论文部分内容阅读
摘 要 本文通过实地考察，对开封夜市的320家餐饮食品经营者以及1320个夜市消费者发放调查问卷进行调查分析。主要研究开封夜市经营现状和经营过程中的食品安全卫生问题，并结合开封夜市消费者反映的夜市餐饮食品安全问题，分析研究餐饮食品安全问题产生的原因。依托对现行国内外相关法律法规对食品安全卫生问题的防范和救济措施的研究，为开封夜市餐饮食品安全卫生防范在法律体系重构和消费者维权方面提供可行有效的法律救济措施。从而规范夜市餐饮食品安全卫生，从而推动开封“三城联创”以及“千年夜市升级改造工程”活动的进一步完善，同时为全国范围内的其它省份地区的夜市餐饮食品卫生存在的问题提供建议。
关键词 食品安全 市场监管 法律责任 消费者维权 环保先行
作者简介：周显、赵洹野，河南大学法学院2012级法学专业本科。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）05-075-02
一、食品安全概说
（一）食品安全的地位及其定义
食品安全卫生问题是法律的底线问题，保证食品安全是老百姓生存的必要条件，食品安全没有保证，人民群众的身体健康和生命安全就无从谈起，和谐社会中国梦更是难以企及。
中国关于食品安全的定义最直接的体现在《中华人民共和国食品安全法》第99条规定：食品安全，指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。
（二）我国食品安全立法概况
我国早在1995年就颁布了《中华人民共和国食品卫生法》。并在此后不断的加以修改完善，继2009年2月28日，十一届全国人大常委会第七次会议通过了《中华人民共和国食品安全法》后2014年12月25日《食品安全法（修订草案）》二审稿又提请全国人大常委会审议。2015年3月，国家食品药品监督管理总局法制司副司长陈谞两会期间曾表示，《中华人民共和国食品安全法》最快将于上半年出台，这足以表明国家对食品安全问题的重视。
二、开封夜市食品安全现状及问题分析
（一）开封夜市地位及现状
夜市餐饮之所以受到重视是因为它普遍存在于国家各个大中小城市。存在范围之广，受众之多，对民众影响之深是各个省份重点治理的原因。
谈及夜市必谈开封夜市，开封夜市是中国极具代表性的夜市，北宋孟元老在《东京梦华录》中就有记载：“夜市直到三更尽，才五更又复开张，耍闹去处，通宵不绝。”开封夜市已经成了这座历史文化名城的一张名片，享有“夜明珠”的美誉。在近期开展的评选“最中国美食城市”的网络投票中，开封在全国参评的数十个城市中名列第五，而作为开封美食代表的夜市自然是居功至伟。这一切都是归功于“千年夜市振兴计划”、《开封市鼓楼观光夜市管理办法》的出台。统一服装、统一餐车、再加上带有浓厚文化特色的传统喝卖，都体现出夜市的浓厚的文化底蕴。这一系列的举措都使开封夜市吸引力十足。
然而在这繁华的背后，夜市餐饮食品安全问题是消费者及市场监管部门极为担忧的一部分。我国没有一部专门针对夜市食品安全的法律法规，对于夜市食品小摊贩还不适用于部分部门规章，这致使夜市餐饮食品安全管理的难度进一步增加。在发放的调查问卷中针对在夜市消费中遇到的食品安全问题，参与调查问卷的1320个消费者中有82%的消费者表示对夜市食品安全问题担忧。
（二）开封夜市食品安全问题分析
开封夜市这颗璀璨的夜明珠怎么会长期存在如此之多的黑斑呢？究其根本我们不难发现问题的缘由，主要集中表现在以下几个方面。
