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作为珠三角一体化的破题之作,广佛同城化行动更像一场“戴着镣铐的舞蹈”
《财经》记者 周琼
历经九年谋划,珠三角两大核心城市广州与佛山,终于迈出协同发展的关键一步。
3月19日下午,两市政府在佛山南海签署了《广州市、佛山市同城化建设合作框架协议》(下称《广佛同城化协议》)。同时签署的还有两市城市规划、交通基础设施、产业协作和环境保护四个对接协议。
广佛同城化并非中国城市间“一体化”合作的首例,但其启动之机,恰逢国务院批准《珠三角改革发展规划纲要》(下称《珠三角规划纲要》、赋予珠三角“中国改革试验田”责权之时。作为珠三角一体化的破题之作,《广佛同城化协议》的签署由此广受关注,并成为中国区域经济整合中的标志性事件。
“广佛”渊源
广佛合作由来已久。两市均位于珠三角腹地,地理上紧紧相连。早在九年前,两市即有协同发展之意。
广州市2000年提出“南拓、北优、东进、西联”的城市发展战略,其中“西联”一项,要“联合”的对象即是相邻的佛山。此后,佛山亦在该市的城市发展规划中提出“东承”战略。
与全国大部分提出区域协同发展的城市一样,广州主动要求“西联”,目的在于强化自身地位,增强竞争实力,最直接的竞争压力则源自深圳。那时,中国第三大城市及华南中心城市之争正是穗深两市的焦点议题,而深圳作为经济特区,背靠香港,后劲强大,在中国城市综合竞争力排名中常居广州之上。
2001年后,“广佛经济圈”的概念被提出。此后几年间,两地民间及政界屡屡更新合作创想,先后出现“广佛都市圈”“广佛一体化”“广佛同城化”等概念。
从经济发展角度看,两地都是世界制造业中心的重要组成部分,经济发展水平较高,规模及体量均大,城市人口共计1233.7万人,占珠三角的42%。
2008年,两市GDP总量达到12500亿元,接近新加坡的1928亿美元、上海的13698.15亿元,并且直追香港的16785亿港元。
在過去十余年的城市扩张中,两地交通设施的合作与对接早已开始,如今半小时至一小时的车程可到达彼此的城市中心;两地居民彼此口音、文化相近,认同感强,在交界地带更生活着一批往返于两城市之间的“广佛人”。
今年初,经国务院批准的《珠三角规划纲要》正式公布,明确提出要强化广州、佛山的同城效应,携领珠三角地区打造布局合理、功能完善、联系紧密的城市群。这为推动两市间的一体化提供了政策依据和“自上而下”的推动力。
今年广东省“两会”期间,中共中央政治局委员、广东省委书记汪洋强调要加快推进广佛同城化,并提出落实《珠三角规划纲要》的突破口在于珠三角城市一体化,而后者的突破口则在于广佛同城化。汪洋的这次讲话,被广东政府界人士称为“给广佛合作添了一把猛火”。
此后,广佛合作事宜开始突飞猛进。今年3月2日,两市在广州就建立“广佛同城化”领导机构和协调机制达成一致意见,并随后建立了广佛市长联席会议制度。
3月19日,两市同城化建设合作“1+4”框架协议签订,从两市发展规划、基础设施对接、产业协作、行政障碍的破除及一体化市场的建立、公共产品提供、人才流动等多个方面提出构想。
协议详解
与城市一体化相比,同城化的概念要更进一步,但对此国内尚无统一定义。
佛山市发改局副局长李晓佳告诉《财经》记者,他理解的同城化,是指两市在基础设施、城市发展规划、环境治理及资源开发利用上要实现同编同审;公共服务和管理方面,如教育、医疗、社保、治安等则需统一制度与标准;市场体系上要撤除各类樊篱,最终实现人、钱、物等各种生产要素的自由、便利流动。
3月19日签署的《广佛同城化协议》中,革新现有行政区划下的管理体制和利益分配体制之意引人注目。协议开篇即表明,要以改革开路,“创新行政管理体制,完善合作机制……着力构建与同城化相适应的行政管理模式,实现两地规则一体化”。
