“毒奶粉事件”:政府该做的和不该做的

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  在不应缺位时缺位,在不应越位时越位。鉴往知来,从何做起?
  
  国人尚沉浸在成功举办奥运会的喜悦之中,三鹿“毒奶粉事件”不期而至。事件曝光后,政府反应相当迅速,制度层面的调整亦在展开:从对受害婴幼儿免费治疗,到全面检测乳制品质量并公之于众;从终止施行八年之久的食品质量免检制度,到企业负责人刑拘以及地方政府和质检部门首脑去职,种种举措可谓坚决而且颇具透明度。
  然而,在关注事件进展的同时,我们更关注的还是让悲剧不再重演的制度建设。应当承认,此次三鹿及众多乳品企业的问题波及面广,后果严重,直接可见的原因固然是企业未能把好产品质量关,说得更重些,还涉及社会责任的缺失。但显著的制度原因,则在于政府没有当好“守夜人”。中国的乳制品行业是改革起步较早、竞争较为充分的开放性行业,但因乳制品的安全直接关乎公众生命健康,需要通过事前的恰当监管对生产者加以约束,这是政府的基本职责所在。
  如今,政府失灵、监管失察引致问题爆发。危机当头时应急式、运动式的监管风暴实出无奈,更重要的还是以此事件为契机,大步推进体制变革,从根本上分清在市场经济中政府该做什么和不该做什么。惟有如此,方能建立起行业健康发展的长效机制,让孩子和大人都喝到“放心奶”;也惟有如此,才能让这起上万婴儿付出了健康甚至生命代价的悲剧事件,成为走向未来的新起点,真正建立起食品业“中国制造”的信誉。
  从此次“三鹿事件”分析,政府该做什么和不该做什么呢?
  对于前者,舆情已颇有共识:政府该做的是监管,而乳品质量的监管环节“政府缺位”是沉痛教训。不过,中国已经放弃往昔的计划经济走向市场经济,在市场体制中如何建立有效的监管体制,牵涉到一套相当精巧的制度安排。具体而言,这包括监管者在产业链中的角色、位置,包括实现责权对称,坚持信息披露,包括如何监管监管者以防“监管俘获”和滥权,还包括如何掌握监管分寸防止过度监管等。当然,政府作用的内涵又远大于狭义的监管,维持市场竞争秩序和保证公正执法自是题中应有之义。
  由此,可以看出此次事件中,监管体系“政府缺位”的缺口相当清晰。质检总局虽在去年5月的宠物食品出口风波中已知三聚氰胺之祸,仍未在国内食品业制定相应的行业检测标准,更未安排实施相应检测;此外,免检制度竟用于婴儿食品,且长年不作改进,都是严重的失职。而失职发生,正与过往责权极不对称的制度安排直接相关。
  质检总局在去年8月24日即发布《食品召回管理规定》(即98号令),严令必须及时召回“对人体健康造成严重危害甚至死亡的,或者流通范围广、社会影响大的不安全食品”,而三鹿“毒奶粉”至迟在今年7月中旬至8月初间已由甘肃省卫生厅和厂家分别认定并上报,但无人实施召回规定,三鹿亦未按规定“向社会发布食品召回有关信息”,令不行禁不止的现状令人痛心疾首。
  进一步说,恰如前一时期质检总局一司长“非正常死亡”事件曾引起对腐败的广泛质疑,“三鹿事件”进一步把“谁来监管监管者”的问题提到公众面前,相应的制度修补成为紧迫任务。
  三鹿危机事涉“政府缺位”,还容易使人忽视这一事件中“政府越位”的教训。二者并存,且越位使缺位的后果愈发严重。在国家质检系统,免检制度与“中国名牌评选”并存,就是缺位与越位并存的典型例证。由政府评选名牌或以国家背景作为市场营销的手段,其实质仍是用政府信用为企业背书,企业信用破产将严重损害政府的信誉,导致信任危机,影响其他职能的正常发挥。
  “三鹿事件”中还有一层显著“政府越位”,就是政府物价部门不应有的价格干预。中国乳品业已经成长为一个年产值超千亿元的大产业,但其原奶供应源头仍是奶农散养模式,价格信号因之更为重要。政府有关部门今年初提出对部分商品临时限价,奶制品即在其中;此次“三鹿事件”发生后,再次要求企业稳定奶制品价格。这些措施无疑会严重打乱价格信号,进而影响产业链上各个环节生产者的行为。应当承认,在市场经济环境中,最终是供求决定价格,而在原料求大于供和成本抬升的市况下,价格抬升本是趋势,人为压低价格的“政府越位”之举,极易导向生产者忽视产品质量或缩减产量,在监管缺位且自律缺失的情况下,则倾向于选择前者。当然,无论何种结果,最终对产业、对消费者都是更大损害。
  值得总结的教训还有许多。政府在市场经济中的角色,还应包括维护而不是干扰司法公正,鼓励而不是限制媒体公开。从这个意义上说,辨析“鹿”死谁手、实现鉴往知来的意义就更为重大。“三鹿事件”发生至今,我们已经从政府的行动中看到许多可喜的进步,显示着其修正自身角色的努力,也有理由期望更深刻的变化和更具实质性的亡羊补牢之举即将出现。中国改革30年走到今天,政府该做什么和不该做什么,正是步入改革“深水区”的大课题。■
  
  (本文刊于9月29日出版的2008年第20期《财经》杂志)
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