首先就立法执法层面而言，2009年6月1日我国实施的《中华人民共和国食品安全法》其中确立了以食品安全风险监测和评估为基础的科学管理制度，明确食品安全风险评估结果作为制定、修订食品安全标准和对食品安全实施监督管理的科学依据。明确了食品安全施行分段按环节监管，然而涉及到按环节监管既没有十分明晰的监管部门也没有清楚的监管对象。结合开封实际，开封市并不具备法律规定的制定地方性法规和规章的资格，而相应的河南省人民代表常务委员会也并未制定相关的规章规范。仅开封市出台了《开封市夜市管理办法（试行）》。其中第五条明确规定了各部门的具体分工监管工作。但规定只是规定，实际情况是夜市监管部门并未确实履职，或者说是怠于履职。笔者通过对夜市经营者的调查问卷发现卫生检查部门，工商部门以及环保局、食品药品监督管理局并未做过实质性的检查，只有城管，管委会偶尔进行检查。并且只是偶尔的突击检查，效果也并不明显。我们在开封市食品药品监督管理局采访中得知，虽然开封市针对夜市食品安全的管理从今年3月1日开始，全部交由食药监局管理，但是现在并没有正式移交到位，所以对夜市食品安全的管理现在正处于薄弱环节。据食药监局食品科主任介绍，类似《开封市夜市管理办法（试行）》的文件仅仅是对内部有效，并不能作为执法的依据，有关执法的依据还是只有《食品安全法》，并没有具体的实施办法作为法律依据，造成了现今的执法困境。法律法规止于书面，执法部门坐而不行，食品安全何以见？何以立？
其次就经营者本身来说，经营者作为商人唯利是图，把成本降到最低利润达到最大是每一个夜市经营者的目的。夜市经营的最大特点就是成本相对较低。原本在保证食品安全卫生的前提下经营还是有一定收入的，但是通过调查发现部分监管部门乱收费的现象依然存在，这无疑增加了夜市经营者的经营成本，市场监管部门乱收费的现象存在无疑会迫使经营者一再的压缩食品经营成本，自然就有假冒不合格来源不明的食品原料孳生。另一方面监管部门并未切实履职进行夜市食品安全卫生的质检就造成经营者的侥幸心理。同时笔者通过调查发现夜市餐饮类经营者对相关食品安全的法律法规了解甚少。经营者不知法、不懂法如何守法？如何从根本上保证食品安全？
最后就消费者来说，鼓楼夜市作为观光夜市，其中消费者最大的特点就是流动性，大多为全国各地的游客，一次性消费居多。笔者通过对1320个消费者的调查发现其中65.5%的消费者并不了解《消费者权益保护法》或者相关的食品法律法规，消费者面对夜市的食品安全问题解决方法通常是不做这家的回头客，或者自认倒霉，能选择向消协投诉维权的也只有5.4%。消费者自身法律意识淡薄，维权心理不强更从另一方面助长了经营者的违法经营。 三、夜市食品安全的法律救济
（一）完善夜市食品安全法律体系
我国有关食品安全的可追溯制度始于2002年，2004年涉及了农产品的食品安全可追溯制度的试行，中国物品编码中心通过了“中国条码推进工程”一些地方初步形成了部分食品可追溯机制和一些法规，但总的来说我国食品安全可追溯制度还出与初步试行探索阶段。
就保障执法顺畅、执法可依方面来说，《食品安全法》作为食品安全领域的第一要法，规制一切有关食品安全的问题，但具体就夜市的餐饮食品安全而言可依照的具体法律法规尚未明确，《食品安全法实施条例》也只是对大的较为规范的餐饮企业规范的要求，而针对夜市小摊贩餐饮食品的规制很难有找到具体的条款，《餐饮服务许可管理办法》第二条明确指出：本办法不适用于小作坊、小摊贩。故而笔者建议相关部门可以针对小作坊、小摊贩制定专门的法律法规，或者地方性规章等具有法律效力的文件，为执法者提供明确可依的执法根据。