在利益分配上,协议提出要研究“建立两市经济利益分配协调机制,探索和推进有利于同城化的财税分配规则体系”。
在人事上,则拟试行“两市政府公务员交流和相互兼职制度”,推动人员交流工作规范化、制度化,促进发展理念融合和体制机制创新。
这两项制度如获推行,意味着扣在地方官员头上的政绩“紧箍咒”,可望在有限的范围内出现松动,从而实验性地突破中国官员在现有行政管理区划内“各自为政”的局面。
致公党中央副主席、原广州市副市长李卓彬此前在接受《财经》记者采访时曾表示,广佛同城化要取得突破,关键在于两地能否打破政绩考核及行政区划的局限。
他提出,在当前体制环境下,建立两地官员的交流和流动机制,是一个可获得突破性意义的办法。“如果官员知道自己必然会在两地流动,他在做决策时的着眼点就不会仅局限于现在所处的位置。”
在推动自由市场建设方面,《广佛同城化协议》提出两市要联合清理排斥和限制外地企业、商品和服务的地方性法规和政策文件。
受地方财税竞争制的影响,地方政府历来在酒类、汽车、烟草等利税较高的行业对外地商品设置障碍;在大宗商品采购方面,也多是采取指定品牌或商家的办法,排斥外地公司。《广佛同城化协议》公布后,有分析人士对其中提及的财政分配制和官员交流制寄望甚高,认为此两项改革如能落实,地区间市场壁垒的破除将是应有之义。
此外,《广佛同城化协议》还提出对两市基础设施实施全面对接,从公交网络、城际轨道及道路网,到港口、航道乃至江海、水路联运均要提出一体化的建设、管理和运营方案。年内还将推进扩大广佛年票互通范围,改善年票互认方式,统一收费标准。
通信方面,两市拟使政务、电子网络、电子社区等各类信息实现交换与共享;协议还承诺,要逐步降低直至取消两市间固话长途和手机漫游资费,以加快推进电信同城化。通信业界人士认为,与长株潭(长沙-株洲及湘潭)一体化中取消区号的举措相比,广佛降低及取消长途和漫游费的提议更为务实和便于操作。
公共服务方面,提出要探索建立两市医疗卫生信息服务平台,推进两市医疗机构部分医学检验、影像检查结果在满足一定条件下的互认;加快推进社会保险政策对接,探索实现养老保险关系和失业保险关系无障碍转移。
作为珠三角的两大经济重镇,广佛两市在产业发展上一直存在较强的互补性。广州重工业及服务业发达,佛山则在以轻工业为主的制造业方面遥遥领先,但第三产业仅占其GDP的33%左右。
协议提出,广佛在产业协作上应坚持优势互补、联动并错位发展,共同构建结构优化、布局合理、各具特色、协调发展的现代产业体系。
《财经》记者注意到,《广佛同城化协议》及四个对接协议均为框架式文件,未约定合作的具体细节,所有条文均为共识性的概述。其中,《广佛同城化协议》对两市合作各方面均做出意向性约定,首期的四份子协议却只在两市城市规划、交通基础设施、产业协作和环境保护提出对接方案。
为何两市不率先在财税分配、政绩考核、人事流动及公共服务对接方面作出安排?佛山市委书记林元和告诉《财经》记者,两市高层在协商时均认识到,必须先易后难、循序渐进,“不能把什么都想好了才去做,只能边做边探索”。
佛山市发改局副局长李晓佳则认为,以城市规划、交通、产业等为突破口,正是两市合作中最好的开端。“路修好了,城市规划统一了,民间往来自然多起来,到时市场力量会形成巨大推力,其他问题的解决也就水到渠成。”
“一体化”的门槛
广佛同城化框架协议的签订,仅标志着两市合作迈出了艰难的第一步。与此同时,各地城市间风起云涌的“一体化运动”仍在理念与操作之间苦苦求索。
佛山市委书记林元和接受《财经》记者采访时称,中国城市经济将渐次步入区域一体化发展的新阶段。目前,全国已有20多个城市组合提出或已启动城际一体化发展战略。
已延续20余年的行政区划经济模式,一直是中国地区发展的主要推力,但其弊端亦日益突出。
