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摘要：文章系统、全面地梳理了中国主要银行业金融机构的改革发展历程，并引入主流银行业发展理论进行了实证分析。在此基础上，总结了主要银行业金融机构的发展路径：即国有商业银行的发展主要围绕公司治理建设进行；股份制商业银行采取了跨区域发展的发展路径；地方金融机构随着地方政府金融意识的转变进行了试错式发展；政邮机构随着金融市场功能的演变而进行调整转型；非银行业金融机构主要随着国家制度变迁进行发展演进。这些规律的总结和路径的分析，对于中国银行业下一步的统筹科学发展具有指导意义。
关键词：中国银行业；改革开放；发展路径
中图分类号：F830.2 文献标志码：A 文章编号：1008-5831(2010)03-00021-09
一、引言
传统的银行发展理论多侧重于从某一方面研究银行业的发展，但由于中国银行业机构体系多元化、推动因素多样化，单一理论难以系统、全面地解释中国银行业发展的种种逻辑。笔者通过对各类银行业金融机构的实证分析认为，不同类型的银行业金融机构具有不同的发展主导因素，研究中应该采用差别化的理论研究和分析范式，分门别类，有针对性地考察银行业中各类银行机构的发展路径。
二、国有商业银行改革——逐步完善现代金融企业公司治理
公司治理的核心问题是对于剩余索取权和控制权的制度性安排问题。银行由于具有高负债经营、债权人主体多元化、业务活动的巨大外部性等特点，使得公司治理对于银行业金融机构的发展具有重要作用。学术界对于国有银行通过改善公司治理来推动改革的理论由来已久，其核心思想是推动国有银行完善公司治理，建立产权结构、制衡机制和激励机制等制度。如王大用指出国有银行改革效果并不显著的原因在于体制未动，治标未治本，管理进步慢，并主张从改革国有银行的治理结构下手，因为改革治理结构是改进治理的基础；许小年认为国有商业银行改革的核心任务是建立现代企业制度、完善法人治理结构，有了良好的治理结构，管理的改善、风险的控制只是技术问题。
实际上，国有商业银行这30年的改革开放，正是围绕公司治理这一核心命题，完成了从行政管理体制下的国家专业银行到国家控股、境内外上市的大型股份制商业银行的蜕变。从公司治理的角度考察，这一变革过程可以分为3个阶段。
(一)国家专业银行阶段的公司治理(1979—1993年)
国家专业银行在成立之初就在商业化改革方面开始进行一些探索，银行具有了一定程度的经营管理权，业务交叉也开始出现。但国家专业银行在内部管理上仍然实行行政性的管理体制，尽管银行一定程度上拥有了自行融通和运作信贷资金的权力，但这一“权力”的行使只能在国家下达的信贷计划这一“笼子”里行使，是否遵守和完成国家下达的信贷计划，仍然是考察评价银行和银行管理者的关键，国有银行还谈不上市场化经营。因此，其公司治理实际上就是简单的行政命令再执行的管理模式。
(二)国有独资商业银行阶段的公司治理(1994—2002年)
在这一时期，随着《商业银行法》赋予国有银行市场化主体法律地位的确立以及政策性银行成立使国有银行政策性业务的分离，再加上国有银行的专业分工逐渐淡化，使工、农、中、建4家银行向市场化方向迈出了实质性的一步：一是加强内部管理和风险控制建设，正式取消国有商业银行的贷款规模管理，实行资产负债比例管理。二是进一步强化统一法人管理，改革内部稽核体制，建立权责明确、激励和约束相结合的内部管理体制。三是引入国际先进的贷款风险识别和管理理念，推行贷款5级分类试点。四是根据市场化原则积极推进机构管理改革。针对分支机构重叠、管理层次多、运行低效的状况，进行机构改革和人员精简。这些措施虽然在一定程度上推进了国有商业银行的市场化进程，但总体上看，银行经营管理还带有浓厚的行政色彩，没有真正的公司治理机制，与巴塞尔银行公司治理准则相比差距明显(表1)。
(三)国有控股商业银行的公司治理(2003年至今)
严格意义上说，国有商业银行在实施股份制改革之前，还不能称之为具有现代市场环境意义下的公司治理。前一阶段改革主要是在梳理内外部关系、引进先进管理技术以及处置不良资产的层面上进行的，并没有触及银行管理体制(如产权结构、制衡机制的改革)这一深层次问题。对此，经过多年的反复论证和研究，2003年，国有独资商业银行股份制改革以更加彻底的市场化改革方式启动。