就食品安全问题的归责原则来说，因食品安全问题给消费者造成人身财产损害的，《食品安全法》并没有确定明确的归责原则，就按照过去的过错责任原则承担侵权责任，即要证明行为人是否承担侵权责任就要证明行为人有违法行为，存有危害事实。违法行为和危害事实之间存在有因果关系，行为人主观上存在过错。然而现实情况是，消费者往往因为信息不对称的原因处于举证不利地位。对于食品安全监管部门风险预估标准往往难以测定出食品对消费者造成人身损害的直接证据，食品经营者可以证明自己没有过错从而免除自己的责任，受害者往往得不到赔偿。另一方面消费者维权成本高，消费者往往在夜市中的消费额度很低，这使消费者明显处于维权两难之地。
就此笔者建议设立专门的夜市食品安全问题投诉站点，一个夜市一个站点，集中解决消费者遇见的食品安全问题。夜市食品安全问题投诉站的组成人员政府可从食品药品监督局、环保局、工商管理局、消费者协会当中组合产生。由政府授权集中管理夜市中出现的食品安全卫生问题。集中解决消费者食品安全问题的小额纠纷问题。消费者维权困难除了不知法懂法用法之外，就是夜市食品安全问题的举证困难，消费者往往没有购物凭证。在夜市设立专门站点，组成人员进行夜市的巡防，可以保证消费者问题发生的第一时间解决问题。
（二）夜市食品安全执法规制建议
笔者认为，要由市政府积极倡导贯彻执法力度，加大食品药品监督局对夜市食品安全标准的检查，对食品进货渠道做好安全保障，向餐饮食品经营者索要进货凭证，合格凭证。对餐饮食品安全做好备案证明，严把质量关。对于从事餐饮食品的单位个人，县级以上质量监督管理部门应依照有关法律、行政法规规定审核相关资料、核查生产场所、检验相关产品；对相关资料、场所符合规定要求以及相关产品符合食品安全标准或者要求的，应当做出准予许可的决定。质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当加强对食品生产经营者生产经营活动的日常监督检查，发现不符合食品生产经营要求情形的，应当责令立即纠正并予以处理；再不符合生产经营许可条件的，应当依法撤销相关许可。对于夜市摊贩餐饮食品的经营者经营的食品应当符合《食品安全法》第二十七条、第二十八条的规定，对于不符合标准的有关的主管部门应当严格按照《食品安全法》第八十五条予以制止。对于滥用职权，徇私枉法的执法部门依据《行政许可法》、《食品安全法》追究其法律责任。
（三）夜市布局规划建议及完善监督机制
夜市食品安全要从根本上得到保证仅靠外部的监管执法是难以从根本上解决的，经营者自身的诚信经营，及夜市摊贩防尘规划都至关重要。对于鼓楼夜市、西司夜市的露天经营想从根本上做到防尘干净卫生，是很难防范的，在此小宋城夜市的格局就非常不错。所以笔者建议夜市的餐饮食品经营“退路入室”。相关执法部门应严格按照《食品安全法》的相关规定监督检查，对于不符合要求的不合格的夜市摊贩依法取缔。
笔者通过调查发现消费者维权意识淡薄，究其原因无疑是对相关的法律法规不了解，不熟知，维权渠道复杂，维权成本过高。首先就普法宣传而言消费者自身可以多加关注，一般可通过网络、书籍报刊了解到。其次就政府部门来说要加大相关法律的宣传力度，可以组织法律宣传的讲座或者相关的活动。就社会中间组织来说主要表现为消费者协会，可以进行消费者普法宣传教育讲座，推动相关夜市食品安全法规，消费者权益保护法律法规的普及力度。从而促进消费者自身维权意识的提高以及对经营者的监督。对于相关的行业组织，消费者协会也要依据《消费者权益保护法》第三十七条的规定严格履行自己的职责，加强监督，完善监督机制。
参考文献：
[1]蔡颖颖.言传统安全治理与IX.域性国际公共产品的研究——以中日食品安全为例.复旦大学.2009.
[2]邵继勇.食品安全与国际贸易.北京：化学工业出版社.2006.
