论文部分内容阅读
摘 要：科学技术的发展的特点需要科技行政机关运用行政权力对与社会公益密切相关的各种科技事务进行调控，而调整科技行政关系就成为科技行政法的重要职能。本文对科技行政立法存在的问题进一步进行阐述，并提出了相应的对策，为科技行政法立法的发展提供了新的理论基础。
关键词：行政法；科技行政；科技权力；科技行政法
文章编号：978-7-5369-4434-3（2012）03-149-02
当今日新月异的科技进步深刻地改变了并将继续改变当代经济社会生活和世界面貌，科技进步是经济发展的决定因素。但是科学技术的发展特点决定了科技活动是一项具有探索性、创新性的活动，带有未知性与不可预见性，这就需要政府运用行政权对与社会公益密切相关的各种科技事务进行计划、调整、指挥、执行、监督等一系列活动。我国的科技行政法律体系存在很大缺陷，没有专门和完整的科技行政法，相关的规定散见于科技法的相关法律和其他部门法、行政法规、部门规章中，有的则是以政策、一般政府规范为科技行政的依据，缺乏权力机关的法律规范。长期以来，对于科技行政法的归属问题困扰了许多人，理论界对科技行政法的关注大多是从科技法的角度加以分析的，而行政法领域少有人论及，由此对其研究产生了片面性，导致了科技行政法基本理论研究和相关立法的滞后。
一、科技行政立法存在的问题
（一）科技行政法律关系主体定位模糊
科学技术的发展已经覆盖了经济科研机构，还应包括政府机关和职能部门，但我国现有规范科技行政的法律规范中并没有对科技行政法律关系的主体进行明确的定位。《科学技术进步法》规定了国务院科技行政管理和社会生活的方方面面，但没有明确地方人民政府科技主管部门的法律地位和职责。目前我国科技管理体制内部协调不够，各级政府逐年出台的大量计划存在重复现象，各级政府及管理部门中多头领导的现象十分普遍，科技力量的布局和资源配置不合理，科研机构设置重复、力量分散以及学科、专业、人才等结构不合理等问题，制约着我国科技的发展。企业和公民个人没有能在科技创新过程中发挥正常主体作用，法律规范过于倾向于科研组织，对新的科技创新主体没有明确的规定，从而导致了科技创新主体错位现象。此外，现有法律规范也没有明确科技创新主体的权利与义务，使科技创新主体的合法权益很难得到有效保障。
（二）缺乏法律应有的系统性
“法律不是简单的静止规则，它是一个生命系统，其规范作用的发挥来自规则本身对现实需要的客观反映和规则体系各组成部分之间的和谐，以及有力的配套实施机制”。我国己经颁布了一定数量的规范科技行政的规范性文件，但除了《科技进步法》以外，绝大部分规范性文件是国务院科技主管部门以及各省颁布的暂行办法、规定、意见等，在定意义上还属于政策指导性规范，这些规范中往往使用较模糊的语言，不仅层次低，而且法律效力不强，适用范围狭窄，造成调整科技行政法律关系的规范地位普遍偏低。我国现有科技行政立法比较零散，规范化程度不够，缺乏统一的立法规划和形成体系的基础法和配套法规。相当一部分法规在技术处理和规范化程度上缺乏科学性、严谨性和适用性。即使是全国性立法，有些法律和法规也较笼统、抽象，缺乏可操作性，法规体系比较零乱，整体化和系统化较差，不能为科技行政的实际执法提供统一的法律依据。
（三）缺乏法律应有的权威性
