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摘 要：美国著名行政学家赫伯特•考夫曼(Herbert Kaufman)充分注意到现代政府管理中代表性、政治上的中立能力与行政的领导能力在有效政府构建中的重要性。为了实现政治代表性与行政领导力的有效平衡，需要改变我们原有的管理思维，对政府管理模式进行有效重组。考夫曼预测两种行政分权的方式：一是允许对公众计划的适当妥协；二是确立地方官员对国家职能部门相关人员适当的权威。
关键词：政治权力；代表性；领导力；分权
中图分类号：D523 文献标识码：A 文章编号：１００８－７１６８（２０11）０4－0015－08
今天看来可能很奇怪，官僚主义者在20世纪30年代被很多人尊称为了更好的社会秩序而奋斗的英雄。1945年，保罗•阿波尔比，一位杰出的推行新政的政府官员，对现状极为不满而写了一本名为《比尔式的官僚主义者》①的书，之后，大量专业性的、学术性的公共行政著作有了自信的、赞同的和一致的文风。
20世纪50年代中期，那些以前赞同和保卫过官僚主义者的人已察觉到学说与实践的潜在冲突。对政府设计的范式和价值的一项重要的转变看上去快要发生。
在历史上这类转变已经不是第一次了。相反，政府机器的管理史是由一系列这种转变所组成的，而每一种转变都是对三种价值中的某一项的强调所带来的：代表性，政治上的中立能力，行政的领导能力[1]（p.1073)。在过去政府设计的范式中，上述价值的任何一项都没有被忽视，只不过在不同时期某一项价值比其他价值更为重要罢了。
比如，早期殖民地时代各级层次上的政治制度可以被解释为对行政集权占主导地位的反映。后来，一种极端的替代方法是代表性的政治机制，从而使革命后时代有一段时间，立法机关和选举产生的官员享有较大权力，而行政执行者在大多数权限领域享受相对较少的权力。然而，到19世纪中期，立法性机构的过分集权、漫长的投票过程和体制腐败，产生了对当时政治制度的广泛觉醒，通过采纳建立独立的部门、职责和引进功绩制试图打破党派政治的影响的方法，使行政从政治中独立出来。但是，政府的这种框架降低了效率与代表性，结果全体一致的探索导致行政长官由选举产生，20世纪是以行政官员权力的迅速膨胀为标志的。
这并不是说价值的追求是绝对的，也不是说在一个给定的时期全体一致赞同应该强调某一种价值。相反，不同层次的民众在任何给定时期对运作中政府机器带来的弊端感受都不一样，导致被鼓动起来参与结构的改变，提高地位，增加他们在体系中的影响，等等。正是某些群体的不满意为新的组织形式的革新提供了动力支持。一些团体觉得愤慨是因为他们认为自己的代表性不够；即使是对政策形成有影响，一些团体还是觉得很沮丧，因为政治决策看上去被公共官僚当局的政治偏见或者是有限的技术而影响了；一些团体觉得很失败是因为他们缺少把拥有庞大分支的政府融合为一个能够解决问题的一体化团队的领导能力。到了一定时期，足够数量的人（不一定是占有优势的多数）将会被这些不满意中的一个或另一个所劝说而支持补救性行为——比如增加代表性，更好的、更加政治中立的官僚当局，更为优秀的行政官员。但是对一个方案过长时间的强调只会加速其他的不满意的出现直到新的补救方案赢得足够支持并投入生效，因而没有一个完全稳定的、长久的解决方案曾经被发明过。所以，经常转变重点将持续下去。
不论追求的某一种价值在一定时期多么有活力，其他两项价值从未被埋没。无论对某项价值的要求多么重要，最极端的提倡方案也没有完全地实现过。即使是经过一个世纪对中立能力和行政领导能力的努力，党派性影响还是拥有强大的影响力，政府中各级层次上行政性制度仍然是不完整的。即使是经过对“政治”、“政客”、“专门利益集团”近一个世纪的毁誉，代表们在美国政府中仍然具有一股强大的影响力。
虽然经过一个世纪的官僚队伍和领导者的行政能力的专业化建设，但是符合新时期条件下的经济、社会和政治发展要求的代表制模式的建设并未获得足够重视。部分由于这个原因，部分由于社会生活中大型规模组织的萌芽，产生了公民的无助感，近年来很多人产生了一种比较强烈的疏远情绪，一种不能将自己的偏好有效地反映到政府组织决策中去的情绪。这些人已经开始重新强调三种价值平衡的重要性，开始专门注意代表制的缺陷。
一、目前的不满意
美国人不想重新安排代表制。超过50万的公共官员仍然由选举产生②。立法机关和议员仍然享有巨大的权力，仍然会恪尽职守地运用权力。政党仍然是强大的，随时密切关注选民的要求。数量庞大的利益集团仍将会通过这样或那样的渠道表达其利益要求。大众传媒仍像看门狗一样密切注视着政府的一举一动。行政管理部门将代议制程序纳入决策过程，包括兼有准立法和准司法功能的听证委员会、代议制或两党联立的行政管理部、建议委员会体系[2]（p.1）。那么，为什么还会有对这些制度安排不满意的？
一般来讲，由于实质性的部分民众(虽然是少数)认为政治、经济和社会制度没有给他们平等、甚至是最低限度的平等去分享体系的收益和利益，因为他们认为不能从自己建构的政治体系的收益中获得一份合理的报酬。这些人不会被这样的信誓旦旦之词所蒙骗：体系的特性不仅阻挡了他们，也阻挡了自私和极端主义式的利益分子；对他们来讲，只有有权有势的人才能引起注意，而且有权有势的人通过这些制度性安排拒绝去帮助无权无势的民众。正因为体系本身而非那些滥用职权的恶人是令人怀疑的。
至少来说，以下体系的三个特性严重地影响了被剥夺者。
