近日，某市通过服务质量招投标的形式投放了一组50辆省内外旅游运力，招标文件中明确提出，中标方必须承诺出资组建独立的法人单位，并建立区域性的旅游调度中心，对所投放车辆实行统一承接业务、统一调度车辆、统一运价标准、统一服务规范，并利用调度中心这一平台，吸引现有旅游运力进入中心，为其提供客源信息，同时吸引旅行社和社会个人客户，为其提供用车服务，最终形成一个区域性的、辐射状的、网络化的旅游客运调度服务系统，为地区旅游经济和服务业发展起到积极的推动作用。
　　
　　投放模式的困局
　　
　　当前，旅游客运企业发展遭受着来自内外多方面的困惑。
　　就外部而言，一是近年来随着旅游客运需求结构和层次的不断变化，比如自驾车游、出境游等旅游形式增多，对旅游客运企业客源产生了一定分流；二是旅游客运市场外部环境的恶化，比如黑车规模扩大、燃油成本提高等，旅游客运市场的生存空间越来越狭窄。
　　从内部而言，一是车辆利用率低，导致成本偏高，以本地为例，每辆旅游车月费用达6000元，如果遭遇旅游淡季，车辆停在原地依然要支出较高成本；二是业务信息渠道不畅。旅游客运的作业计划性差，对信息要求比较高，如果没有建立统一高效的调度平台，车辆调度成本相对较高，由此造成企业营收减少。
　　要引导旅游客运企业健康发展，除了对现有企业督促经营方式转变、加强市场行为监管和出台优惠发展措施以外，还要注重对新投放运力的引导和规范。旅游客运业由于其运输组织方式的灵活性，应当对其数量进行控制，避免其在“吃不饱”的情况下，冲击正常的客运市场，同时，还要考虑到旅游经济的不断发展对旅游运力的内在增长需求。因此，对于旅游运力的投放，各地运管部门都本着“谨慎”的态度：既不易过度投放，也不能限制发展。
　　长期以来，旅游运力的投放多采用行政审批和服务质量招投标两种行政许可方式。选择什么方式投放反映了管理部门对行业发展的期望和要求，也是对解决当前旅游客运市场存在困难和问题提出的思路和方向。“行政审批”受到人为意志的因素干扰较多，难以体现社会公平。“服务质量招投标”则成为一种“时髦而又无奈”的选择进入运管部门视野。
　　“服务质量招投标”中基本问题就是设置潜在投标人条件，如何设置投标人条件，反映了管理部门对市场主体的调整思路和行业发展的引导方向。怎样的条件才能进入程序参加旅游运力的“服务质量招投标”呢？笔者所在地区在本次旅游招投标中设置了旅游客运企业、旅行社和筹备联合体均可参与的条件。如此宽松的条件，却并没有引来多少报名者。究其原因有三：一是旅游客运市场机制不健全，经营主体受政策干预严重，市场前景尚不明朗，社会资金不敢贸然进入；二是旅游客运企业前期投入较大，投资回收期漫长，仅靠现有企业投资扩大规模，心有余而力不足；三是旅游客运业受到场地、人员、发展资金的影响，对驾驶员队伍、停车场地、车辆设备等要求较高，企业初期发展受到很大制约。
　　对于中标企业的承诺如何履行、如何监督，以及对违反承诺时如何采取相应的惩处措施，成为“服务质量招投标”模式下旅游客运市场监管的“软肋”。怎样才算履行到位？如果违诺，是否按招标文件收回经营权？由“收回经营权”牵涉到企业前期投入的大量设备、资金、人员该如何处置？这并非中标企业一句“承诺无条件退出”可以了结的。从法律形式上来说，投标方与招标方一旦开始相互履行义务和权利，就表明了一种合同关系的存在，“谁违反合同谁担负责任”。但实际上，一旦要“收回经营权”，将给地方政府和管理部门形成巨大的社会压力，社会资产的浪费、人员失业等等。最终，可能只会“不了了之”。
　　
