专、大专、本科、研究生学历人口的比例分别是乡村的3.4倍、6.1倍、13.3倍、43.8倍、68.1倍。
2.地区之间的教育投入不均衡
我国教育投入的主要责任由地方政府承担，而全国各地区之间经济发展水平及其财政收入存在重大差距，导致东部、中部、西部教育投入差距日益增大。（具体见表2）
从地区差异看，各地区经济发展水平不同，对教育投入的大小也不同。无论是从财政的人均教育经费、生均教育经费、生均预算内教育经费，还是生均预算内公用经费来说，经济发达的东部地区，教育投入有较强的财政支持和其他资金来源，投入教育的经费相应较多，经费的其他来源也比较充裕；而中西部经济相对落后，教育投入主要依靠财政进行拨款，但其财政收入增长缓慢，甚至早已处于入不敷出的困境，所以教育投入很少。教育投入的地区分级负担和地区经济发展的差异，使得教育投入地区之间的不均衡进一步加剧。
3.基础教育和高等教育的支出结构不合理
我国在教育经费投入的层次上呈现“倒金字塔”型，即教育经费投入在基础教育和高等教育分配上出现了“倒挂”。公共教育资源向高等教育过分倾斜，而基础教育的公共投入严重不足。高等教育占教育经费的比重2003年上升到24％（通常为20％左右），而基础教育特别是农村基础教育却面临危机。
二、促进我国教育公平的财政投入对策
随着我国教育体制的改革，我国教育投入增长迅速，这主要表现在绝对量上，但相对于教育需求仍是不足的，解决这个问题应从以下几方面入手：
(一)充分认识教育的公益性，回归政府的公共产品主要提供者的角色
如果把教育尤其是基础教育当作一种营利性产品的话，必然会出现学费飞涨、择校风盛行、乱收费泛滥等不良后果，加剧教育的不公平。因此，充分认识和坚持教育的公益性质，就要把教育当作一种“公共品”来看待，政府真正承担起提供这项公共品的主要角色，确保应受教育的儿童无差别地享受教育，品学兼优的青年不因家庭贫困而失去接受高等教育的机会，使全社会在最大范围内从教育产品的消费中受益。从教育支出对各地区的投入来看，政府要公平合理地分配公共资源，逐步缩小城乡和地区之间公共服务上的差距，克服公共资源分配不公现象。借鉴发达国家经验，提高教育投入的透明度，扩大全民参与度，对政府的教育投入实行公共评估，确保教育支出实现公平。
（二）加大教育投入总量
教育投入占GDP的比重是衡量一国教育投入水平的重要指标之一，研究表明当人均GDP达到800—1000美元时，公共教育经费占GDP的比重下限为4.07%－4.25%。我国人均GDP现已超过了1000美元，但表１显示，我国财政教育经费占GDP的比重在2006年只有2.27%，可见我国的财政教育经费占GDP的比重太低。要实现教育与经济的良性发展，加大教育投入刻不容缓。按分级财政体制改革我国公共财政教育投入体制，借鉴发达国家对基础教育确定标准办学水平和实行职位轮岗的做法，完善我国义务教育投入“以县为主”的管理体制，建立教育成本分级负担制度，实行中央对省，省对县的教育均衡化转移支付，并由中央对全国的义务教育承担兜底责任。
（三）优化教育投入结构
1．调整城乡教育投入结构。调整教育支出结构，进一步规范财政转移支付政策，加大对农村地区、弱势群体教育的扶持力度，逐步缩小城乡教育水平差距，在经费投入和师资调配上向农村和薄弱学校倾斜，努力缩小学校之间的差别。加大义务教育的直接投入；在广大农村实行基础教育、职业教育、成人教育与农教结合，建立农村实验学校，为农民提供农业生产和农村经济发展所需的知识；加强对农民工的职业技能培训和就业指导服务，建立健全农村劳动力培训体系，提高农民工的素质和技能。
2．调整教育投入的地区结构，加大对中西部地区和农村地区教育的大力扶持。特别是高度重视教育在西部发展中的关键作用，尤其是西部的基础教育普及和改变西部农村贫困状况的农民职业技术教育，利用教育公平来促进社会公平，实现区域经济协调发展。
3.调整义务教育与非义务教育的投入结构