首先，现存的代表性组织有能力将一般性的要求传递到行政性代理机构，正是较低级的官员和雇员夜以继日的决策和行为，使市民获得公共政策的印象。在计划的承诺（像民众认为是公共服务）和效果之间总是会有一些整体性差异——有时是因为民众的期望值过高和不切实际的影响，有时是因为计划的执行被现实中不可预见的困难所阻挠，有时是因为官员本身因为习惯和胆怯的因素，他们太受限制而以一种最谦逊的方法行事以至于不能改变传统的行为方式③。
其次，政治体系的多元天性为投票者提供了足够的反对机会。每一个被采纳的革新方案必须绕过全部的障碍，经过一系列的妥协和折中，因而，改革通常姗姗来迟，而且是零碎的、渐进的和小范围的。那些为一些特殊问题而要求采取紧急的、快速的行动的人总是谴责这种具有“呆滞性的”特征的体系。
最后，我们社会中的组织规模如此之大，以至于只有巨型组织才有可能发挥显著的影响力。巨大的、非人格化的管理机器对人类独有天性的冷漠，就这个印象本身而言，已经足够使个体感到无助。另外，一些利益团体——比如黑人群体和年轻人群体——近来已经开始发展动员政治资源的组织能力，结果发现要费大量时间去建立进入政治结构的通道。不是坐等进入政治结构的许可，顺便提及，他们很可能遭遇到更大的、更有组织经验的和建立良好的组织的反对，这些组织是要继续去维护陈旧的制度，而为了获得更大的、甚至是独占性影响，他们要采纳嘲笑旧制度、追求建立新制度的战略。
因此，大量的传统的代表制模式不再有效了，而现存的方法并没有能够完全地采纳他们的要求。就像在过去的几个世纪里政府的设计主要以专业性和领导能力为目标，那么是从上述的目标中解放出来赋予代表性更为重要角色的时候了。
二、更具代表性的行政机构
我们这一代要把对代表性的要求投向行政机构。由于行政机构的规模奇迹般地扩大，20世纪四五十年代其功能和权威也令人难以置信地增长了。最高行政长官们、立法机构和司法机构更多地制订辅助性的决策，而行政机构以隐蔽的方法制订不计其数的影响公民个体的更为重要的决策。对行政机构来讲，存在着产生动荡不安的大量潜在因素，因而，各种各样的补救方案不可避免地产生了。
一种使行政机构更具代表性的建议具有传统的特征：利益集团的代言人在行政机构内发挥战略的影响。通常，这种方法仅仅是行政机构为获取自行通过任命的方式填补现有部门和委员会的空缺，人员甚至可能是由利益集团来挑选的④。带有争议性的警察评议委员会的例子中，行政机构内部引进新的体系，由德高望重的少数人或他们的朋友组成的团体来调查和抑制官僚机构的行为。从结构上说，这类方法不需要现存组织的剧烈变革，他们的目标很可能会由更高组织化水平的上级部门的人事变化而完成。
更为自相矛盾的、却很容易令人接受的：处于权力中心的政府申诉部，被赋予合法的调查权，负责调查公众对行政机构的抱怨、校正不公平对待和权力的滥用——这些人就是“监察专员”⑤。在过去，正是通过合适的立法体系的代表和地方一级的政党组织，地位和资源不适的民众获得委屈的申诉和补救。但是行政管理的专业化和使官僚脱离政治体系的制度化建设使政党降低了能真正给予帮助的能力，议员的选民是如此庞大以致于他们对大多数单个的选民的利益只能是流于形式的敷衍而不能真正地介入其中。今天，一些观察者主张，只有专业性的全职官员，伴以政客式的手腕，对纠错有一种永远的兴趣，并且赋予足够的人力和权威，才能高效地取得这样的功能，显然，这是一种用一个官僚机构去控制另一个官僚机构的做法。这种建议设立新机构的做法捍卫了这样一个基本预设：对于那些没有满意的替代方案的人来说，它会组建一种代表性系统。
对缺乏代表性而引起的动荡最有建设性的见解是极端行政分权化需求的增长，总是伴随着分权化组织对地方性选民独占权的强烈要求。这场运动生动地表现在反贫穷和教育计划中。
在反贫穷计划中，最初的立法包含的一个规定是，社区行为应该是“由该地居民、服务团体的成员共同组成最多可行数量的参与者发展的、指导的和行政的”。最初是由经济机遇办事处解释，到后来成为法令，这条规定被解释为社区行动部应该尽量给予穷人一些席位，以便他们在讨论贫穷计划的最高立法班子中有发言权。不论起草者最初对这个词语的用意是什么（关于这个词在那里也会有不一致），它已经意味着计划的运作应该以穷人的实质性同意为准，而不仅仅是为了穷人。
公共教育的发展趋势以纽约的发展情况为例。在1967年，都市教育体系要求分权化的力量迅速聚集，市立法机构的领导人也强烈发出请求。三个单独的公共报告被推荐在最强烈要求可实施的计划项目中，市长也毫不含糊地签署了这个法令。第二年，当具体的议案进入立法议程时，却遭到教师联合会、学校管理者委员会和市教育部的激烈反对，导致了很多反对者难以接受提案，几经修改。虽然最后的措施比那些分权化运动的提倡者赞同的计划比起来温和得多，但这是他们目标的重要一步。朝向分权化和社区管制学校的运动虽然慢了下来，但没有停止，仍然是坚决而有力，似乎前途广阔、不可限量。
这场运动并没有仅仅停留在反贫穷和教育领域内。住房与都市发展部长揭露了在他们的运作过程中一个包含对承租人角色有争议性的低租金的现代化项目，使这项运动在公共房产方面继续下去⑥。在一个全美计划者协会的会议上，一个不满意的群体，声称自身为平等机遇而奋斗的计划者团体，强烈要求在城市计划中为穷人提供一块更大的地方，并且劝告其成员投入到“倡导计划”的运动中去，那就是说，对于那些对该地区革新的官方计划不满意的邻里协会提供专门的辩护律师。纽约市正在进行一项在公共医院体系加入对自己的管理负责的非官方医院体系为成员的试验过程，一项可能包含为由公共机构服务的社区设立代表部门的计划，并且它的警察部门正在与由当地招聘的年轻人组成的实验性的社区安全巡逻队进行合作。相似的，一个华盛顿特区的社区委员会“要求对警察局更多的公民控制，要么以地方警局援助的形式，要么以二战中使用过的辅助保安武力再现的形式”。美国国会在评价变革社会中法律的作用之后，呼吁“在社区层次快速的程序……去裁定平凡日常事务中的争论”[3]（pp.14-17)。在华盛顿的穷人运动的回应中，“五个机构——健康、教育与福利部，农业部，劳工部，住房与都市发展部，和经济机遇办事处——声明他们会重新评价他们的计划，在影响福利、食物、雇员、住房和其他反贫穷计划项目的地方性决策中让穷人自己参与进来”⑦。