法律后果是任何法律规范都不可缺少的要素，现有的法律规范体系对权力与责任的关系并不明确，缺乏应有的问责制和可诉性。我国理论和实践中普遍把《科技进步法》作为科技行政法来看待，但其权威性与强制性并没有得到很好的发挥，体现出来的更像是一种指导性文件，主要是采用肯定、鼓励的调整方法，大量篇幅是科技规划和布局，缺乏科技行政的手段、方法和程序等内容，大多数应为模式得不到法律约束力的保障，对于应为模式不作为的行为得不到国家强制力的干涉，可操作性不强。在其他法规中，没有相关科技行政执法检查的要求，没有行政强制监督和行政强制履行的法律措施，加之现有法规中关于科技投入、人才政策和创新政策等方面的行政处罚规定很少，致使这种检查没有权威性和约束力，科技行政相对人在配合检查、履行义务方面选择余地很大。科技管理部门在这种随意性很大的情况下要创造科技进步的法律环境十分困难，法难问题成为科技行政机关落实科技进步的一大障碍。
二、科技行政立法问题的对策
（一）科技行政法律关系主体模糊的对策
我国目前的科技管理体制造成了管理层次重叠，职能交叉，各部门各自为政，造成人、财、物的大量分散和严重浪费，也无法集中全国各部门、各地区的力量协同攻关。可以考虑确立国家发展改革委员会专门负责关系国家科技发展重大目标的科技计划的制定，不参与具体科技行政活动。确立科技部为国家最高科技行政机关，以理清现有的科技行政主体制度。在确立最高科技行政机关的基础上，要进一步理顺我国的科技行政管理系统。就纵向而论，包括国家科技行政管理机关和地方各级科技行政管理机关，横向而论，在国家宏观管理层次上，有国家科技部与各部门的科技司局，在省级管理层次上，有省市区科技厅与各厅、局的科技处等。这样，从国家科技部、国务院各部委所设科技司、局，各省市自治区科技厅、省级政府厅局所设科技处、直到各市、县科技局，就构成了我国现行的科技行政系统。此外，为了协调各科研机构和科技部门的关系，可考虑设立大型的协调机构。
（二）科技行政法的权威性问题的对策
权威性，作为所有法制体系必须具备的一个基本特征，当然也是我们对科技行政法体系的一个基本要求。与其他法律一样，科技行政法律也应由国家的立法机构制定和颁布，并由国家的执法和司法机构加以实施和监督。法律面前，任何人和任何机构，不论是科学家科研机构还是政府官员、政府的科技管理部门，都是一律平等的，都要在法律的范围内活动。此外，科技法制体系的权威性，还体现在科技行政法律所应具有的稳定性和延续性上。这就是说，法律一经颁布，就应在尽量长的时期内保持基本稳定，不可随意加以变动和修改，并具有法律上的强制力。科技行政法体系的权威性与探索性是相互依存和相互加强的。一方面，真正的权威性建立在立法结构和内容的不断探索和创新、与客观实际保持高度一致的基础上；另一方面，立法的探索又必须以维护其自身的权威性为前提，在保持整个法律体系基本稳定的基础上进行调整和充实。
（三）科技行政法的系统性问题对策
现代世界各国都非常重视通过立法手段来规范科技领域的活动，以促进科技进步。目前，我国应首先制定急需的科技行政基本法，因为这一法律规定是调整科学技术活动中某一方面根本性的关系或问题。它的效力是科技行政法律体系中的“宪法”，是其他专门法规、行政法规和地方性法规的立法依据和基础，是对各种科学技术的认定审核标准、基本原则、基本制度的规定。科技行政法所规范的社会关系本身是一个有机的整体，不是分散割裂的，不是支离破碎的，不是静止僵化的。有关的行政法律规范调整必须顾及它们的相互联系、相互衔接、相互照应。因此，科技行政立法不应是单打一的，而应是配套成龙、形成网络、成为体系的整体，实现基础立法与整体立法的统一。
参考文献：
［1］赵立新.科技创新法律保障问题论略［J］.江汉大学学报(人文社会科学版)，2002，(4)：44.
［2］薛现林.科技法律制度建设应坚持以人为本、全面协调的新理念［J］.科技与法律，2004，(3)：2.
［3］罗玉中.完善我国科技法律制度的战略思考［J］.科技与法律，2009，（5）：56.
