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自最高人民检察院于2003年发布《人民监督员制度试点工作方案》、在天津、河北、山东等十个省市开展人民监督员试点工作以来,经过六年时间的不断探索,人民监督员制度现已在全国检察机关全面施行。作为检察改革的一项重大举措,高检院的相关文件将人民监督员定位为检察机关的监督者,即由人民监督员对检察机关的相关工作进行监督。应当承认,人民监督员制度的施行在很大程度上解决了长期困扰检察机关的“谁来监督监督者”的问题。但是,我们也应意识到,人民监督员制度仍存在这样那样的不足,尤其是制度实践中存在一系列逻辑困境。本文意图在对制度实践进行细致考量的基础上,找到人民监督员制度走出逻辑困境的途径。
一、人民监督员制度在实践中的逻辑困境
(一)监督者的选任办法由被监督者制定
从现实实践看,最高人民检察院出台《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定(试行)》(以下简称《试行规定》),在第二章“人民监督员的产生”中对人民监督员的选任及任职条件做了详细规定,随后全国各级检察机关都以本院的名义制定出台了人民监督员选任办法。选任办法的出台对各地人民监督员制度的实践起到了很好的指导作用,但从另一个角度看,几乎所有关于人民监督员选任的方案或办法均是由作为被监督者的检察机关制定,这就使人民监督员制度在实践中走入“被监督者挑选监督者”的逻辑困境,给人落下“被监督者会请自己人来监督自己”的事实。因此,无论由检察机关制定的人民监督员选任办法是否可行、是否具有科学性、能否真正选出合格的人民监督员,都已不是民众关注的焦点。
(二)监督者的法律素养比被监督者低
人民监督员制度实践中又一个逻辑困境是监督者法律素养比被监督者低。从各地现任人民监督员个人职业情况看,有的来自国家行政机关,有的来自国家权力机关,有的来自国有企事业单位,有的来自高校等;从其个人学历情况看,大多具有专科以上文化学历;从其知识结构看,绝大多数人民监督员缺乏系统法律知识。而作为被监督者的检察机关、检察人员则或接受过系统的法学高等教育,或者接受过系统的法律知识训练,让法律知识不全面不系统、不具有法律思维方式的人监督专业法律执业人员,其监督效果不言自明。尽管有专家学者认为人民监督员应选择大众化道路,但他们忽略了一个问题,那就是,法律素养的不足将导致人民监督员对检察机关的监督沦落为“外行监督内行”,失去监督意义。
(三)监督者的监督程序由被监督者制定
关于人民监督员对检察机关案件办理进行监督的监督程序,最高人民检察院于2003年下发了《试行规定》,在该规定第四章中规定了监督程序和要求。随后,全国各级检察机关纷纷以此为根据,依据本院实际情况制定了相应的实施办法,亦规定了人民监督员监督的程序和要求。监督程序的出台,既方便了人民监督员对检察机关办案情况的监督,又使人民监督员的监督有序进行,起到了较好的规范和引导作用,但是,与前两个逻辑困境一样,监督者进行监督所依据的监督程序由被监督者制定,给人留下“监督者被被监督者牵着走”的印象,极大地损害了人民监督员监督过程的中立性和公正性,也削弱了监督结果的可接受性。
(四)监督者的监督范围由被监督者决定
关于人民监督员对检察机关进行监督的范围,《试行规定》中规定了三类案件、五种情形,并在《最高人民检察院关于人民监督员监督“五种情形”的实施规则(试行)》(以下简称《实施规则》)中对五种情形进行了具体规定。依据高检院已有规定,全国各级检察机关又探索将职务犯罪以外的部分案件纳入人民监督员监督范围,并实际上取得了良好效果。问题在于,接受人民监督员监督的案件范围由被监督者(检察机关)规定,监督何种性质案件、监督何种结果案件均由被监督者决定,以致出现“检察院不让监督的案件还是监督不到”的疑问,致使人民监督员制度在实践中走进第四个逻辑困境。
(五)监督者接受被监督者提供的经费