这场运动并没有局限于公共性机构，它也进入了学院和大学里，在那里，以一种直接的行为方式，学生们已经发表了一个要求参与学校机构的政策制订——一个社会活动家急不可耐地预测：美国的大学很快会变成拉美似的制度，在那里，学生聘任和解雇教授，决定课程。一个社会学家近来建议：闭路监视器的设立可以让社区听众们控制计划[4]。在纽约的罗马天主教的大主教之管区，一个牧师委员会递交了一份任命有关大主教的请愿书，除此之外，还包括要求选择辅助主教和其他高级官员，要求建立一个有牧师、修女和社会人士组成的牧师顾问班子来参与改进计划项目和预算的讨论，一项该机构能够部分地掌管事务的请求。后来，形成了一个全国性的组织——全美牧师联合会——追求在宗教事务中更强的发言权。在华盛顿特区，高中的课程在学生们声明“一个在学校里究竟发生什么的真实说法”的联合的抵制之下一度中断。
但是，政府领域使这种趋势获得最广泛的认可。实际上，一些政府的一般形式，像一些专业性机构一样，遭遇到攻击。例如，在1967全美政治学会主席的就职演说中提出了大型政府组织-国家、州、大城市——对民主原则的兼容性问题[5]（pp.967-969)。搜寻一个既能够避免琐细事务干扰的大型单位，又是“足够小以至于公民能够精确参与政治”，他建议，5万到20万人口的城市是实现民主最优的规模，他得出结论说甚至在这种规模的政治体系中，“对大多数人而言，参与只不过被降低到仅仅是投票选举而已”。他因此评论，权力和权威的分权化试验仍然需要持续下去，以致能够发现“较小的单元体系容纳公民形成和表达他们的要求，与政府官员协商讨论，甚至在某些方面完全参与决策”。
几乎在同一时间，华盛顿的国际关系咨询委员会劝告：“社区的首创性和自尊应该被授权的乡镇和巨大的城市所培养和建立，以他们自己的判断力废除陈旧的习俗，社区性的政治单位应该被赋予部分的税收权和地方自治。”[6]（p.21)在纽约伊萨卡，地区资源与发展办事处认为，更大型城市的核心权力应该分权化，因为他们已经达到“在人类生存范围几乎不可能解决人类问题”这样一个高度，而且号召调查运用5万到50万居民的战略是否更为有效——此项建议赢得华盛顿邮报编辑的喝彩⑧。
丹尼尔•P•莫尼汉一个坦率直言的自由主义者，在全美的民主化行动会议上发出了警告，“自由主义者自身必须除去整个国家被华盛顿的机构所运作的观念，尤其是国家所属的城市被华盛顿的机构所运作”⑨。议员罗伯特•F•肯尼迪，正为洛衫机民选总统提名而奋斗，向听众许诺政治权力分配革命，降低华盛顿联邦官僚当局的权威。“我想”，他说，“控制你们的命运应该由瓦茨的人民来决定，而不是那些处在华盛顿的人”⑩。理查德•M•尼克松也发出相同的呼吁，联邦政府放弃部分权力，并让渡给州、地方政府、志愿者协会和公民个人，并说，“今天民众大声疾呼的一个原因就是现在他们离权力所在地太远了”，权力应该带到离民众较近的地方而不是在离他们很远的被运作的首都(11)。
简而言之，行政管理的“分权化改革”正如火如荼(12)。同时，它有时被有效性的理论所维护过，更多的是在大众有效参与政府这方面被证明是正当的。在一个较小的范围内，早先一代的改革者成功地提高了官僚机构的专业化和职业化水平，提高了行政长官控制政府中行政权力的能力。现在，人民将再一次把目光转向代表性，并且试图在政府性的计划事务方面把它提高到一个显著的位置。
三、对领导能力的持续追求
官僚当局正处于各种各样批评的火山口之上，不仅有来自系统外的，还有系统内的。曾经想尽办法去羞辱受政党政治影响的官僚当局而试图达到控制行政机构目的的行政长官们，现在却发现这些方法并没有使机构向自己负责。相反，增加了机构本身的独立性。这样的一种独立性，使行政官员能够不偏不倚地采纳各种解决社会问题的方案变得困难起来了。投入到新建机构所属新项目的资金总是更多地用于增强传统的管理方法，而不是用于同等条件下具有革新性的部门。而且，它还导致合作成效方面的很多问题，甚至造成机构之间为了竞争而引发的资源的分散化。结果，只要一些公众被行政当局不断增加的不负责任引起不安的话，民众就会产生增强行政长官们的领导能力来对付不负责任的那些机构的倾向。
因此，我们可以期待行政重组化浪潮的到来。像过去一样，这场运动的主要原则是朝向理性化、大型化的，朝向增加各类层次的由政府来领导的行政——办公人员的，朝向增加直接向上级汇报的行政人员的数量。更多的是，行政长官会想出新的方法调整政策决定，会设计新的计划来解决出现的问题，并且维持采纳革新方案的动力(13)。行政官员会被重新安排，比如，美国预算管理局已经进行了一项大范围的重组化(14)。新的活力将被运用到对“超级部门”的探索中去，例如，以美国国防部为模型，梅杰•林德赛已经花费巨大的政治资本将这种观念引入纽约市的政府部门。项目计划预算系统，在很多方面将继续扩张(15)。在号召注意我们的最高公共长官相对无权的方面，又会有大量的学术著作出现(16)。