首先，从义务教育看，其属于“纯公共品”，是一项免费性、强制性的教育，其普及是提高我国教育发展水平和劳动者整体素质的关键，应由政府无差别均等地提供，承担其全部和最终的责任，以保障公民享有最基本且公平的受教育权。因此，义务教育支出应该在财政性教育经费中占绝大比重。针对地方财政负担沉重、各地义务教育水平严重失衡的情况，中央政府要加大对经济不发达地区教育经费的转移支付，同时将县以下地区的办学责任收归到县一级，实现以县为主的办学体制。
其次，从非义务教育看，作为“准公共品”，因其具有消费的排他性，可依照谁受益谁负担的利益原则，由政府、受教育者和社会共同分担，在政府投入的基础上，更多的引入市场力量。特别是高等教育，是所谓的“精英教育”，在财政教育投资中的比重应该降低，可从征收适当学费、加大社会投资以及高等教育与市场结合、高校自我创收等方面扩大经费来源，政府应主要对一些长线专业、基础研究、人文科学等学科进行支持，同时，更多地利用社会资源发展高等教育，促使高等教育投资多元化。国家应逐步减少对高等教育的补助,把节余下来的经费用于义务教育。
再次，为满足第三产业发展对具有专业技能的劳动者的大量需求，政府和社会各界还应加大对职业教育、成人教育的投入。
（四）建立和规范政府间教育财政转移支付制度
规范的教育财政转移支付制度以“因素法”为特征，结合地方实际财政能力、学龄人数、教育成本等客观因素，确定“最低教育经费支出标准”，设计科学的转移支付公式。根据公式，教育需求大、财力水平弱的地方得到的补助多，富裕地区得到的补助少。中央政府应侧重于与国家整体利益相关的教育问题，如少数民族教育资助、基础学科、国防科研项目补助等；省政府的补助则侧重于满足地方教育的经常性需要，平衡省内地区间及城乡间的教育发展水平；公共财政除了加强对贫困地区和贫困家庭的直接资金补助之外，更重要的是实行倾斜政策，取缔义务教育阶段中小学学校之间的重点与非重点之分，代之于均等化的义务教育；对城市“外来人口”的子女应和当地户籍孩子一样，就地接受义务教育和参加高考，平等竞争和录取。
(五)拓宽财政教育投资的收入来源
1．重构税种，征收教育税。借鉴美国的教育税制，开征教育税，取代目前各种教育附加费及其类似的项目，同时适当拓宽税基。这不仅有利于足额征收，而且有利于教育经费的增长。
2．发行教育公债。教育公债是政府专为筹集教育经费发行的一种公债。从理论上讲，由于教育的公共性，政府应以税收形式筹集教育经费，然后通过财政支出形式投入教育，以维持教育自身的生存和发展。但教育经费支出与政府其他方面的支出不尽相同，它不但是一种消费，同时也是一种投资活动，特别是政府对教育的基建支出更具有投资性质。政府教育支出的这一特点适合通过发行教育公债来为教育进行筹资。
3．发行教育彩票。中国的彩票市场具有很大的潜力，发行教育彩票完全是有可能的。在中国发行专门的教育彩票，将更好地利用社会闲散资金，发展教育事业。发行教育彩票是一种要比希望工程更有力的筹资方式。
总之，教育公平在促进我国社会公平方面有着特殊的地位，从我国的实际情况来看，我国目前仍处于社会主义初级阶段，生产力发展水平依然比较落后，解决多年积累下来的教育不公问题绝非是一件一蹴而就的事情。 因此，要坚决贯彻十七大精神，将教育公平真正作为一项基本教育政策，把教育公平真正落实到实处，以教育公平促进社会公平。
（责任编辑：云 馨）
参考文献：
［1］ 哈维·S·罗森.财政学［M］.中国人民大学出版社，2006.
［2］ 阿耶·L·希尔曼.公共财政与公共政策［M］.中国社会科学出版社，2006.
［3］ 林双林、刘怡.中国公共财政政策改革挑战与对策［M］.中国财政经济出版社，2007.
［4］ 陈共.财政学［M］.中国人民大学出版社，2004.
［5］ 王波.保障教育资源供给，有序推进教育公平［J］.中国农村教育，2007，（04）.
［6］ 张杰.对我国教育公平与效率的理性思考［J］. 高等教育研究，2006，(09).