［4］吴建南，温挺.《科技进步法》实施问题分析与修改建议研究［J］.科学进步与对策2005，(2)：48.第2卷第3期Vol.2,No.3
关键词：行政法；科技行政；科技权力；科技行政法
文章编号：978-7-5369-4434-3（2012）03-149-02
当今日新月异的科技进步深刻地改变了并将继续改变当代经济社会生活和世界面貌，科技进步是经济发展的决定因素。但是科学技术的发展特点决定了科技活动是一项具有探索性、创新性的活动，带有未知性与不可预见性，这就需要政府运用行政权对与社会公益密切相关的各种科技事务进行计划、调整、指挥、执行、监督等一系列活动。我国的科技行政法律体系存在很大缺陷，没有专门和完整的科技行政法，相关的规定散见于科技法的相关法律和其他部门法、行政法规、部门规章中，有的则是以政策、一般政府规范为科技行政的依据，缺乏权力机关的法律规范。长期以来，对于科技行政法的归属问题困扰了许多人，理论界对科技行政法的关注大多是从科技法的角度加以分析的，而行政法领域少有人论及，由此对其研究产生了片面性，导致了科技行政法基本理论研究和相关立法的滞后。
一、科技行政立法存在的问题
（一）科技行政法律关系主体定位模糊
科学技术的发展已经覆盖了经济科研机构，还应包括政府机关和职能部门，但我国现有规范科技行政的法律规范中并没有对科技行政法律关系的主体进行明确的定位。《科学技术进步法》规定了国务院科技行政管理和社会生活的方方面面，但没有明确地方人民政府科技主管部门的法律地位和职责。目前我国科技管理体制内部协调不够，各级政府逐年出台的大量计划存在重复现象，各级政府及管理部门中多头领导的现象十分普遍，科技力量的布局和资源配置不合理，科研机构设置重复、力量分散以及学科、专业、人才等结构不合理等问题，制约着我国科技的发展。企业和公民个人没有能在科技创新过程中发挥正常主体作用，法律规范过于倾向于科研组织，对新的科技创新主体没有明确的规定，从而导致了科技创新主体错位现象。此外，现有法律规范也没有明确科技创新主体的权利与义务，使科技创新主体的合法权益很难得到有效保障。
（二）缺乏法律应有的系统性
“法律不是简单的静止规则，它是一个生命系统，其规范作用的发挥来自规则本身对现实需要的客观反映和规则体系各组成部分之间的和谐，以及有力的配套实施机制”。我国己经颁布了一定数量的规范科技行政的规范性文件，但除了《科技进步法》以外，绝大部分规范性文件是国务院科技主管部门以及各省颁布的暂行办法、规定、意见等，在定意义上还属于政策指导性规范，这些规范中往往使用较模糊的语言，不仅层次低，而且法律效力不强，适用范围狭窄，造成调整科技行政法律关系的规范地位普遍偏低。我国现有科技行政立法比较零散，规范化程度不够，缺乏统一的立法规划和形成体系的基础法和配套法规。相当一部分法规在技术处理和规范化程度上缺乏科学性、严谨性和适用性。即使是全国性立法，有些法律和法规也较笼统、抽象，缺乏可操作性，法规体系比较零乱，整体化和系统化较差，不能为科技行政的实际执法提供统一的法律依据。
（三）缺乏法律应有的权威性
法律后果是任何法律规范都不可缺少的要素，现有的法律规范体系对权力与责任的关系并不明确，缺乏应有的问责制和可诉性。我国理论和实践中普遍把《科技进步法》作为科技行政法来看待，但其权威性与强制性并没有得到很好的发挥，体现出来的更像是一种指导性文件，主要是采用肯定、鼓励的调整方法，大量篇幅是科技规划和布局，缺乏科技行政的手段、方法和程序等内容，大多数应为模式得不到法律约束力的保障，对于应为模式不作为的行为得不到国家强制力的干涉，可操作性不强。在其他法规中，没有相关科技行政执法检查的要求，没有行政强制监督和行政强制履行的法律措施，加之现有法规中关于科技投入、人才政策和创新政策等方面的行政处罚规定很少，致使这种检查没有权威性和约束力，科技行政相对人在配合检查、履行义务方面选择余地很大。科技管理部门在这种随意性很大的情况下要创造科技进步的法律环境十分困难，法难问题成为科技行政机关落实科技进步的一大障碍。