在人民监督员制度的现实实践过程中,较多检察机关包括省市级、县区级检察院均向在其本院人民监督员提供一定数额的经费,提供经费的名义或是办案补贴或是聘任费用,发放名义不一而足。从人民监督员履行职责需要一定费用开支的角度看,检察机关向其聘任的人民监督员发放部分补贴“名正言顺”:耽误了人民监督员的正常工作、经营活动,理应弥补其因履行监督职责而造成的经济损失。但从人民监督员及检察机关之间监督者与被监督者的关系看,作为被监督者的检察机关向作为监督者的人民监督员发放经费的做法极为不妥。从历史上看,早在唐律时代即将“受所监临”作为“六赃”之一进行严厉惩处,因此,尽管人民监督员接受检察机关发放的费用与“受所监临”有着性质上的巨大差异,发放经费的做法依然混淆了监督者与被监督者的关系,也损害了监督者的中立性和公正性,是对人民监督员制度的莫大损害。
二、人民监督员制度在实践中的逻辑困境破解
(一)完善人民监督员选任办法
破解被监督者制定监督者选任办法的逻辑困境,必须完善监督者的选任办法,简言之,需要考虑的问题有以下几个:
一是选任办法的制定主体。从现实制度实践看,最高人民检察院及全国各级检察机关成为选任办法的制定主体,也正是如此导致逻辑困境的出现,因此,作为被监督者的检察机关首先要被排除在人民监督员选任办法制定主体之外;人民监督员选任办法制定主体不宜选择政府机关、审判机关,亦不宜选择政协机关,其最佳选择应是权力机关,是检察机关的同级人大或人大常委会,亦即由人大或人大常委会制定人民监督员选任办法。
二是选任办法的制定程序。制定主体确定后,需要考虑的就是制定程序,从现实实践看,检察机关制定人民监督员选任办法的制定程序多属于机关内部操作,缺乏向社会征求意见过程,缺乏论证答辩过程。在由人大或人大常委会制定人民监督员选任办法时,应考虑增加向社会征求意见程序、公开论证答辩程序,以保证选任办法制定过程的民主性及科学性。
三是选任办法的具体内容。从工作实际看,现施行的选任办法多规定检察机关在人民监督员选任过程中承担大量主体工作,而从法理学角度看,作为被监督者的检察机关在人民监督员选任过程中不宜承担过多工作。故在新的选任办法中,应大量削减检察机关在人民监督员选任过程中的工作,或仅承担一些辅助性工作。
(二)选任知识结构合理、互补的人民监督员,形成监督员数据库
针对人民监督员的法律素养不足以胜任监督职责的问题,各级检察机关均以对人民监督员进行法律培训或向人民监督员进行法律释明的方式予以弥补。法律知识培训和法律释明,大幅度提升了人民监督员的法律素养,在很大程度上解决了人民监督员胜任监督职责的问题,但是,法律培训及法律释明能解一时之急,却不能从根本上解决人民监督员法律素养不足、“外行监督内行监督不到位”的问题。另外,由于法律培训时间有限、培训内容有限,培训效果亦有限,且法律释明也是由检察官进行释明,故不能解除外界关于“培训是走走过场、释明是选择性释明”的疑虑。解决这一问题的根本在于解决人民监督员知识结构问题。应首先选任一定数量或一定比例具有较高法律素养的人担任人民监督员,并在此基础上继续选任具有其他知识背景的人担任人民监督员,发挥人民监督员群体知识背景的互补优势,依靠人民监督员自身进行法律释明或其他专业问题的释明,以此解决其履行监督职责遇到的包括法律在内的各类专业性问题,检察人员应尽量少参与或不参与专业问题的解决,保持人民监督员监督的客观性、中立性。
(三)完善人民监督员监督程序
关于人民监督员监督程序,同人民监督员的选任办法类似,亦存在制定主体、制定程序及具体内容三方面的问题。对于其制定主体及制定程序,可以参照人民监督员选任办法的解决方式,由检察机关的同级人大或人大常委会通过广泛征求意见及论证答辩后予以制定并发布。关于监督程序的具体内容,需要经过进一步探讨。