Discussion on Financial Investment Solution for Enhancing Education Fairness in our Country
Wang Yanyan Chen Qilong
(College of Finance and Taxation, Hebei University of Economics and Trade, Shijiazhuang, Hebei, 050061)
Abstract：Education fairness if the basis of social fairness, while education unfairness is the biggest social unfairness. In China, the root cause of education unfairness is that the reform of our financial education investment system lags behind that of economic system. This can be analyzed from the aspects of overall financial education investment deficiency and unreasonable structure. This article starts with the major problems in current education investment and puts forward relevant suggestions such as increasing overall supply of education investment and optimizing education investment structure.
Key Words：education；education fairness；financial education investment
关键词：教育；教育公平；财政教育投入
中图分类号：Ｇ４６７.2文献标识码：A文章编号：1672-3309（2008）0６-0074-04
十七大报告中突出强调了“教育是民族振兴的基石，教育公平是社会公平的重要基础”，明确提出坚持教育公益性质，加大财政教育投入，推进教育公平，从而进一步推进基本公共服务均等化。十七大关于教育公平的强调，表明了教育公平是社会公平的基石，教育在建设和谐社会、促进社会公平的进程中起着至为关键的作用。
一、当前我国财政教育投入存在的主要问题
教育作为一种典型的准公共物品，出现了教育投入不足的问题，我国教育公平缺失的主要原因又恰恰是教育投入存在弊端，具体可以从财政性教育投入总量和结构两方面进行分析。
（一）我国财政教育投入总量不足
通常，教育投入占GDP的比重是衡量一国教育投入水平的重要指标之一。但由表1可知，虽然从1995年以来我国的财政性教育经费占GDP的比重逐年递增，但总体水平还很低。我国财政性教育经费占GDP的比重，1995年滑到谷底，只有2.41%，2000年上升到2.87%。“十五”开局第一年达到3.14%，2002年达到3.32%。正当大家预期2007年达到4%的时候，没想到2003年又下降为3.28%，2004年下降到2.79%，只相当于1999年的水平，到了2006年，仅为2.27%。教育经费相对于国内生产总值的比重，世界平均水平为4.9%，发达国家为5.1%，欠发达国家为4.1%。我国连续３年把这个百分比定为4%，也只是达到欠发达国家的水平，这与我国的国际地位是极不相称的。
（二）我国财政教育投入结构不合理
教育支出结构不合理主要表现在以下几方面:
1．城乡之间的义务教育支出结构不合理
教育具有正的外部性,并且这种正的外部性决定了国家对各地区的义务教育水平应该是相当的。但我国基础教育一直保留着以户籍制度为基础的属地管理原则，政府对教育经费的投入也是以此为依据来统计的。长期的城乡二元经济和教育体制，造成了城乡之间教育的严重不均衡。据统计，2002年，农村初中、小学在校生分别占全国的47.33％、66.97％，分别为城市学生的2.82倍和4.73倍，但全国教育经费的投入情况并没有体现这一现实，农村中小学的投入只分别占到总投入的34.82％、61.48％。若以生均教育经费作比较，城乡差距将更加显著，当年全国初中、小学生均预算内教育经费支出分别为998.42元、 834.26元，而农村却分别只有815.95元、723.36元，远远低于全国平均水平。基础教育城乡之间的不均衡导致了高等教育城乡之间的机会不公平。1998年进行的一项对全国37所不同层次高校的调查显示，城乡之间获得高等教育的机会整体差距为5.8倍，在全国重点院校中则达到8.8倍，即使在地方高校中也有3.4倍，超过了城乡居民经济收入2.8倍的名义差距。目前，城镇高中、中专、大专、本科、研究生学历人口的比例分别是乡村的3.4倍、6.1倍、13.3倍、43.8倍、68.1倍。