有学者曾总结其特征为:“地方政府企业化、企业竞争寻租化、要素市场分割化、地区产业结构趋同化”,并认为这是由计划经济向市场经济转轨中出现的特殊现象。
湖北省社科院长江流域经济研究所所长秦尊文,研究区域经济已届十年。他告诉《财经》记者,在区域竞争愈演愈烈的同时,区域合作就显得更为紧迫。据他介绍,中国最早将区域合作作为战略提出的,是1997年3月的“长(长沙)株(株洲)潭(湘潭)一体化”;此后,长江三角洲、珠江三角洲、中原城市群、山東半岛城市群等20余个城市群也都提出了城市一体化的构想。
然而,各地的探索实践也表明,要真正实现城市间的一体化发展,需要跨越极高的门槛。以广佛两市为例,两市合作要获得顺利推行,仍有一些核心障碍需要突破。
障碍首先在于,两市间的协调管理机制如何有效运行。按照协议规划,两市将建立三级协调机构,分别为由两市书记及市长参与的领导小组、由两市市长牵头、相关领导参与的联席会议制度,以及城市规划、交通基础设施等专责小组。但学界对此感到担忧,认为没有更高一级的协调机构,将很难高效地解决深层次矛盾,最后导致决策的出台不利全局发展,或演变成两地的博弈与谈判。
广东商学院教授、广东省商业经济学会会长徐印州提出,必须在两市之上建立协调机构。不过,他认为,在国家精简行政层级的思路下,要设置这样的机构几乎不可能,因此,需要广东启用新思维来解决这一难题。
其次是利益分配和运作机制难题。在金融危机的影响下,GDP受到比以往更高的重视。在这种情况下,如何进行城市功能的分工及产业布局的调整就显得极为敏感。
此外,由于两市行政级别不同,要推行协议中提及的公务员交流、财政分配制度重建等,仍存在许多技术难题。
因此,广佛同城化虽然蓝图初定,但比照此蓝图能走多快,走出何等局面,目前尚无远景。
佛山市规划局总工程师刘宏在接受《财经》记者专访时认为,随着合作的深入,矛盾与困难必然会渐次呈现。这不仅是广佛两地间的挑战,也是中国经济转型过程中必然会迎接的阵痛。■
《财经》记者 周琼
历经九年谋划,珠三角两大核心城市广州与佛山,终于迈出协同发展的关键一步。
3月19日下午,两市政府在佛山南海签署了《广州市、佛山市同城化建设合作框架协议》(下称《广佛同城化协议》)。同时签署的还有两市城市规划、交通基础设施、产业协作和环境保护四个对接协议。
广佛同城化并非中国城市间“一体化”合作的首例,但其启动之机,恰逢国务院批准《珠三角改革发展规划纲要》(下称《珠三角规划纲要》、赋予珠三角“中国改革试验田”责权之时。作为珠三角一体化的破题之作,《广佛同城化协议》的签署由此广受关注,并成为中国区域经济整合中的标志性事件。
“广佛”渊源
广佛合作由来已久。两市均位于珠三角腹地,地理上紧紧相连。早在九年前,两市即有协同发展之意。
广州市2000年提出“南拓、北优、东进、西联”的城市发展战略,其中“西联”一项,要“联合”的对象即是相邻的佛山。此后,佛山亦在该市的城市发展规划中提出“东承”战略。
与全国大部分提出区域协同发展的城市一样,广州主动要求“西联”,目的在于强化自身地位,增强竞争实力,最直接的竞争压力则源自深圳。那时,中国第三大城市及华南中心城市之争正是穗深两市的焦点议题,而深圳作为经济特区,背靠香港,后劲强大,在中国城市综合竞争力排名中常居广州之上。
2001年后,“广佛经济圈”的概念被提出。此后几年间,两地民间及政界屡屡更新合作创想,先后出现“广佛都市圈”“广佛一体化”“广佛同城化”等概念。
从经济发展角度看,两地都是世界制造业中心的重要组成部分,经济发展水平较高,规模及体量均大,城市人口共计1233.7万人,占珠三角的42%。
2008年,两市GDP总量达到12500亿元,接近新加坡的1928亿美元、上海的13698.15亿元,并且直追香港的16785亿港元。