在《试行规定》第四章,人民监督员监督程序的具体内容已基本完善,但仍存在一个问题,即根据《试行规定》第二十六条,当本院检委会决定与人民监督员表决意见不一致时,由人民监督员办公室向人民监督员作出说明,参加监督的多数人民监督员对检委会的决定有异议的,可以要求提请上一级人民检察院复核,上一级人民检察院应当及时复核并反馈结果,上一级人民检察院的决定,下级人民检察院应当执行。但《试行规定》并未对上一级检察院的意见与人民监督员的意见不一致情况下如何处理进行规定,而是以“上一级人民检察院的决定,下级人民检察院应当执行”的方式予以回避。该条规定,在更深层次看是检察机关职权与人民监督员监督权效力方面的冲突,应在进一步调查研究的基础上审慎处理。当然,《试行规定》第二十六条的情况在制度实践中并未出现,亦未见有相关报道,关于该情况的担忧尚只存在于理论层面。
(四)逐步扩大人民监督员的监督范围
就现实制度实践看,人民监督员监督范围限于高检院《试行规定》及《实施规则》中的三类案件、五种情形,且限于检察机关直接受理侦查案件。就人民监督员制度而言,制度的设立是为了回应社会及学者“监督者无人监督”的质疑并最大程度地保证检察机关依法履职。但是,实施制度却限制监督范围,使制度设立的效果大打折扣。就人民监督员制度设计的理想状态而言,理应将检察机关的各项业务均纳入人民监督员监督范围。从稳妥、发展的角度出发,人民监督员的监督范围宜逐步扩大,从直接受理侦查案件中三类案件、五种情形开始,逐步扩大到普通刑事案件的三类案件、五种情形,最后扩大到检察机关进行法律监督时的各项职责,应对“检察院不让监督的案件还是监督不到”的疑问,破解“被监督者决定监督者监督范围”的逻辑困境。
(五)将人民监督员履职费用纳入财政预算,解决人民监督员履职费用开支问题
人民监督员因参加监督活动必定产生一定的开支费用,对于该部分费用开支,绝大多数检察机关从自身办案经费中列支以检察机关的名义向人民监督员支付(支付名义不一)。应当认为,检察机关的做法很大程度上去除了人民监督员对其参加监督活动影响自身收入之类的担忧,给人民监督员参与监督活动提供了良好的物质保障,也体现了检察机关乐于接受人民监督员监督的意愿。但正如前所述,从法理学角度及逻辑角度出发,检察机关不宜为人民监督员履行监督职责列支费用。对于该部分费用,可以人民监督员业务经费的名义同检察业务经费一起,向同级财政申报,纳入财政预算,由人民监督员直接支取使用。如此,既给人民监督员履职提供一定物质保障,又较好地回应“监督者接受被监督者财物”的质疑,确保人民监督员监督的中立性和公正性。
一、人民监督员制度在实践中的逻辑困境
(一)监督者的选任办法由被监督者制定
从现实实践看,最高人民检察院出台《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定(试行)》(以下简称《试行规定》),在第二章“人民监督员的产生”中对人民监督员的选任及任职条件做了详细规定,随后全国各级检察机关都以本院的名义制定出台了人民监督员选任办法。选任办法的出台对各地人民监督员制度的实践起到了很好的指导作用,但从另一个角度看,几乎所有关于人民监督员选任的方案或办法均是由作为被监督者的检察机关制定,这就使人民监督员制度在实践中走入“被监督者挑选监督者”的逻辑困境,给人落下“被监督者会请自己人来监督自己”的事实。因此,无论由检察机关制定的人民监督员选任办法是否可行、是否具有科学性、能否真正选出合格的人民监督员,都已不是民众关注的焦点。
(二)监督者的法律素养比被监督者低
人民监督员制度实践中又一个逻辑困境是监督者法律素养比被监督者低。从各地现任人民监督员个人职业情况看,有的来自国家行政机关,有的来自国家权力机关,有的来自国有企事业单位,有的来自高校等;从其个人学历情况看,大多具有专科以上文化学历;从其知识结构看,绝大多数人民监督员缺乏系统法律知识。而作为被监督者的检察机关、检察人员则或接受过系统的法学高等教育,或者接受过系统的法律知识训练,让法律知识不全面不系统、不具有法律思维方式的人监督专业法律执业人员,其监督效果不言自明。尽管有专家学者认为人民监督员应选择大众化道路,但他们忽略了一个问题,那就是,法律素养的不足将导致人民监督员对检察机关的监督沦落为“外行监督内行”,失去监督意义。