1，围绕公司治理制定股改战略并出台制度安排
国有商业银行的股份制改造，明确了把国有独资商业银行改组为股份有限公司，并通过引进境内外战略投资者帮助建立良好的公司治理和内控机制的战略。同时，监管当局以公司治理改革为核心做出大量制度安排，如银监会出台了《国有商业银行公司治理及相关监管指引》，并提出了涵盖经营绩效、资产质量、审慎运行3大方面的7项具体指标，为国有商业银行公司治理改革确立了监测和评估的标杆。
2，完善公司治理构架
各家股改银行建立了专业化、多元化的董事会，形成包含国家股权董事、管理层兼任的执行董事、战略投资者派驻董事和独立董事多种成分构成的董事会，并合理划定职责边界，协调好党委会与“三会一层”的关系和分工，有效延续党委会在公司治理中的作用。表2反映了目前工、建、中、交4大银行董事会结构。
3，完善管理机制
股改后，四家银行按照集约化、扁平化的原则和前、中、后台分离的要求，积极推进系统内管理机制的改进工作，减少管理层级，精简管理机构，改变过去“多级经营、多级管理”的分级经营机制，加强执行力的穿透性和报告路线的通畅性，并普遍引入了矩阵式管理模式(图1)。
概言之，国有商业银行的改革发展，主要围绕现代金融企业公司治理的改进和完善，即“企业化改造一商业银行转型一股份制商业银行改革”这一线索展开，并最终初步建立了符合中国国情的现代金融企业公司治理模式。
三、股份制商业银行改革——逐步实现跨区域的增量改革发展
刘雪瑞认为，中国改革是增量改革，即在原有的计划经济体制内，让市场机制在资产增量的配置上发挥作用，从而使增量部分不断扩大，计划经济的存量比重逐步缩小，这在一定程度上减少了实施成本。特别对于具有一定后发优势的股份制商业银行，增量改革就是其应对国有银行垄断竞争，取得发展的必然选择。由于市场上巨大的金融资源需求自发引致相应的供给结构并导致市场自发均衡，因此股份制商业银行通过增量改革既可以避免存量改革的利益博弈成本，又可以渐进地满足金融需求。董红蕾也建议股份制商业银行改革可以采取通过对增量品质的控制而渐进地改变存量品质的方式来进行。事实上，股份制商业银行，正是采用了增量改革发展的模式，通过跨区域发展战略，不断发展壮大。其跨区域发展的过程可以分为三个阶段。 (一)第一阶段：1986年到1998年是股份制商业银行发展的初级阶段
在成立之初，股份制银行大多定位于服务地方经济，发展模式主要以抢占大中型对公客户为主。随着自身实力的壮大和市场环境的发展，股份制商业银行逐步打破了按行政区划层层设置分支机构的传统做法，结合经济区域的划分，按照市场原则和成本一效益原则设置机构，为跨区域发展奠定了基础，并形成了在沿海、沿江、沿边对外开放度大、货币化程度高的经济中心城市的机构网络。发展初期，股份制商业银行的网点主要分布在珠江三角洲、长江三角洲、胶东半岛和辽东半岛等沿海地区。
(二)第二阶段：1998年到2003年是股份制商业银行的快速发展期
随着自身业务的快速膨胀，股份制银行在当地的市场份额渐趋稳定，增长潜力有限；另一方面，国民经济的快速增长，使得企业客户呈现出较为明显的集团化发展趋势，要求银行提供越来越多的跨区域金融服务。因此，各股份制商业银行纷纷制定机构扩张战略，加快网点布局速度，以突破瓶颈，实现更快更好的发展。如招行抓住上海浦东大开发的机遇，于1991年2月19日获批成立了第一家外地分行上海分行，标志着招行走出深圳，走向全国。同时股份制商业银行瞄准机遇，稳步展开了华东南经济发达城市的机构布局。到20世纪末，基于西部大开发的发展战略，股份制商业银行在立足华东南的基础上，又加快了机构网点向内陆地区的延伸，股份制商业银行真正完成了从“区域性商业银行”到“全国性商业银行”的转变。
(三)第三阶段：2003年以来，股份制商业银行随同中国经济一起进入到一个黄金发展时期
这一时期股份制商业银行的壮大直接表现在增量的大幅提升上。特别是2003以后新成立了3家全国性的股份制商业银行，即恒丰银行、浙商银行和渤海银行，进一步壮大了股份制商业银行的队伍。这一时期，股份制商业不仅规模、市场占比和数量其提高，更主要的是其竞争力的形成和境外战略投资者的引进。随着股份制商业银行在全国范围内的网点布局和增量发展，其市场份额也在不断地扩大，截止到2007年底，股份制商业银行总资产的比例由10.71％上升到13.78％，复合增长率为19.62％；总负责比例由10.76％上升到13.94％，复合增长率为19.28％(图2)。