另外一个有代表性的建议将会以号称为分权化的方式强调强有力的行政领导，但是实际上，其更好的定义为反对现存的几乎排他性的组织，定义为一种具有功能性的部门和办公署的区域性组织(17)。对这种纠正将以有效性这一词语来表达，需要在这一领域加速决策，既不要总部的提名推荐，也不要不同机构领域内人员的合作型资源的流失。这样的后果将继续深化，无论如何，由于该领域内的地区性官员将把可以选择的交流和控制的高层执行方向赋予现有的功能性通道，从而实际上增强了中央权威。在联邦级水平，与过去任何时候相比，这将意味着重新企图建立更强烈的内政部门领导人物的地区的代表性。这也意味着，在该领域内，增强力量去建立地区性总统候选人的代表性(18)。相似的是，我们可以期望州长和他们的部门领导者将遵循在州一级类似的战略。在地区级层次，梅杰•林德赛已经追求——以非常有效的成功方式——去赢得整个纽约“小城市厅”的一致赞同。尤其是美国人对欧洲完美成就的观点将会出现。
总而言之，对公共官僚当局的不满意将既给保卫行政领导提供了弹药，也给增加公共服务的公众代表性提出了反对意见。官僚机构将不仅受到来自上面的压制，也受到来自下面的压制。
四、冲突与合作
（一）冲突的因素。
长期以来，大多数公共政策在很多方面——健康、教育、福利等主要由官僚机构、组织化的选民、立法性团体、立法者的专业性的合作(19)。增加行政长官和他们的部门领导的观点是建立在抵制政府的分离化，这种分离化通过引进有效的中央性指导各个分立的权力中心的政策和行政管理的一致性。在这些权力中心里，公众支持的参与制模式的论点建立在被派出和未经组织化的利益团体对明显影响他们决策很少有发言权。但是，即两者的观点会热切地为每一个决策中心掌握关键职位的人所支持、欢迎，那是不可能的。
他们之所以会抵制，不仅是出于对他们自己权力的绝对贪婪，而且出于固执地不愿意让别人分享他们的影响力，虽然这些动机无疑不会被淹没。他们之所以反对，因为除此之外那些被建议的改革方案已经威胁到奠定原有计划安排的那些价值。总编辑们和组织化的官僚者察觉到政治性官员的干涉，以政党政治的方式入侵一直遵循政治应被排除在外这样一个教条控制的领域；他们看到仔细培养这种能力和痛苦地反对政治扭曲或毁灭的危险性。相似的是，开放系统引入地方性社区成员，看上去是对专业化建设培养起来的专家的一种否定。立法者把对行政长官和他们的内阁成员附着的强有力的地区性官员看成是侵入立法性区域和篡夺立法体系的代表性功能的行政性企图。以时髦的观点视之，行政项目的地方性控制能够令人信服地削弱立法制度的代表性基础，发展一种对善意的、具有公共动机的人可以害怕的观点。
因此，行政领导的拥护者和扩大代表性的福音传道者们克服很多障碍去获得尊重。例如，国会已经对总统关于增加内阁各部门领导资金和人力的提案开始警觉，而且总是怀疑地看着相对无伤大雅的预算办公署的改革更新(20)。总统行政办公室的机遇平等办事处主要通过局级机构的运作方式，在有限的领域内忙于自己的行政管理，随后，经过谈判它已经放弃对局级项目的控制，而且将来那些它直接管理的少数项目也变得不确定。而且，它的社区行动计划引起国会和地方官员的不满，而对于他们来讲，行政机构被看成是通向政治竞争的跳板，而1967年立法机构批准立法政府对行政机构给予更大的控制。在纽约，在市长的“小型议事厅”，他表达了让民众和他们的政府联系更紧密的一个策略，却被市政委员会（由反对党控制的）轻易地击败了，据称这个计划是以公共费用建立一个全市性政治俱乐部的一个策略(21)。而且，当学校分权化运动显现时，最大的教师联合会和教育委员会——他们不久前还在为师资问题而彼此作对——双方都采取同样强硬的反对立场。在黑人住宅区和布鲁克林，由董事会出资赞助的社区管制学校的试验中，社区领导人和同样的教师联合组织的领导人彼此之间正忙于一场严厉的斗争。改革者们享受不到愉快休闲的一刻。
（二）行政人员的联合。
为了改进他们的事业，各级层次上的行政长官都遭遇了相似的失败，十分清楚的是应该彼此朝共同的目标前进。因而，与以前相比，总统发现可以很好地与治理者和大城市的市长们建立更为紧密的联系，这是具有战略性优势的。与仅仅由总统提出选拔更有代表性的地区人员和增强局级人员的权限的要求相比，如果州级和他们自己家乡的地区性议员支持这样的要求，国会将发现去抵制此要求更不舒服。并且这些州级和地方性官员更容易接受这样一种联合，因为系统的分裂不仅对他们自己而言，而且同对总统一样，都是一件令人烦恼的事情。
州长和大城市的市长的烦恼来源于三个因素。首先，在很多政府间计划运作手续相当慢；实际上，得到有关项目计划的决定的机构性拨款经常花费数月，甚至有时超过一年的时间。部分的由于太多的公共事务要得到华盛顿的指导、赞同，为了得到确定性回答，州和大城市的行政人员没有意愿以他们的要求加快否定性决策，然而，迟迟不决的决定甚至更糟：他们既不能计划项目，也不能进行决策设计。他们只有等待，当有危险促进他们行动的权力时，整个彼此联系的计划网络系统慢了下来，或者陷于停顿。其次，程序、手续如迷宫般的曲折和不协调[7]。因而需要专家明了最后期限，提出采用同意更新的申请，按说明要求照做，使单独的项目之间分立的许可啮合起来，对各种各样的使公众迷惑和生气的强制性许可的解释、说明，（比如，一方面让商业性和个体性的承租人搬离重新安置以便高速公路的建设，另一方面又要进行城市化建设。）这些复杂性几乎使整个系统的行为陷入瘫痪，也使需要的人力资源从实质性的计划运作转向行政性程序方面。最后，意图非常明确的联邦补助鼓励了1955年的各级政府间关系法案所称的“公民自己、比较独立的政府”趋势。在这些政府中，各级政府的实用专家只是在名义上受他们各自首席长官的控制(22)。事实上，在许多场合下首席长官的作用正在减弱到形式上批准这些专家所制定的政府间安排，减弱到最表面的行政安排监督。