在過去十余年的城市扩张中,两地交通设施的合作与对接早已开始,如今半小时至一小时的车程可到达彼此的城市中心;两地居民彼此口音、文化相近,认同感强,在交界地带更生活着一批往返于两城市之间的“广佛人”。
今年初,经国务院批准的《珠三角规划纲要》正式公布,明确提出要强化广州、佛山的同城效应,携领珠三角地区打造布局合理、功能完善、联系紧密的城市群。这为推动两市间的一体化提供了政策依据和“自上而下”的推动力。
今年广东省“两会”期间,中共中央政治局委员、广东省委书记汪洋强调要加快推进广佛同城化,并提出落实《珠三角规划纲要》的突破口在于珠三角城市一体化,而后者的突破口则在于广佛同城化。汪洋的这次讲话,被广东政府界人士称为“给广佛合作添了一把猛火”。
此后,广佛合作事宜开始突飞猛进。今年3月2日,两市在广州就建立“广佛同城化”领导机构和协调机制达成一致意见,并随后建立了广佛市长联席会议制度。
3月19日,两市同城化建设合作“1+4”框架协议签订,从两市发展规划、基础设施对接、产业协作、行政障碍的破除及一体化市场的建立、公共产品提供、人才流动等多个方面提出构想。
协议详解
与城市一体化相比,同城化的概念要更进一步,但对此国内尚无统一定义。
佛山市发改局副局长李晓佳告诉《财经》记者,他理解的同城化,是指两市在基础设施、城市发展规划、环境治理及资源开发利用上要实现同编同审;公共服务和管理方面,如教育、医疗、社保、治安等则需统一制度与标准;市场体系上要撤除各类樊篱,最终实现人、钱、物等各种生产要素的自由、便利流动。
3月19日签署的《广佛同城化协议》中,革新现有行政区划下的管理体制和利益分配体制之意引人注目。协议开篇即表明,要以改革开路,“创新行政管理体制,完善合作机制……着力构建与同城化相适应的行政管理模式,实现两地规则一体化”。
在利益分配上,协议提出要研究“建立两市经济利益分配协调机制,探索和推进有利于同城化的财税分配规则体系”。
在人事上,则拟试行“两市政府公务员交流和相互兼职制度”,推动人员交流工作规范化、制度化,促进发展理念融合和体制机制创新。
这两项制度如获推行,意味着扣在地方官员头上的政绩“紧箍咒”,可望在有限的范围内出现松动,从而实验性地突破中国官员在现有行政管理区划内“各自为政”的局面。
致公党中央副主席、原广州市副市长李卓彬此前在接受《财经》记者采访时曾表示,广佛同城化要取得突破,关键在于两地能否打破政绩考核及行政区划的局限。
他提出,在当前体制环境下,建立两地官员的交流和流动机制,是一个可获得突破性意义的办法。“如果官员知道自己必然会在两地流动,他在做决策时的着眼点就不会仅局限于现在所处的位置。”
在推动自由市场建设方面,《广佛同城化协议》提出两市要联合清理排斥和限制外地企业、商品和服务的地方性法规和政策文件。
受地方财税竞争制的影响,地方政府历来在酒类、汽车、烟草等利税较高的行业对外地商品设置障碍;在大宗商品采购方面,也多是采取指定品牌或商家的办法,排斥外地公司。《广佛同城化协议》公布后,有分析人士对其中提及的财政分配制和官员交流制寄望甚高,认为此两项改革如能落实,地区间市场壁垒的破除将是应有之义。
此外,《广佛同城化协议》还提出对两市基础设施实施全面对接,从公交网络、城际轨道及道路网,到港口、航道乃至江海、水路联运均要提出一体化的建设、管理和运营方案。年内还将推进扩大广佛年票互通范围,改善年票互认方式,统一收费标准。
通信方面,两市拟使政务、电子网络、电子社区等各类信息实现交换与共享;协议还承诺,要逐步降低直至取消两市间固话长途和手机漫游资费,以加快推进电信同城化。通信业界人士认为,与长株潭(长沙-株洲及湘潭)一体化中取消区号的举措相比,广佛降低及取消长途和漫游费的提议更为务实和便于操作。