2.地区之间的教育投入不均衡
我国教育投入的主要责任由地方政府承担，而全国各地区之间经济发展水平及其财政收入存在重大差距，导致东部、中部、西部教育投入差距日益增大。（具体见表2）
从地区差异看，各地区经济发展水平不同，对教育投入的大小也不同。无论是从财政的人均教育经费、生均教育经费、生均预算内教育经费，还是生均预算内公用经费来说，经济发达的东部地区，教育投入有较强的财政支持和其他资金来源，投入教育的经费相应较多，经费的其他来源也比较充裕；而中西部经济相对落后，教育投入主要依靠财政进行拨款，但其财政收入增长缓慢，甚至早已处于入不敷出的困境，所以教育投入很少。教育投入的地区分级负担和地区经济发展的差异，使得教育投入地区之间的不均衡进一步加剧。
3.基础教育和高等教育的支出结构不合理
我国在教育经费投入的层次上呈现“倒金字塔”型，即教育经费投入在基础教育和高等教育分配上出现了“倒挂”。公共教育资源向高等教育过分倾斜，而基础教育的公共投入严重不足。高等教育占教育经费的比重2003年上升到24％（通常为20％左右），而基础教育特别是农村基础教育却面临危机。
二、促进我国教育公平的财政投入对策
随着我国教育体制的改革，我国教育投入增长迅速，这主要表现在绝对量上，但相对于教育需求仍是不足的，解决这个问题应从以下几方面入手：
(一)充分认识教育的公益性，回归政府的公共产品主要提供者的角色
如果把教育尤其是基础教育当作一种营利性产品的话，必然会出现学费飞涨、择校风盛行、乱收费泛滥等不良后果，加剧教育的不公平。因此，充分认识和坚持教育的公益性质，就要把教育当作一种“公共品”来看待，政府真正承担起提供这项公共品的主要角色，确保应受教育的儿童无差别地享受教育，品学兼优的青年不因家庭贫困而失去接受高等教育的机会，使全社会在最大范围内从教育产品的消费中受益。从教育支出对各地区的投入来看，政府要公平合理地分配公共资源，逐步缩小城乡和地区之间公共服务上的差距，克服公共资源分配不公现象。借鉴发达国家经验，提高教育投入的透明度，扩大全民参与度，对政府的教育投入实行公共评估，确保教育支出实现公平。
（二）加大教育投入总量
教育投入占GDP的比重是衡量一国教育投入水平的重要指标之一，研究表明当人均GDP达到800—1000美元时，公共教育经费占GDP的比重下限为4.07%－4.25%。我国人均GDP现已超过了1000美元，但表１显示，我国财政教育经费占GDP的比重在2006年只有2.27%，可见我国的财政教育经费占GDP的比重太低。要实现教育与经济的良性发展，加大教育投入刻不容缓。按分级财政体制改革我国公共财政教育投入体制，借鉴发达国家对基础教育确定标准办学水平和实行职位轮岗的做法，完善我国义务教育投入“以县为主”的管理体制，建立教育成本分级负担制度，实行中央对省，省对县的教育均衡化转移支付，并由中央对全国的义务教育承担兜底责任。
（三）优化教育投入结构
1．调整城乡教育投入结构。调整教育支出结构，进一步规范财政转移支付政策，加大对农村地区、弱势群体教育的扶持力度，逐步缩小城乡教育水平差距，在经费投入和师资调配上向农村和薄弱学校倾斜，努力缩小学校之间的差别。加大义务教育的直接投入；在广大农村实行基础教育、职业教育、成人教育与农教结合，建立农村实验学校，为农民提供农业生产和农村经济发展所需的知识；加强对农民工的职业技能培训和就业指导服务，建立健全农村劳动力培训体系，提高农民工的素质和技能。
2．调整教育投入的地区结构，加大对中西部地区和农村地区教育的大力扶持。特别是高度重视教育在西部发展中的关键作用，尤其是西部的基础教育普及和改变西部农村贫困状况的农民职业技术教育，利用教育公平来促进社会公平，实现区域经济协调发展。
3.调整义务教育与非义务教育的投入结构
首先，从义务教育看，其属于“纯公共品”，是一项免费性、强制性的教育，其普及是提高我国教育发展水平和劳动者整体素质的关键，应由政府无差别均等地提供，承担其全部和最终的责任，以保障公民享有最基本且公平的受教育权。因此，义务教育支出应该在财政性教育经费中占绝大比重。针对地方财政负担沉重、各地义务教育水平严重失衡的情况，中央政府要加大对经济不发达地区教育经费的转移支付，同时将县以下地区的办学责任收归到县一级，实现以县为主的办学体制。
其次，从非义务教育看，作为“准公共品”，因其具有消费的排他性，可依照谁受益谁负担的利益原则，由政府、受教育者和社会共同分担，在政府投入的基础上，更多的引入市场力量。特别是高等教育，是所谓的“精英教育”，在财政教育投资中的比重应该降低，可从征收适当学费、加大社会投资以及高等教育与市场结合、高校自我创收等方面扩大经费来源，政府应主要对一些长线专业、基础研究、人文科学等学科进行支持，同时，更多地利用社会资源发展高等教育，促使高等教育投资多元化。国家应逐步减少对高等教育的补助,把节余下来的经费用于义务教育。