股份制商业银行的发展，主要在增量改革理论的指导下，按照跨区域发展的路线图在进行，经历了“区域内扎根一跨区域发展一引入战投、提升竞争力”的发展路径后，已经成为银行业中一支不可忽视的重要力量。
四、地方金融机构改革——受控于地方金融意识变化的发展
从制度经济学角度来看，转轨中的经济需要一种特殊的过渡金融制度安排。由于政府干预的特殊金融制度安排的存在，才为转轨过程中的经济提供足够数量的低成本货币供给，一定程度上促进了地区金融改革。在地区金融发展过程中，中央政府和地方政府，作为委托人和代理人，一方面从最优激励契约的角度讲，其风险共担契约可以产生巨大的激励效应和资源配置效果；但另一方面，地方政府官员具有不同于中央政府的相对独立目标，其政绩最终要通过维持本地社会稳定、提高本地经济发展水平来体现，因而要在体制改革中利用对“金融工具”的控制来实现上述目标。按照学术界的普遍看法，金融控制即是政府为有效并低成本地集中个人部门储蓄为己所用，而对金融体系采取控制和垄断性质的措施安排。在这种制度安排下，地方金融机构随着地方政府经济发展规划和金融产业化意识的变化，经历了曲折的发展过程。其中，城市商业银行和农村信用社等地方法人金融机构的发展过程就是典型。
(一)城市商业银行的发展
20世纪80年代中期，随着城市私营、个体经济蓬勃兴起，为其提供金融服务的城市信用社也迅速发展，但是，在地方政府的干预下，加之城信社自身风险意识、管控能力不足，在经营中背离了合作制原则，城市信用社实际上已办成了地方性的小商业银行，经营风险日益显现和突出，保支付形势严峻。为此城市信用社先后经过了3次清理整顿(1989—1991年、1992—1994年、1997—1998年)，并最终采取保留、改制、合并重组、收购、组建城市商业银行和撤销等6种分类进行了终极处置。
在城信社基础上组建起来的城市商业银行同样受制于地方政府，特别是1996—1999年，在各地政府的强力推行下，一批位于地级市、资产质量较差、历史包袱沉重的的城商行开业，对整体利润水平产生了巨大的负面影响，虽然城商行的数量由18家增至88家，但税前利润却从42.84亿元锐减至0.66亿元。为此，2000年人民银行将全国城市商业银行分为6类进行差别化监管和整顿。同时，随着地方政府市场意识和金融产业意识的改善，加大了对城商行规范发展的支持力度，一些高风险的城市商业银行通过资产置换、重组、政府注资以及相应的配套政策等多种方式来化解风险。截至2004年末，各级地方政府及股东为处置城市商业银行历史遗留包袱、解决不良资产问题累计弥补城市商业银行财务亏损51.42亿元，累计剥离不良资产71.73亿元，累计置换不良资产235.12亿元，投入的资产总额达358.27亿元，表2反映了1996—2007年城市商业银行的发展状况。
(二)农村信用社的发展
由于长期受计划经济体制的影响，农村金融形成了政府主导型的金融模式，农村信用社同时受中央银行、各级政府的领导。1979年，中央确定农信社由中国农业银行管理，但是农村信用社合作化运动发生扭曲，演变成集体化运动，并进而逐步转变为国家银行在农村的基层机构。1996年，国务院作出《关于农村金融体制改革的决定》，把农村信用社逐步改为由农民入股、由社员民主管理、主要为人股社员服务的合作性金融组织，这实际上是要减少政府对信用社的干预，体现其“合作制”的特点。1998年到2002年，全国共减少农村信用社法人机构1万多家，不良贷款比例由1999年的51.23％下降到2002年的36.92％。
2003年，按照“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责”的总体要求，农村信用社新一轮改革启动，其核心是产权制度改革。在保证人股社员利益、加强监管的前提下，充分调动了地方政府对农村金融支持的力度，各地根据农村经济发展的情况，以及农村合作金融机构的不平衡性，分别进行不同产权形式的试点，探索形成了股份制、股份合作制、合作制等3种产权模式和农村合作银行、农村商业银行、统一法人、两级法人体制等4种组织形式并存的农村合作金融产权结构，图3反映了农村信用社法人机构的变化。