　　旅游调度中心是发展方向
　　
　　本次旅游招投标最核心的承诺，即承诺出资组建独立的法人单位，并建立区域性的旅游调度中心。这是按照“海南模式”提出来的旅游客运市场发展的一个方向。
　　为什么要以承诺组建旅游调度中心的方式投放旅游运力？主要考虑以下两点：一是规范化、规模化和集约化经营是旅游客运行业的发展趋势。目前旅游包车客运市场呈现散兵游勇、恶性竞争的局面，个体承包车主的“地下操作”现象严重，不利于行业健康发展，急需要组建成立专业化、规范化、规模化的旅游包车客运企业（或全市旅游车辆调度中心），来发挥行业主导作用；二是新运力投放若按以往模式投放，即“平分蛋糕”，在旅游车数相对较少的情况下，企业对于旅游市场营销、客户战略手段、设备信息技术等投入的平均成本较高，企业不愿意为提高服务水平、改善市场环境而花费过多精力，相反，更多会继续采用承包经营的模式。只有借助改变新运力的投放模式，通过一定的行业引导，才能可能扭转企业发展思路，引导集约化经营。而组建旅游调度中心是迎合市场发展需要和企业发展愿望方面比较好的切入点。
　　如果该企业履行了承诺，组建了旅游调度中心，那么中心的前途是否一片光明呢？笔者认为，如果旅游调度中心从产权上是属于某企业的，那么今后其他企业的车辆想进入该平台，其他企业的车辆是否会享受到与本公司车辆同样的平等机会？
　　如按照出车率结算费用，显然该企业的出车机会要大于其他企业，致使其他企业处于不利位置。如果该企业成立了旅游调度中心，另一家企业也有心成立，那么竞争是否有意义？是否又产生了新的信息壁垒？管理部门又该如何管理和协调？
　　要解决上述问题，应该对旅游调度中心的存在明确两点：一是其独立性；二是其唯一性。所谓独立，就是其不应该由拥有旅游车辆的企业投资，如果投资，也应该让所有旅游客运企业一起投资，各企业作为股东参与旅游调度中心的管理和发展，而并非由某家企业独断专行，避免形成像目前“站运不分离”形式下运输企业面临的窘境。而本案例的中标者恰好采用了这种投资方式。所谓唯一，就是一个地区只能有一家旅游调度中心，可以参照《城市公用事业特许经营管理办法》，采用特许经营的方式允许其进入市场。
　　
　　旅游调度中心的设置建议
　　
　　说到旅游调度中心，它是否是破解旅游客运市场困局的“灵丹妙药”？目前，尚有不同意见，不过笔者认为，如果采取合适的方式政策和有效的运作管理，必将对旅游客运市场、甚至地方旅游经济的发展起到积极的推动作用。具体建议如下：
　　1．应将旅游调度中心定位为公益性事业。旅游调度中心以提供信息服务的形式出现，因其提供的服务具有非竞争性和排他性，可以认定其为准公共产品。
　　2．对于旅游调度中心应采取政策干预。首先，政府应当通过特许经营的方式选择经营者，其次，应当对产品价格、企业行为实行指导定价、严格监管。另外，应当由政府给予一定的财政扶持。
　　3．在“行业管理、部门指导、自我发展”的管理格局下，建立统一、协调、高效的管理机制。将旅游调度中心纳入道路运输服务业，接受行业管理。服务大局需要，配合地方经济发展，不断改进服务方式和提高服务效率。建立合理的法人治理结构和明晰的产权制度，不断完善自我，壮大企业规模。
　　4．努力实现“上下”发展，打造产业链条。“向上”可以参与演变为旅游产业中心，实现集旅游调度、大型车队、团会接待、旅行社、宾馆餐饮连锁、旅游房产的多样化发展，“向下”可以成立地区性的旅游调度分中心，并着手与周边城市旅游调度中心联网，突破技术瓶颈，实现网络化的异地调度、实时结算服务，形成规模效应，助力经济发展。