再次，为满足第三产业发展对具有专业技能的劳动者的大量需求，政府和社会各界还应加大对职业教育、成人教育的投入。
（四）建立和规范政府间教育财政转移支付制度
规范的教育财政转移支付制度以“因素法”为特征，结合地方实际财政能力、学龄人数、教育成本等客观因素，确定“最低教育经费支出标准”，设计科学的转移支付公式。根据公式，教育需求大、财力水平弱的地方得到的补助多，富裕地区得到的补助少。中央政府应侧重于与国家整体利益相关的教育问题，如少数民族教育资助、基础学科、国防科研项目补助等；省政府的补助则侧重于满足地方教育的经常性需要，平衡省内地区间及城乡间的教育发展水平；公共财政除了加强对贫困地区和贫困家庭的直接资金补助之外，更重要的是实行倾斜政策，取缔义务教育阶段中小学学校之间的重点与非重点之分，代之于均等化的义务教育；对城市“外来人口”的子女应和当地户籍孩子一样，就地接受义务教育和参加高考，平等竞争和录取。
(五)拓宽财政教育投资的收入来源
1．重构税种，征收教育税。借鉴美国的教育税制，开征教育税，取代目前各种教育附加费及其类似的项目，同时适当拓宽税基。这不仅有利于足额征收，而且有利于教育经费的增长。
2．发行教育公债。教育公债是政府专为筹集教育经费发行的一种公债。从理论上讲，由于教育的公共性，政府应以税收形式筹集教育经费，然后通过财政支出形式投入教育，以维持教育自身的生存和发展。但教育经费支出与政府其他方面的支出不尽相同，它不但是一种消费，同时也是一种投资活动，特别是政府对教育的基建支出更具有投资性质。政府教育支出的这一特点适合通过发行教育公债来为教育进行筹资。
3．发行教育彩票。中国的彩票市场具有很大的潜力，发行教育彩票完全是有可能的。在中国发行专门的教育彩票，将更好地利用社会闲散资金，发展教育事业。发行教育彩票是一种要比希望工程更有力的筹资方式。
总之，教育公平在促进我国社会公平方面有着特殊的地位，从我国的实际情况来看，我国目前仍处于社会主义初级阶段，生产力发展水平依然比较落后，解决多年积累下来的教育不公问题绝非是一件一蹴而就的事情。 因此，要坚决贯彻十七大精神，将教育公平真正作为一项基本教育政策，把教育公平真正落实到实处，以教育公平促进社会公平。
（责任编辑：云 馨）
参考文献：
［1］ 哈维·S·罗森.财政学［M］.中国人民大学出版社，2006.
［2］ 阿耶·L·希尔曼.公共财政与公共政策［M］.中国社会科学出版社，2006.
［3］ 林双林、刘怡.中国公共财政政策改革挑战与对策［M］.中国财政经济出版社，2007.
［4］ 陈共.财政学［M］.中国人民大学出版社，2004.
［5］ 王波.保障教育资源供给，有序推进教育公平［J］.中国农村教育，2007，（04）.
［6］ 张杰.对我国教育公平与效率的理性思考［J］. 高等教育研究，2006，(09).
Discussion on Financial Investment Solution for Enhancing Education Fairness in our Country
Wang Yanyan Chen Qilong
(College of Finance and Taxation, Hebei University of Economics and Trade, Shijiazhuang, Hebei, 050061)
Abstract：Education fairness if the basis of social fairness, while education unfairness is the biggest social unfairness. In China, the root cause of education unfairness is that the reform of our financial education investment system lags behind that of economic system. This can be analyzed from the aspects of overall financial education investment deficiency and unreasonable structure. This article starts with the major problems in current education investment and puts forward relevant suggestions such as increasing overall supply of education investment and optimizing education investment structure.
Key Words：education；education fairness；financial education investment