[3]李止明，吕林，吕秋.食品安全开发与质足管理.北京：中国轻工业出版社.2004.
[4]刘颜.我国餐饮企业问题分析及控制措施研究.扬州大学.2010.
[5]杜文波.食品安全追溯法律制度研究.山西大学.2011.
[6]林竹.台湾夜市文化的繁荣对天津夜市发展的其实及建议.城市经济.2014.3.5.
关键词 食品安全 市场监管 法律责任 消费者维权 环保先行
作者简介：周显、赵洹野，河南大学法学院2012级法学专业本科。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）05-075-02
一、食品安全概说
（一）食品安全的地位及其定义
食品安全卫生问题是法律的底线问题，保证食品安全是老百姓生存的必要条件，食品安全没有保证，人民群众的身体健康和生命安全就无从谈起，和谐社会中国梦更是难以企及。
中国关于食品安全的定义最直接的体现在《中华人民共和国食品安全法》第99条规定：食品安全，指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。
（二）我国食品安全立法概况
我国早在1995年就颁布了《中华人民共和国食品卫生法》。并在此后不断的加以修改完善，继2009年2月28日，十一届全国人大常委会第七次会议通过了《中华人民共和国食品安全法》后2014年12月25日《食品安全法（修订草案）》二审稿又提请全国人大常委会审议。2015年3月，国家食品药品监督管理总局法制司副司长陈谞两会期间曾表示，《中华人民共和国食品安全法》最快将于上半年出台，这足以表明国家对食品安全问题的重视。
二、开封夜市食品安全现状及问题分析
（一）开封夜市地位及现状
夜市餐饮之所以受到重视是因为它普遍存在于国家各个大中小城市。存在范围之广，受众之多，对民众影响之深是各个省份重点治理的原因。
谈及夜市必谈开封夜市，开封夜市是中国极具代表性的夜市，北宋孟元老在《东京梦华录》中就有记载：“夜市直到三更尽，才五更又复开张，耍闹去处，通宵不绝。”开封夜市已经成了这座历史文化名城的一张名片，享有“夜明珠”的美誉。在近期开展的评选“最中国美食城市”的网络投票中，开封在全国参评的数十个城市中名列第五，而作为开封美食代表的夜市自然是居功至伟。这一切都是归功于“千年夜市振兴计划”、《开封市鼓楼观光夜市管理办法》的出台。统一服装、统一餐车、再加上带有浓厚文化特色的传统喝卖，都体现出夜市的浓厚的文化底蕴。这一系列的举措都使开封夜市吸引力十足。
然而在这繁华的背后，夜市餐饮食品安全问题是消费者及市场监管部门极为担忧的一部分。我国没有一部专门针对夜市食品安全的法律法规，对于夜市食品小摊贩还不适用于部分部门规章，这致使夜市餐饮食品安全管理的难度进一步增加。在发放的调查问卷中针对在夜市消费中遇到的食品安全问题，参与调查问卷的1320个消费者中有82%的消费者表示对夜市食品安全问题担忧。
（二）开封夜市食品安全问题分析
开封夜市这颗璀璨的夜明珠怎么会长期存在如此之多的黑斑呢？究其根本我们不难发现问题的缘由，主要集中表现在以下几个方面。