随着现代金融意识的逐步养成，地方政府从早期单纯控制“金融工具”转向积极打造地区金融产业。地方金融机构正是在这样的意识转变和力量推
关键词：中国银行业；改革开放；发展路径
中图分类号：F830.2 文献标志码：A 文章编号：1008-5831(2010)03-00021-09
一、引言
传统的银行发展理论多侧重于从某一方面研究银行业的发展，但由于中国银行业机构体系多元化、推动因素多样化，单一理论难以系统、全面地解释中国银行业发展的种种逻辑。笔者通过对各类银行业金融机构的实证分析认为，不同类型的银行业金融机构具有不同的发展主导因素，研究中应该采用差别化的理论研究和分析范式，分门别类，有针对性地考察银行业中各类银行机构的发展路径。
二、国有商业银行改革——逐步完善现代金融企业公司治理
公司治理的核心问题是对于剩余索取权和控制权的制度性安排问题。银行由于具有高负债经营、债权人主体多元化、业务活动的巨大外部性等特点，使得公司治理对于银行业金融机构的发展具有重要作用。学术界对于国有银行通过改善公司治理来推动改革的理论由来已久，其核心思想是推动国有银行完善公司治理，建立产权结构、制衡机制和激励机制等制度。如王大用指出国有银行改革效果并不显著的原因在于体制未动，治标未治本，管理进步慢，并主张从改革国有银行的治理结构下手，因为改革治理结构是改进治理的基础；许小年认为国有商业银行改革的核心任务是建立现代企业制度、完善法人治理结构，有了良好的治理结构，管理的改善、风险的控制只是技术问题。
实际上，国有商业银行这30年的改革开放，正是围绕公司治理这一核心命题，完成了从行政管理体制下的国家专业银行到国家控股、境内外上市的大型股份制商业银行的蜕变。从公司治理的角度考察，这一变革过程可以分为3个阶段。
(一)国家专业银行阶段的公司治理(1979—1993年)
国家专业银行在成立之初就在商业化改革方面开始进行一些探索，银行具有了一定程度的经营管理权，业务交叉也开始出现。但国家专业银行在内部管理上仍然实行行政性的管理体制，尽管银行一定程度上拥有了自行融通和运作信贷资金的权力，但这一“权力”的行使只能在国家下达的信贷计划这一“笼子”里行使，是否遵守和完成国家下达的信贷计划，仍然是考察评价银行和银行管理者的关键，国有银行还谈不上市场化经营。因此，其公司治理实际上就是简单的行政命令再执行的管理模式。
(二)国有独资商业银行阶段的公司治理(1994—2002年)
在这一时期，随着《商业银行法》赋予国有银行市场化主体法律地位的确立以及政策性银行成立使国有银行政策性业务的分离，再加上国有银行的专业分工逐渐淡化，使工、农、中、建4家银行向市场化方向迈出了实质性的一步：一是加强内部管理和风险控制建设，正式取消国有商业银行的贷款规模管理，实行资产负债比例管理。二是进一步强化统一法人管理，改革内部稽核体制，建立权责明确、激励和约束相结合的内部管理体制。三是引入国际先进的贷款风险识别和管理理念，推行贷款5级分类试点。四是根据市场化原则积极推进机构管理改革。针对分支机构重叠、管理层次多、运行低效的状况，进行机构改革和人员精简。这些措施虽然在一定程度上推进了国有商业银行的市场化进程，但总体上看，银行经营管理还带有浓厚的行政色彩，没有真正的公司治理机制，与巴塞尔银行公司治理准则相比差距明显(表1)。
(三)国有控股商业银行的公司治理(2003年至今)
严格意义上说，国有商业银行在实施股份制改革之前，还不能称之为具有现代市场环境意义下的公司治理。前一阶段改革主要是在梳理内外部关系、引进先进管理技术以及处置不良资产的层面上进行的，并没有触及银行管理体制(如产权结构、制衡机制的改革)这一深层次问题。对此，经过多年的反复论证和研究，2003年，国有独资商业银行股份制改革以更加彻底的市场化改革方式启动。
1，围绕公司治理制定股改战略并出台制度安排