(三)监督者的监督程序由被监督者制定
关于人民监督员对检察机关案件办理进行监督的监督程序,最高人民检察院于2003年下发了《试行规定》,在该规定第四章中规定了监督程序和要求。随后,全国各级检察机关纷纷以此为根据,依据本院实际情况制定了相应的实施办法,亦规定了人民监督员监督的程序和要求。监督程序的出台,既方便了人民监督员对检察机关办案情况的监督,又使人民监督员的监督有序进行,起到了较好的规范和引导作用,但是,与前两个逻辑困境一样,监督者进行监督所依据的监督程序由被监督者制定,给人留下“监督者被被监督者牵着走”的印象,极大地损害了人民监督员监督过程的中立性和公正性,也削弱了监督结果的可接受性。
(四)监督者的监督范围由被监督者决定
关于人民监督员对检察机关进行监督的范围,《试行规定》中规定了三类案件、五种情形,并在《最高人民检察院关于人民监督员监督“五种情形”的实施规则(试行)》(以下简称《实施规则》)中对五种情形进行了具体规定。依据高检院已有规定,全国各级检察机关又探索将职务犯罪以外的部分案件纳入人民监督员监督范围,并实际上取得了良好效果。问题在于,接受人民监督员监督的案件范围由被监督者(检察机关)规定,监督何种性质案件、监督何种结果案件均由被监督者决定,以致出现“检察院不让监督的案件还是监督不到”的疑问,致使人民监督员制度在实践中走进第四个逻辑困境。
(五)监督者接受被监督者提供的经费
在人民监督员制度的现实实践过程中,较多检察机关包括省市级、县区级检察院均向在其本院人民监督员提供一定数额的经费,提供经费的名义或是办案补贴或是聘任费用,发放名义不一而足。从人民监督员履行职责需要一定费用开支的角度看,检察机关向其聘任的人民监督员发放部分补贴“名正言顺”:耽误了人民监督员的正常工作、经营活动,理应弥补其因履行监督职责而造成的经济损失。但从人民监督员及检察机关之间监督者与被监督者的关系看,作为被监督者的检察机关向作为监督者的人民监督员发放经费的做法极为不妥。从历史上看,早在唐律时代即将“受所监临”作为“六赃”之一进行严厉惩处,因此,尽管人民监督员接受检察机关发放的费用与“受所监临”有着性质上的巨大差异,发放经费的做法依然混淆了监督者与被监督者的关系,也损害了监督者的中立性和公正性,是对人民监督员制度的莫大损害。
二、人民监督员制度在实践中的逻辑困境破解
(一)完善人民监督员选任办法
破解被监督者制定监督者选任办法的逻辑困境,必须完善监督者的选任办法,简言之,需要考虑的问题有以下几个:
一是选任办法的制定主体。从现实制度实践看,最高人民检察院及全国各级检察机关成为选任办法的制定主体,也正是如此导致逻辑困境的出现,因此,作为被监督者的检察机关首先要被排除在人民监督员选任办法制定主体之外;人民监督员选任办法制定主体不宜选择政府机关、审判机关,亦不宜选择政协机关,其最佳选择应是权力机关,是检察机关的同级人大或人大常委会,亦即由人大或人大常委会制定人民监督员选任办法。
二是选任办法的制定程序。制定主体确定后,需要考虑的就是制定程序,从现实实践看,检察机关制定人民监督员选任办法的制定程序多属于机关内部操作,缺乏向社会征求意见过程,缺乏论证答辩过程。在由人大或人大常委会制定人民监督员选任办法时,应考虑增加向社会征求意见程序、公开论证答辩程序,以保证选任办法制定过程的民主性及科学性。
三是选任办法的具体内容。从工作实际看,现施行的选任办法多规定检察机关在人民监督员选任过程中承担大量主体工作,而从法理学角度看,作为被监督者的检察机关在人民监督员选任过程中不宜承担过多工作。故在新的选任办法中,应大量削减检察机关在人民监督员选任过程中的工作,或仅承担一些辅助性工作。
(二)选任知识结构合理、互补的人民监督员,形成监督员数据库