首先就立法执法层面而言，2009年6月1日我国实施的《中华人民共和国食品安全法》其中确立了以食品安全风险监测和评估为基础的科学管理制度，明确食品安全风险评估结果作为制定、修订食品安全标准和对食品安全实施监督管理的科学依据。明确了食品安全施行分段按环节监管，然而涉及到按环节监管既没有十分明晰的监管部门也没有清楚的监管对象。结合开封实际，开封市并不具备法律规定的制定地方性法规和规章的资格，而相应的河南省人民代表常务委员会也并未制定相关的规章规范。仅开封市出台了《开封市夜市管理办法（试行）》。其中第五条明确规定了各部门的具体分工监管工作。但规定只是规定，实际情况是夜市监管部门并未确实履职，或者说是怠于履职。笔者通过对夜市经营者的调查问卷发现卫生检查部门，工商部门以及环保局、食品药品监督管理局并未做过实质性的检查，只有城管，管委会偶尔进行检查。并且只是偶尔的突击检查，效果也并不明显。我们在开封市食品药品监督管理局采访中得知，虽然开封市针对夜市食品安全的管理从今年3月1日开始，全部交由食药监局管理，但是现在并没有正式移交到位，所以对夜市食品安全的管理现在正处于薄弱环节。据食药监局食品科主任介绍，类似《开封市夜市管理办法（试行）》的文件仅仅是对内部有效，并不能作为执法的依据，有关执法的依据还是只有《食品安全法》，并没有具体的实施办法作为法律依据，造成了现今的执法困境。法律法规止于书面，执法部门坐而不行，食品安全何以见？何以立？
其次就经营者本身来说，经营者作为商人唯利是图，把成本降到最低利润达到最大是每一个夜市经营者的目的。夜市经营的最大特点就是成本相对较低。原本在保证食品安全卫生的前提下经营还是有一定收入的，但是通过调查发现部分监管部门乱收费的现象依然存在，这无疑增加了夜市经营者的经营成本，市场监管部门乱收费的现象存在无疑会迫使经营者一再的压缩食品经营成本，自然就有假冒不合格来源不明的食品原料孳生。另一方面监管部门并未切实履职进行夜市食品安全卫生的质检就造成经营者的侥幸心理。同时笔者通过调查发现夜市餐饮类经营者对相关食品安全的法律法规了解甚少。经营者不知法、不懂法如何守法？如何从根本上保证食品安全？
最后就消费者来说，鼓楼夜市作为观光夜市，其中消费者最大的特点就是流动性，大多为全国各地的游客，一次性消费居多。笔者通过对1320个消费者的调查发现其中65.5%的消费者并不了解《消费者权益保护法》或者相关的食品法律法规，消费者面对夜市的食品安全问题解决方法通常是不做这家的回头客，或者自认倒霉，能选择向消协投诉维权的也只有5.4%。消费者自身法律意识淡薄，维权心理不强更从另一方面助长了经营者的违法经营。 三、夜市食品安全的法律救济
（一）完善夜市食品安全法律体系
我国有关食品安全的可追溯制度始于2002年，2004年涉及了农产品的食品安全可追溯制度的试行，中国物品编码中心通过了“中国条码推进工程”一些地方初步形成了部分食品可追溯机制和一些法规，但总的来说我国食品安全可追溯制度还出与初步试行探索阶段。
就保障执法顺畅、执法可依方面来说，《食品安全法》作为食品安全领域的第一要法，规制一切有关食品安全的问题，但具体就夜市的餐饮食品安全而言可依照的具体法律法规尚未明确，《食品安全法实施条例》也只是对大的较为规范的餐饮企业规范的要求，而针对夜市小摊贩餐饮食品的规制很难有找到具体的条款，《餐饮服务许可管理办法》第二条明确指出：本办法不适用于小作坊、小摊贩。故而笔者建议相关部门可以针对小作坊、小摊贩制定专门的法律法规，或者地方性规章等具有法律效力的文件，为执法者提供明确可依的执法根据。
就食品安全问题的归责原则来说，因食品安全问题给消费者造成人身财产损害的，《食品安全法》并没有确定明确的归责原则，就按照过去的过错责任原则承担侵权责任，即要证明行为人是否承担侵权责任就要证明行为人有违法行为，存有危害事实。违法行为和危害事实之间存在有因果关系，行为人主观上存在过错。然而现实情况是，消费者往往因为信息不对称的原因处于举证不利地位。对于食品安全监管部门风险预估标准往往难以测定出食品对消费者造成人身损害的直接证据，食品经营者可以证明自己没有过错从而免除自己的责任，受害者往往得不到赔偿。另一方面消费者维权成本高，消费者往往在夜市中的消费额度很低，这使消费者明显处于维权两难之地。