二、科技行政立法问题的对策
（一）科技行政法律关系主体模糊的对策
我国目前的科技管理体制造成了管理层次重叠，职能交叉，各部门各自为政，造成人、财、物的大量分散和严重浪费，也无法集中全国各部门、各地区的力量协同攻关。可以考虑确立国家发展改革委员会专门负责关系国家科技发展重大目标的科技计划的制定，不参与具体科技行政活动。确立科技部为国家最高科技行政机关，以理清现有的科技行政主体制度。在确立最高科技行政机关的基础上，要进一步理顺我国的科技行政管理系统。就纵向而论，包括国家科技行政管理机关和地方各级科技行政管理机关，横向而论，在国家宏观管理层次上，有国家科技部与各部门的科技司局，在省级管理层次上，有省市区科技厅与各厅、局的科技处等。这样，从国家科技部、国务院各部委所设科技司、局，各省市自治区科技厅、省级政府厅局所设科技处、直到各市、县科技局，就构成了我国现行的科技行政系统。此外，为了协调各科研机构和科技部门的关系，可考虑设立大型的协调机构。
（二）科技行政法的权威性问题的对策
权威性，作为所有法制体系必须具备的一个基本特征，当然也是我们对科技行政法体系的一个基本要求。与其他法律一样，科技行政法律也应由国家的立法机构制定和颁布，并由国家的执法和司法机构加以实施和监督。法律面前，任何人和任何机构，不论是科学家科研机构还是政府官员、政府的科技管理部门，都是一律平等的，都要在法律的范围内活动。此外，科技法制体系的权威性，还体现在科技行政法律所应具有的稳定性和延续性上。这就是说，法律一经颁布，就应在尽量长的时期内保持基本稳定，不可随意加以变动和修改，并具有法律上的强制力。科技行政法体系的权威性与探索性是相互依存和相互加强的。一方面，真正的权威性建立在立法结构和内容的不断探索和创新、与客观实际保持高度一致的基础上；另一方面，立法的探索又必须以维护其自身的权威性为前提，在保持整个法律体系基本稳定的基础上进行调整和充实。
（三）科技行政法的系统性问题对策
现代世界各国都非常重视通过立法手段来规范科技领域的活动，以促进科技进步。目前，我国应首先制定急需的科技行政基本法，因为这一法律规定是调整科学技术活动中某一方面根本性的关系或问题。它的效力是科技行政法律体系中的“宪法”，是其他专门法规、行政法规和地方性法规的立法依据和基础，是对各种科学技术的认定审核标准、基本原则、基本制度的规定。科技行政法所规范的社会关系本身是一个有机的整体，不是分散割裂的，不是支离破碎的，不是静止僵化的。有关的行政法律规范调整必须顾及它们的相互联系、相互衔接、相互照应。因此，科技行政立法不应是单打一的，而应是配套成龙、形成网络、成为体系的整体，实现基础立法与整体立法的统一。
参考文献：
［1］赵立新.科技创新法律保障问题论略［J］.江汉大学学报(人文社会科学版)，2002，(4)：44.
［2］薛现林.科技法律制度建设应坚持以人为本、全面协调的新理念［J］.科技与法律，2004，(3)：2.
［3］罗玉中.完善我国科技法律制度的战略思考［J］.科技与法律，2009，（5）：56.
［4］吴建南，温挺.《科技进步法》实施问题分析与修改建议研究［J］.科学进步与对策2005，(2)：48.第2卷第3期Vol.2,No.3