国有商业银行的股份制改造，明确了把国有独资商业银行改组为股份有限公司，并通过引进境内外战略投资者帮助建立良好的公司治理和内控机制的战略。同时，监管当局以公司治理改革为核心做出大量制度安排，如银监会出台了《国有商业银行公司治理及相关监管指引》，并提出了涵盖经营绩效、资产质量、审慎运行3大方面的7项具体指标，为国有商业银行公司治理改革确立了监测和评估的标杆。
2，完善公司治理构架
各家股改银行建立了专业化、多元化的董事会，形成包含国家股权董事、管理层兼任的执行董事、战略投资者派驻董事和独立董事多种成分构成的董事会，并合理划定职责边界，协调好党委会与“三会一层”的关系和分工，有效延续党委会在公司治理中的作用。表2反映了目前工、建、中、交4大银行董事会结构。
3，完善管理机制
股改后，四家银行按照集约化、扁平化的原则和前、中、后台分离的要求，积极推进系统内管理机制的改进工作，减少管理层级，精简管理机构，改变过去“多级经营、多级管理”的分级经营机制，加强执行力的穿透性和报告路线的通畅性，并普遍引入了矩阵式管理模式(图1)。
概言之，国有商业银行的改革发展，主要围绕现代金融企业公司治理的改进和完善，即“企业化改造一商业银行转型一股份制商业银行改革”这一线索展开，并最终初步建立了符合中国国情的现代金融企业公司治理模式。
三、股份制商业银行改革——逐步实现跨区域的增量改革发展
刘雪瑞认为，中国改革是增量改革，即在原有的计划经济体制内，让市场机制在资产增量的配置上发挥作用，从而使增量部分不断扩大，计划经济的存量比重逐步缩小，这在一定程度上减少了实施成本。特别对于具有一定后发优势的股份制商业银行，增量改革就是其应对国有银行垄断竞争，取得发展的必然选择。由于市场上巨大的金融资源需求自发引致相应的供给结构并导致市场自发均衡，因此股份制商业银行通过增量改革既可以避免存量改革的利益博弈成本，又可以渐进地满足金融需求。董红蕾也建议股份制商业银行改革可以采取通过对增量品质的控制而渐进地改变存量品质的方式来进行。事实上，股份制商业银行，正是采用了增量改革发展的模式，通过跨区域发展战略，不断发展壮大。其跨区域发展的过程可以分为三个阶段。 (一)第一阶段：1986年到1998年是股份制商业银行发展的初级阶段
在成立之初，股份制银行大多定位于服务地方经济，发展模式主要以抢占大中型对公客户为主。随着自身实力的壮大和市场环境的发展，股份制商业银行逐步打破了按行政区划层层设置分支机构的传统做法，结合经济区域的划分，按照市场原则和成本一效益原则设置机构，为跨区域发展奠定了基础，并形成了在沿海、沿江、沿边对外开放度大、货币化程度高的经济中心城市的机构网络。发展初期，股份制商业银行的网点主要分布在珠江三角洲、长江三角洲、胶东半岛和辽东半岛等沿海地区。
(二)第二阶段：1998年到2003年是股份制商业银行的快速发展期
随着自身业务的快速膨胀，股份制银行在当地的市场份额渐趋稳定，增长潜力有限；另一方面，国民经济的快速增长，使得企业客户呈现出较为明显的集团化发展趋势，要求银行提供越来越多的跨区域金融服务。因此，各股份制商业银行纷纷制定机构扩张战略，加快网点布局速度，以突破瓶颈，实现更快更好的发展。如招行抓住上海浦东大开发的机遇，于1991年2月19日获批成立了第一家外地分行上海分行，标志着招行走出深圳，走向全国。同时股份制商业银行瞄准机遇，稳步展开了华东南经济发达城市的机构布局。到20世纪末，基于西部大开发的发展战略，股份制商业银行在立足华东南的基础上，又加快了机构网点向内陆地区的延伸，股份制商业银行真正完成了从“区域性商业银行”到“全国性商业银行”的转变。
(三)第三阶段：2003年以来，股份制商业银行随同中国经济一起进入到一个黄金发展时期
这一时期股份制商业银行的壮大直接表现在增量的大幅提升上。特别是2003以后新成立了3家全国性的股份制商业银行，即恒丰银行、浙商银行和渤海银行，进一步壮大了股份制商业银行的队伍。这一时期，股份制商业不仅规模、市场占比和数量其提高，更主要的是其竞争力的形成和境外战略投资者的引进。随着股份制商业银行在全国范围内的网点布局和增量发展，其市场份额也在不断地扩大，截止到2007年底，股份制商业银行总资产的比例由10.71％上升到13.78％，复合增长率为19.62％；总负责比例由10.76％上升到13.94％，复合增长率为19.28％(图2)。