就此笔者建议设立专门的夜市食品安全问题投诉站点，一个夜市一个站点，集中解决消费者遇见的食品安全问题。夜市食品安全问题投诉站的组成人员政府可从食品药品监督局、环保局、工商管理局、消费者协会当中组合产生。由政府授权集中管理夜市中出现的食品安全卫生问题。集中解决消费者食品安全问题的小额纠纷问题。消费者维权困难除了不知法懂法用法之外，就是夜市食品安全问题的举证困难，消费者往往没有购物凭证。在夜市设立专门站点，组成人员进行夜市的巡防，可以保证消费者问题发生的第一时间解决问题。
（二）夜市食品安全执法规制建议
笔者认为，要由市政府积极倡导贯彻执法力度，加大食品药品监督局对夜市食品安全标准的检查，对食品进货渠道做好安全保障，向餐饮食品经营者索要进货凭证，合格凭证。对餐饮食品安全做好备案证明，严把质量关。对于从事餐饮食品的单位个人，县级以上质量监督管理部门应依照有关法律、行政法规规定审核相关资料、核查生产场所、检验相关产品；对相关资料、场所符合规定要求以及相关产品符合食品安全标准或者要求的，应当做出准予许可的决定。质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当加强对食品生产经营者生产经营活动的日常监督检查，发现不符合食品生产经营要求情形的，应当责令立即纠正并予以处理；再不符合生产经营许可条件的，应当依法撤销相关许可。对于夜市摊贩餐饮食品的经营者经营的食品应当符合《食品安全法》第二十七条、第二十八条的规定，对于不符合标准的有关的主管部门应当严格按照《食品安全法》第八十五条予以制止。对于滥用职权，徇私枉法的执法部门依据《行政许可法》、《食品安全法》追究其法律责任。
（三）夜市布局规划建议及完善监督机制
夜市食品安全要从根本上得到保证仅靠外部的监管执法是难以从根本上解决的，经营者自身的诚信经营，及夜市摊贩防尘规划都至关重要。对于鼓楼夜市、西司夜市的露天经营想从根本上做到防尘干净卫生，是很难防范的，在此小宋城夜市的格局就非常不错。所以笔者建议夜市的餐饮食品经营“退路入室”。相关执法部门应严格按照《食品安全法》的相关规定监督检查，对于不符合要求的不合格的夜市摊贩依法取缔。
笔者通过调查发现消费者维权意识淡薄，究其原因无疑是对相关的法律法规不了解，不熟知，维权渠道复杂，维权成本过高。首先就普法宣传而言消费者自身可以多加关注，一般可通过网络、书籍报刊了解到。其次就政府部门来说要加大相关法律的宣传力度，可以组织法律宣传的讲座或者相关的活动。就社会中间组织来说主要表现为消费者协会，可以进行消费者普法宣传教育讲座，推动相关夜市食品安全法规，消费者权益保护法律法规的普及力度。从而促进消费者自身维权意识的提高以及对经营者的监督。对于相关的行业组织，消费者协会也要依据《消费者权益保护法》第三十七条的规定严格履行自己的职责，加强监督，完善监督机制。
参考文献：
[1]蔡颖颖.言传统安全治理与IX.域性国际公共产品的研究——以中日食品安全为例.复旦大学.2009.
[2]邵继勇.食品安全与国际贸易.北京：化学工业出版社.2006.
[3]李止明，吕林，吕秋.食品安全开发与质足管理.北京：中国轻工业出版社.2004.
[4]刘颜.我国餐饮企业问题分析及控制措施研究.扬州大学.2010.
[5]杜文波.食品安全追溯法律制度研究.山西大学.2011.
[6]林竹.台湾夜市文化的繁荣对天津夜市发展的其实及建议.城市经济.2014.3.5.