因此州长和大城市市长有理由欢迎权威联邦地方官员使政府机构中公职人员行动合理化。出于他们自己的原因，他们最好能发现组织的机构形式。正如我们所见到的，这种形式能使自己始终忠于总统，并与他们自己的偏好一致。
总统利益、州长利益、市长利益的一致性并不是完全推测出来的；已经有迹象表明这种一致性。例如1966年底，约翰逊总统发给他的高级官员一份备忘录(23)。这份备忘录指导联邦援助计划应该在那些对人民负责的国家、州、地方官员的合作精神下制定和设计。“为了完全可行，我要求你们采取措施为共和国和地方政府首席长官提供机会，使他们为计划的制定和执行出谋划策。”这些计划直接影响国家、地方日常事务的执行。几个月以后，为了实施总统的备忘录，预算委员会签发了一份详尽说明参政程序的通知并把需要“包括联邦、地方计划创制和发展在内的联邦、地方首脑中心角色的协调将会得到支持和强化”确认为计划的核心政策(24)。与此同时，前佛罗里达州州长、总统办公室危机处理办公室主任法瑞斯•不莱恩特带领一队联邦官员到40个州府与州长及其他行政官员展开讨论(25)。副总统汉佛莱曾经指导过一项拜会、访谈市长、县官员和其他地方官员的计划(25)。总统曾制定和宣布一项计划，委任他的内阁成员每人负责四五个州的协调，“通过指令保持州政府和白宫的私人联系”(26)。1968初，政府间关系咨询委员会提出建议：（1）由许多政府部门和机构管理的联邦补助计划的协调通过总统办公室的介入得到加强；（2）在联邦程式化资助州和地方政府的情况下，评论和批准发展计划的权威分离到地方政府机构。联邦行政部门的职责差别界限也应缩小。一个公共首席执行官的联盟已经初具雏形(25)。
（三）领导层和代表层的合流。面临官僚机构以及立法机构和利益团体的怀疑和愤恨，宣扬地方控制行政计划的团体可能会发现它们从首席长官特别是大城市市长那儿得到了最合意的声音。因为这些团体在行政和官僚之间提供了平衡，它们形成了关于行政部门业绩信息的另一条可替代渠道。这条渠道一方面减少了政府行政对官僚机构的依靠，另一方面也减少了行政对大众传媒（用它的优势产生轰动效应）的依靠。这些团体是个可移动的全体选民，它可以帮助官僚机构对行政领导的阻碍产生调节手段。它们提供了一条由地方行政到行政决策的直接渠道，可以充当分立的、以行政为导向的竞选组织的核心。如果行政长官刻意开始这样做，这些组织可能不会产生。既然各种各样的抱怨已经使这样的组织自发产生，但是如果长官们最终没有察觉到与这些组织合作的好处，那会是令人惊讶的。
它会是一种不稳定和相互戒备的关系。对于附近地区和团体协会，在地方控制的需要下更换偏远地方行政长官的困境将会得到改变。对于行政长官来说，打开潘多拉盒子和释放不可控制分裂力量的风险将会暂停。然而很难避免的是：吸引会战胜焦虑。每一方通过与另一方联合会有更多所得。这并不意味着联合将会是正式和等级结构的，只是机会合适时一方会变成另一方，未来几年，随着频率的增加，这种机会越来越多。通过这种方式，新代表的声音和更熟悉行政长官的声音会携手应对那些代表中等资格和老资格机构说话的人的共同挑战。
五、循环的下一阶段
预测两种行政分权的方式确实会发生。这看来是合理的：由于需要对公众计划有更大的地方影响力，妥协将会产生；确立地方官员对国家职能部门领域人员相当有限的权威，将会有成绩。
这些变化自身的实现并不需要很长时间。实际行政分权带来的众多小组织中的分歧和人力、财力的差异会引发中央干预，以恢复平等、平衡和行动的协调。换句话说，趋向都市政府和有条件的联邦援助意图的潜在行动因素，重申了他们的这种主张。行政分权会位于像派别一体化这样的目标之中（像“州权”观点）。在组织中会产生对有些组织来说是灾难性的竞争。这些组织会发现它们比那些一开始处于优势地位的组织更难争取到人才和资金。在一些组织中，强力派系很可能在重新补救毁坏的体系取得成功，这样一来，降低了一些关键服务的质量。公共行政的分权不会带来其他公共机构（如公众就业协会）的权力分离，因此地方组织可能发现它们自己在谈判中非常不利，不能抵制特殊利益的压力。尽管存在经常公然被夸大的规模经济，地方机构间接成本的成倍增加会把许多资源从众多计划中转移到日常行政支出上。起初，这些成本会得到相关代表的注意，也值得花费，但是随着长时间抱怨的积累会产生对统一和巩固的要求(27)。
同样，直接向行政长官报告的地方官员很快在自己负责的地盘上发展出自治政治权力。一个地区到另一个地区的快速迁移会帮助减少他们的独立性，但是由于每一个新的任务需要在这个新的地区有个熟悉过程，这段时间里决策和行动会暂停；再由于地方利益已经同地方官员建立了比较稳定的关系也会抗议和抵制这种频繁变迁。由于地区官员越来越多地涉及地方局势，他们会越来越多的变成来自这个地区的特使，而不是这个地区的行政官员[8]（pp.75-80)。地区差异和竞争会成为刺激和争吵的源泉。还有就是，地方性职位可能成为升迁到选举职位方便、有效的跳板。最初，这些危险会看起来不明显，因此，就远没有眼前所得重要，但是，任期期满可能会颠倒这种平衡。