股份制商业银行的发展，主要在增量改革理论的指导下，按照跨区域发展的路线图在进行，经历了“区域内扎根一跨区域发展一引入战投、提升竞争力”的发展路径后，已经成为银行业中一支不可忽视的重要力量。
四、地方金融机构改革——受控于地方金融意识变化的发展
从制度经济学角度来看，转轨中的经济需要一种特殊的过渡金融制度安排。由于政府干预的特殊金融制度安排的存在，才为转轨过程中的经济提供足够数量的低成本货币供给，一定程度上促进了地区金融改革。在地区金融发展过程中，中央政府和地方政府，作为委托人和代理人，一方面从最优激励契约的角度讲，其风险共担契约可以产生巨大的激励效应和资源配置效果；但另一方面，地方政府官员具有不同于中央政府的相对独立目标，其政绩最终要通过维持本地社会稳定、提高本地经济发展水平来体现，因而要在体制改革中利用对“金融工具”的控制来实现上述目标。按照学术界的普遍看法，金融控制即是政府为有效并低成本地集中个人部门储蓄为己所用，而对金融体系采取控制和垄断性质的措施安排。在这种制度安排下，地方金融机构随着地方政府经济发展规划和金融产业化意识的变化，经历了曲折的发展过程。其中，城市商业银行和农村信用社等地方法人金融机构的发展过程就是典型。
(一)城市商业银行的发展
20世纪80年代中期，随着城市私营、个体经济蓬勃兴起，为其提供金融服务的城市信用社也迅速发展，但是，在地方政府的干预下，加之城信社自身风险意识、管控能力不足，在经营中背离了合作制原则，城市信用社实际上已办成了地方性的小商业银行，经营风险日益显现和突出，保支付形势严峻。为此城市信用社先后经过了3次清理整顿(1989—1991年、1992—1994年、1997—1998年)，并最终采取保留、改制、合并重组、收购、组建城市商业银行和撤销等6种分类进行了终极处置。
在城信社基础上组建起来的城市商业银行同样受制于地方政府，特别是1996—1999年，在各地政府的强力推行下，一批位于地级市、资产质量较差、历史包袱沉重的的城商行开业，对整体利润水平产生了巨大的负面影响，虽然城商行的数量由18家增至88家，但税前利润却从42.84亿元锐减至0.66亿元。为此，2000年人民银行将全国城市商业银行分为6类进行差别化监管和整顿。同时，随着地方政府市场意识和金融产业意识的改善，加大了对城商行规范发展的支持力度，一些高风险的城市商业银行通过资产置换、重组、政府注资以及相应的配套政策等多种方式来化解风险。截至2004年末，各级地方政府及股东为处置城市商业银行历史遗留包袱、解决不良资产问题累计弥补城市商业银行财务亏损51.42亿元，累计剥离不良资产71.73亿元，累计置换不良资产235.12亿元，投入的资产总额达358.27亿元，表2反映了1996—2007年城市商业银行的发展状况。
(二)农村信用社的发展
由于长期受计划经济体制的影响，农村金融形成了政府主导型的金融模式，农村信用社同时受中央银行、各级政府的领导。1979年，中央确定农信社由中国农业银行管理，但是农村信用社合作化运动发生扭曲，演变成集体化运动，并进而逐步转变为国家银行在农村的基层机构。1996年，国务院作出《关于农村金融体制改革的决定》，把农村信用社逐步改为由农民入股、由社员民主管理、主要为人股社员服务的合作性金融组织，这实际上是要减少政府对信用社的干预，体现其“合作制”的特点。1998年到2002年，全国共减少农村信用社法人机构1万多家，不良贷款比例由1999年的51.23％下降到2002年的36.92％。
2003年，按照“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责”的总体要求，农村信用社新一轮改革启动，其核心是产权制度改革。在保证人股社员利益、加强监管的前提下，充分调动了地方政府对农村金融支持的力度，各地根据农村经济发展的情况，以及农村合作金融机构的不平衡性，分别进行不同产权形式的试点，探索形成了股份制、股份合作制、合作制等3种产权模式和农村合作银行、农村商业银行、统一法人、两级法人体制等4种组织形式并存的农村合作金融产权结构，图3反映了农村信用社法人机构的变化。
随着现代金融意识的逐步养成，地方政府从早期单纯控制“金融工具”转向积极打造地区金融产业。地方金融机构正是在这样的意识转变和力量推