针对人民监督员的法律素养不足以胜任监督职责的问题,各级检察机关均以对人民监督员进行法律培训或向人民监督员进行法律释明的方式予以弥补。法律知识培训和法律释明,大幅度提升了人民监督员的法律素养,在很大程度上解决了人民监督员胜任监督职责的问题,但是,法律培训及法律释明能解一时之急,却不能从根本上解决人民监督员法律素养不足、“外行监督内行监督不到位”的问题。另外,由于法律培训时间有限、培训内容有限,培训效果亦有限,且法律释明也是由检察官进行释明,故不能解除外界关于“培训是走走过场、释明是选择性释明”的疑虑。解决这一问题的根本在于解决人民监督员知识结构问题。应首先选任一定数量或一定比例具有较高法律素养的人担任人民监督员,并在此基础上继续选任具有其他知识背景的人担任人民监督员,发挥人民监督员群体知识背景的互补优势,依靠人民监督员自身进行法律释明或其他专业问题的释明,以此解决其履行监督职责遇到的包括法律在内的各类专业性问题,检察人员应尽量少参与或不参与专业问题的解决,保持人民监督员监督的客观性、中立性。
(三)完善人民监督员监督程序
关于人民监督员监督程序,同人民监督员的选任办法类似,亦存在制定主体、制定程序及具体内容三方面的问题。对于其制定主体及制定程序,可以参照人民监督员选任办法的解决方式,由检察机关的同级人大或人大常委会通过广泛征求意见及论证答辩后予以制定并发布。关于监督程序的具体内容,需要经过进一步探讨。
在《试行规定》第四章,人民监督员监督程序的具体内容已基本完善,但仍存在一个问题,即根据《试行规定》第二十六条,当本院检委会决定与人民监督员表决意见不一致时,由人民监督员办公室向人民监督员作出说明,参加监督的多数人民监督员对检委会的决定有异议的,可以要求提请上一级人民检察院复核,上一级人民检察院应当及时复核并反馈结果,上一级人民检察院的决定,下级人民检察院应当执行。但《试行规定》并未对上一级检察院的意见与人民监督员的意见不一致情况下如何处理进行规定,而是以“上一级人民检察院的决定,下级人民检察院应当执行”的方式予以回避。该条规定,在更深层次看是检察机关职权与人民监督员监督权效力方面的冲突,应在进一步调查研究的基础上审慎处理。当然,《试行规定》第二十六条的情况在制度实践中并未出现,亦未见有相关报道,关于该情况的担忧尚只存在于理论层面。
(四)逐步扩大人民监督员的监督范围
就现实制度实践看,人民监督员监督范围限于高检院《试行规定》及《实施规则》中的三类案件、五种情形,且限于检察机关直接受理侦查案件。就人民监督员制度而言,制度的设立是为了回应社会及学者“监督者无人监督”的质疑并最大程度地保证检察机关依法履职。但是,实施制度却限制监督范围,使制度设立的效果大打折扣。就人民监督员制度设计的理想状态而言,理应将检察机关的各项业务均纳入人民监督员监督范围。从稳妥、发展的角度出发,人民监督员的监督范围宜逐步扩大,从直接受理侦查案件中三类案件、五种情形开始,逐步扩大到普通刑事案件的三类案件、五种情形,最后扩大到检察机关进行法律监督时的各项职责,应对“检察院不让监督的案件还是监督不到”的疑问,破解“被监督者决定监督者监督范围”的逻辑困境。
(五)将人民监督员履职费用纳入财政预算,解决人民监督员履职费用开支问题
人民监督员因参加监督活动必定产生一定的开支费用,对于该部分费用开支,绝大多数检察机关从自身办案经费中列支以检察机关的名义向人民监督员支付(支付名义不一)。应当认为,检察机关的做法很大程度上去除了人民监督员对其参加监督活动影响自身收入之类的担忧,给人民监督员参与监督活动提供了良好的物质保障,也体现了检察机关乐于接受人民监督员监督的意愿。但正如前所述,从法理学角度及逻辑角度出发,检察机关不宜为人民监督员履行监督职责列支费用。对于该部分费用,可以人民监督员业务经费的名义同检察业务经费一起,向同级财政申报,纳入财政预算,由人民监督员直接支取使用。如此,既给人民监督员履职提供一定物质保障,又较好地回应“监督者接受被监督者财物”的质疑,确保人民监督员监督的中立性和公正性。