因此，紧随现在进行的下一个改革浪潮将会在早先的口号下进行：行政与政治相分离。代表代议制的当下运动的失望党派人士，已经在许多方面赢得优势，他们会默认新一代理想主义者为了提升行政才能、行政一致性、行政公正、行政道德所做的努力，默认他们通过加强和扩大中央控制、监督对官僚们的忠心耿耿。在他们各自的地区，急于重新获得区域行政掌握权力的行政长官，会再次发现受职能行政机构力量控制的强有力中央指令的优点。这些机构的长官认同行政官员的领导，这些机构的权威能在任何地方被公正地得以运用。纵观上下，为了避免受强力地方、地区党派政治感染为由而产生扭曲（由于他们曾经试图把他们自己从州派和国会自我实现的努力中解脱出来），好政府的“倡导者”会抵制这种政治热潮回到绝缘的官僚行政。中立和独立的文职人员将又受到欢迎。
价值观延续是重复的，因此我们不能推断这种方法是无用的。每当只需再次纠正价值体系的平衡得到了纠正，社会的众多利益便产生新的适应性调节。准确地讲，接下来重新出现的中等才能的人组成的政府几年后将会被理解，这个问题现在还不能预测。但是如果价值观的循环假设完全有效的话，那么像这一代改革者一样，明天的改革者会为今天被攻击的许多机构辩护（像当下转型过程中的争论一样）。那时，在长期布满灰尘的无人资助和开放书架上的许多关于行政管理的被遗忘的典籍和晦涩文章会被重新发现，由于它的预见而被称颂，只有当历史的车轮停止了它短暂的实用复兴时，这些书和文章才会在易逝的过渡时期慢慢消退。
注释：
①保罗•H•阿普尔比，《大民主》（纽约：阿菲勒德•A•卡普若夫，1946），实际上，这个献辞是“献给约翰式的公民和比尔似的官僚”。
②美国联邦统计局，1967年政府统计（第6卷），中央和地方政府的普选官员.
③比如，对职业化官僚制的批评，对应变管理决策的公共参与的要求。见耶鲁法学院查尔斯•A•雷克的著作《官僚制与丛林》（森达•巴巴拉，卡立福：民主制度研究中心，1962）。
④比如，《纽约时代》在1967 年11月29日报道，一个[纽约]城市的公民团体昨天要求一名黑人和一名波多黎各人被任命到社区精神健康委员会中去。并且，一个高级的反贫穷的行政官员（被怀疑不能征税）戏剧性的强烈要求波多黎各人被任命到教育部、州评议董事会、市模范城市咨询委员会、公共服务委员会、城市住房局中去（《纽约时代》1968年7月29日）。
⑤瓦尔特•戈尔汉：《当美国人抱怨时》（剑桥，马萨诸塞，哈佛大学出版社，1966）；同上，《监察专员制度及其他》（剑桥，马萨诸塞，哈佛大学出版社，1966）；斯特林•安德森：《美国政府中的监察专员制度》（安格伍德•克力福特，新泽西，普林斯顿大学出版社，1968）。
⑥《纽约时代》1967年11月18日，约翰•W•加特勒，前健康、教育和福利部秘书，现都市合作部主席，在有助解决目前的一般都市问题的过程中，为黑人争取一个更大范围的角色、作用（《纽约时代》1968年5月6日）。
⑦《纽约时代》1968年5月6日。
⑧《华盛顿邮报》1967年10月10日。
⑨《纽约时代》1967年9月24日。但他随后批评学校的分权化（《纽约时代》，1968年6月5日）。
⑩《华盛顿邮报》，1968年3月26日。
(11)“税收分享表达出在多元主义和分权化运动中运用的信心……”（瓦尔特•W•黑讷和约瑟夫•A•伯克曼：《在税收方面的问题和答案》（华盛顿特区：布鲁金斯研究会，1967，第12页）。
(12)像所有的标语一样，它意味着具体问题具体分析，无论如何，那是比表面上更复杂和模糊不清的概念，见下面的第24个注释。
(13)总统行政办公室是在1939年建立的，这个时候联邦预算还不到900万，自那以后，它在一直增长，不仅仅是预算方面，规模上比原先大15倍，任务更是几百倍的复杂，其中的一些要进行重新设置是不可避免的。
(14)美国预算局：《筹划的团体对预算局运行评价：一项对员工的研究》（1967.7），随后，这项组织就生效了。
(15)工作效率设计审订法有很多不同的起源，见阿伦•斯克义克：《通往规划-设计-预算之路》，《公共行政管理评论》第26卷（1966年12月），第243－258页。但是，正是系统的公用事业的原因，自1961年以来，国防部获得对本领域的完全控制，在1965年，扩大总统的行政办公部门是一种很流行的观点，见政府运作评议委员会国家安全与国际操作小组委员会，项目计划预算部：公文，第1－6页，和项目计划预算部：听证会，第一部分（1967年8月23日），第90届国会，第一次议程（1967）。这项运动毫无疑问将引导其他政府部门的采纳、模仿。
(16)阿瑟•M•谢次拉斯根：《一千日》（波士顿：河顿•米福林，1965，第679-680页），报告，“他（总统肯尼迪）不得不使政府运作起来。他到白宫之后一度遇到行政能力的强烈危机。地球上最有权力的官员的这种迂腐说法已经揭露本世纪中期的总统与杰克逊、林肯、罗斯福相比，更少的行动自由。无疑，本世纪总统使世界变得扩大，但是，同时，他们却在增加官僚机构和国会的权力方面犹豫不决。总统理解这种观点。”相似的，约翰逊的国内计划助理约瑟夫•W•卡理法若近来抱怨总统权力的有限性，观察到办公室的权力没有与责任性的提高同步增长。（《华盛顿邮报》1968年5月6日）。
(17)詹姆斯•W•福斯勒：《地区与行政》（阿巴拉马大学：阿巴拉马大学出版社，1949），特别是第8－18页；同上，《理解分权化的方法》，《政治学杂志》，第27卷（1965年8月），第557-561页。也可参见约翰•D•米立特的论文，《区域组织及其员工监督》，《公共行政新视野：专题论文集》（阿巴拉马大学：阿巴拉马大学出版社，1945），第98-118页。