公共服务方面,提出要探索建立两市医疗卫生信息服务平台,推进两市医疗机构部分医学检验、影像检查结果在满足一定条件下的互认;加快推进社会保险政策对接,探索实现养老保险关系和失业保险关系无障碍转移。
作为珠三角的两大经济重镇,广佛两市在产业发展上一直存在较强的互补性。广州重工业及服务业发达,佛山则在以轻工业为主的制造业方面遥遥领先,但第三产业仅占其GDP的33%左右。
协议提出,广佛在产业协作上应坚持优势互补、联动并错位发展,共同构建结构优化、布局合理、各具特色、协调发展的现代产业体系。
《财经》记者注意到,《广佛同城化协议》及四个对接协议均为框架式文件,未约定合作的具体细节,所有条文均为共识性的概述。其中,《广佛同城化协议》对两市合作各方面均做出意向性约定,首期的四份子协议却只在两市城市规划、交通基础设施、产业协作和环境保护提出对接方案。
为何两市不率先在财税分配、政绩考核、人事流动及公共服务对接方面作出安排?佛山市委书记林元和告诉《财经》记者,两市高层在协商时均认识到,必须先易后难、循序渐进,“不能把什么都想好了才去做,只能边做边探索”。
佛山市发改局副局长李晓佳则认为,以城市规划、交通、产业等为突破口,正是两市合作中最好的开端。“路修好了,城市规划统一了,民间往来自然多起来,到时市场力量会形成巨大推力,其他问题的解决也就水到渠成。”
“一体化”的门槛
广佛同城化框架协议的签订,仅标志着两市合作迈出了艰难的第一步。与此同时,各地城市间风起云涌的“一体化运动”仍在理念与操作之间苦苦求索。
佛山市委书记林元和接受《财经》记者采访时称,中国城市经济将渐次步入区域一体化发展的新阶段。目前,全国已有20多个城市组合提出或已启动城际一体化发展战略。
已延续20余年的行政区划经济模式,一直是中国地区发展的主要推力,但其弊端亦日益突出。
有学者曾总结其特征为:“地方政府企业化、企业竞争寻租化、要素市场分割化、地区产业结构趋同化”,并认为这是由计划经济向市场经济转轨中出现的特殊现象。
湖北省社科院长江流域经济研究所所长秦尊文,研究区域经济已届十年。他告诉《财经》记者,在区域竞争愈演愈烈的同时,区域合作就显得更为紧迫。据他介绍,中国最早将区域合作作为战略提出的,是1997年3月的“长(长沙)株(株洲)潭(湘潭)一体化”;此后,长江三角洲、珠江三角洲、中原城市群、山東半岛城市群等20余个城市群也都提出了城市一体化的构想。
然而,各地的探索实践也表明,要真正实现城市间的一体化发展,需要跨越极高的门槛。以广佛两市为例,两市合作要获得顺利推行,仍有一些核心障碍需要突破。
障碍首先在于,两市间的协调管理机制如何有效运行。按照协议规划,两市将建立三级协调机构,分别为由两市书记及市长参与的领导小组、由两市市长牵头、相关领导参与的联席会议制度,以及城市规划、交通基础设施等专责小组。但学界对此感到担忧,认为没有更高一级的协调机构,将很难高效地解决深层次矛盾,最后导致决策的出台不利全局发展,或演变成两地的博弈与谈判。
广东商学院教授、广东省商业经济学会会长徐印州提出,必须在两市之上建立协调机构。不过,他认为,在国家精简行政层级的思路下,要设置这样的机构几乎不可能,因此,需要广东启用新思维来解决这一难题。
其次是利益分配和运作机制难题。在金融危机的影响下,GDP受到比以往更高的重视。在这种情况下,如何进行城市功能的分工及产业布局的调整就显得极为敏感。
此外,由于两市行政级别不同,要推行协议中提及的公务员交流、财政分配制度重建等,仍存在许多技术难题。
因此,广佛同城化虽然蓝图初定,但比照此蓝图能走多快,走出何等局面,目前尚无远景。
佛山市规划局总工程师刘宏在接受《财经》记者专访时认为,随着合作的深入,矛盾与困难必然会渐次呈现。这不仅是广佛两地间的挑战,也是中国经济转型过程中必然会迎接的阵痛。■