(18)福斯勒《地区与行政》，第88－89页，在新的未开拓的和伟大社会计划压倒了行政性机制的过程中，作者的题目长期参与改进上述过程中困惑大众的问题。
(19)见J•雷皮•弗雷曼：《政治过程：行政部门与立法机构的关系》主编的评论（纽约：雷登出版社，1965）。
(20)预算部领域的官员是在1943年中期建立的，在艾森豪威尔执政早期消减了。近来努力复兴他们，甚至在有限的领域内，遭遇到强烈的反对。见参议院在拨给、小组委员会、听证会第7501号文件：基金、邮局和行政官员的拨给，1968年财政年，90年代国会，第一个议程（华盛顿特区：美国政府印刷办公室，1967），第973－990页。
(21)在任职之后，市长很快建议35个地方性市长办公室，遇到评议委员会的反对，他试图以行政命令的方式建立5个办公室，但是市政委员会拒绝支持他，并且审计官拒绝同意提供费用。市长试图在1967年5月再一次行动，又再一次遭到市政部和评议委员会的断然拒绝。最后，四个地方办公室建立了，与原先倡议的那种要求来讲更为虚弱了。从形成来讲，至少这项计划看上去是软弱的。
(22)政府间关系委员会：《最后报告》（华盛顿特区：美国印刷办公室，1955），第44页。
(23)《关于联邦机构领导的总统被忘录》，1966年11月11日，课题：州和地区官员的建议和协商。
(24)预算部传阅的函件.A类，1967-06-28。
(25)政府间关系委员会.第9年度报告。
(26)这项计划产生于“约翰逊执意的决定去建立内外部桥梁，分类纠缠不清的联邦州级关系，由于伟大社会计划的行政管理带来的复杂性增加”（《纽约时代》1967年6月8日）。亦可参见特帝•森福特《冲过政府》（纽约：麦克格洛，1967）第164-166页；一个前州长号召白宫去帮助州和地方政府，并且引用詹姆斯•罗斯顿的评论——他（总统）正想使美国州长和市长建立一个新的政治、社会和经济伙伴关系。
(27)分权化的费用的一些忧虑已经被埃日温提出来了，《分权化为了什么？》（《公共利益》，11卷，第17页），被丹尼尔•P•莫尼汉仿效，质问学校分权化导致分立的官僚政治（《纽约时代》1968年6月5日）。
参考文献：
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[8]赫伯特•考夫曼.丛林的护林员[M].巴尔提莫：约翰斯.霍普金斯出版社，1960.［责任编辑：刘琼莲］
关键词：政治权力；代表性；领导力；分权
中图分类号：D523 文献标识码：A 文章编号：１００８－７１６８（２０11）０4－0015－08
今天看来可能很奇怪，官僚主义者在20世纪30年代被很多人尊称为了更好的社会秩序而奋斗的英雄。1945年，保罗•阿波尔比，一位杰出的推行新政的政府官员，对现状极为不满而写了一本名为《比尔式的官僚主义者》①的书，之后，大量专业性的、学术性的公共行政著作有了自信的、赞同的和一致的文风。
20世纪50年代中期，那些以前赞同和保卫过官僚主义者的人已察觉到学说与实践的潜在冲突。对政府设计的范式和价值的一项重要的转变看上去快要发生。
在历史上这类转变已经不是第一次了。相反，政府机器的管理史是由一系列这种转变所组成的，而每一种转变都是对三种价值中的某一项的强调所带来的：代表性，政治上的中立能力，行政的领导能力[1]（p.1073)。在过去政府设计的范式中，上述价值的任何一项都没有被忽视，只不过在不同时期某一项价值比其他价值更为重要罢了。
比如，早期殖民地时代各级层次上的政治制度可以被解释为对行政集权占主导地位的反映。后来，一种极端的替代方法是代表性的政治机制，从而使革命后时代有一段时间，立法机关和选举产生的官员享有较大权力，而行政执行者在大多数权限领域享受相对较少的权力。然而，到19世纪中期，立法性机构的过分集权、漫长的投票过程和体制腐败，产生了对当时政治制度的广泛觉醒，通过采纳建立独立的部门、职责和引进功绩制试图打破党派政治的影响的方法，使行政从政治中独立出来。但是，政府的这种框架降低了效率与代表性，结果全体一致的探索导致行政长官由选举产生，20世纪是以行政官员权力的迅速膨胀为标志的。
这并不是说价值的追求是绝对的，也不是说在一个给定的时期全体一致赞同应该强调某一种价值。相反，不同层次的民众在任何给定时期对运作中政府机器带来的弊端感受都不一样，导致被鼓动起来参与结构的改变，提高地位，增加他们在体系中的影响，等等。正是某些群体的不满意为新的组织形式的革新提供了动力支持。一些团体觉得愤慨是因为他们认为自己的代表性不够；即使是对政策形成有影响，一些团体还是觉得很沮丧，因为政治决策看上去被公共官僚当局的政治偏见或者是有限的技术而影响了；一些团体觉得很失败是因为他们缺少把拥有庞大分支的政府融合为一个能够解决问题的一体化团队的领导能力。到了一定时期，足够数量的人（不一定是占有优势的多数）将会被这些不满意中的一个或另一个所劝说而支持补救性行为——比如增加代表性，更好的、更加政治中立的官僚当局，更为优秀的行政官员。但是对一个方案过长时间的强调只会加速其他的不满意的出现直到新的补救方案赢得足够支持并投入生效，因而没有一个完全稳定的、长久的解决方案曾经被发明过。所以，经常转变重点将持续下去。
不论追求的某一种价值在一定时期多么有活力，其他两项价值从未被埋没。无论对某项价值的要求多么重要，最极端的提倡方案也没有完全地实现过。即使是经过一个世纪对中立能力和行政领导能力的努力，党派性影响还是拥有强大的影响力，政府中各级层次上行政性制度仍然是不完整的。即使是经过对“政治”、“政客”、“专门利益集团”近一个世纪的毁誉，代表们在美国政府中仍然具有一股强大的影响力。
虽然经过一个世纪的官僚队伍和领导者的行政能力的专业化建设，但是符合新时期条件下的经济、社会和政治发展要求的代表制模式的建设并未获得足够重视。部分由于这个原因，部分由于社会生活中大型规模组织的萌芽，产生了公民的无助感，近年来很多人产生了一种比较强烈的疏远情绪，一种不能将自己的偏好有效地反映到政府组织决策中去的情绪。这些人已经开始重新强调三种价值平衡的重要性，开始专门注意代表制的缺陷。
一、目前的不满意
美国人不想重新安排代表制。超过50万的公共官员仍然由选举产生②。立法机关和议员仍然享有巨大的权力，仍然会恪尽职守地运用权力。政党仍然是强大的，随时密切关注选民的要求。数量庞大的利益集团仍将会通过这样或那样的渠道表达其利益要求。大众传媒仍像看门狗一样密切注视着政府的一举一动。行政管理部门将代议制程序纳入决策过程，包括兼有准立法和准司法功能的听证委员会、代议制或两党联立的行政管理部、建议委员会体系[2]（p.1）。那么，为什么还会有对这些制度安排不满意的？
一般来讲，由于实质性的部分民众(虽然是少数)认为政治、经济和社会制度没有给他们平等、甚至是最低限度的平等去分享体系的收益和利益，因为他们认为不能从自己建构的政治体系的收益中获得一份合理的报酬。这些人不会被这样的信誓旦旦之词所蒙骗：体系的特性不仅阻挡了他们，也阻挡了自私和极端主义式的利益分子；对他们来讲，只有有权有势的人才能引起注意，而且有权有势的人通过这些制度性安排拒绝去帮助无权无势的民众。正因为体系本身而非那些滥用职权的恶人是令人怀疑的。
至少来说，以下体系的三个特性严重地影响了被剥夺者。
首先，现存的代表性组织有能力将一般性的要求传递到行政性代理机构，正是较低级的官员和雇员夜以继日的决策和行为，使市民获得公共政策的印象。在计划的承诺（像民众认为是公共服务）和效果之间总是会有一些整体性差异——有时是因为民众的期望值过高和不切实际的影响，有时是因为计划的执行被现实中不可预见的困难所阻挠，有时是因为官员本身因为习惯和胆怯的因素，他们太受限制而以一种最谦逊的方法行事以至于不能改变传统的行为方式③。
其次，政治体系的多元天性为投票者提供了足够的反对机会。每一个被采纳的革新方案必须绕过全部的障碍，经过一系列的妥协和折中，因而，改革通常姗姗来迟，而且是零碎的、渐进的和小范围的。那些为一些特殊问题而要求采取紧急的、快速的行动的人总是谴责这种具有“呆滞性的”特征的体系。
最后，我们社会中的组织规模如此之大，以至于只有巨型组织才有可能发挥显著的影响力。巨大的、非人格化的管理机器对人类独有天性的冷漠，就这个印象本身而言，已经足够使个体感到无助。另外，一些利益团体——比如黑人群体和年轻人群体——近来已经开始发展动员政治资源的组织能力，结果发现要费大量时间去建立进入政治结构的通道。不是坐等进入政治结构的许可，顺便提及，他们很可能遭遇到更大的、更有组织经验的和建立良好的组织的反对，这些组织是要继续去维护陈旧的制度，而为了获得更大的、甚至是独占性影响，他们要采纳嘲笑旧制度、追求建立新制度的战略。
因此，大量的传统的代表制模式不再有效了，而现存的方法并没有能够完全地采纳他们的要求。就像在过去的几个世纪里政府的设计主要以专业性和领导能力为目标，那么是从上述的目标中解放出来赋予代表性更为重要角色的时候了。
二、更具代表性的行政机构
我们这一代要把对代表性的要求投向行政机构。由于行政机构的规模奇迹般地扩大，20世纪四五十年代其功能和权威也令人难以置信地增长了。最高行政长官们、立法机构和司法机构更多地制订辅助性的决策，而行政机构以隐蔽的方法制订不计其数的影响公民个体的更为重要的决策。对行政机构来讲，存在着产生动荡不安的大量潜在因素，因而，各种各样的补救方案不可避免地产生了。
一种使行政机构更具代表性的建议具有传统的特征：利益集团的代言人在行政机构内发挥战略的影响。通常，这种方法仅仅是行政机构为获取自行通过任命的方式填补现有部门和委员会的空缺，人员甚至可能是由利益集团来挑选的④。带有争议性的警察评议委员会的例子中，行政机构内部引进新的体系，由德高望重的少数人或他们的朋友组成的团体来调查和抑制官僚机构的行为。从结构上说，这类方法不需要现存组织的剧烈变革，他们的目标很可能会由更高组织化水平的上级部门的人事变化而完成。
更为自相矛盾的、却很容易令人接受的：处于权力中心的政府申诉部，被赋予合法的调查权，负责调查公众对行政机构的抱怨、校正不公平对待和权力的滥用——这些人就是“监察专员”⑤。在过去，正是通过合适的立法体系的代表和地方一级的政党组织，地位和资源不适的民众获得委屈的申诉和补救。但是行政管理的专业化和使官僚脱离政治体系的制度化建设使政党降低了能真正给予帮助的能力，议员的选民是如此庞大以致于他们对大多数单个的选民的利益只能是流于形式的敷衍而不能真正地介入其中。今天，一些观察者主张，只有专业性的全职官员，伴以政客式的手腕，对纠错有一种永远的兴趣，并且赋予足够的人力和权威，才能高效地取得这样的功能，显然，这是一种用一个官僚机构去控制另一个官僚机构的做法。这种建议设立新机构的做法捍卫了这样一个基本预设：对于那些没有满意的替代方案的人来说，它会组建一种代表性系统。
对缺乏代表性而引起的动荡最有建设性的见解是极端行政分权化需求的增长，总是伴随着分权化组织对地方性选民独占权的强烈要求。这场运动生动地表现在反贫穷和教育计划中。
在反贫穷计划中，最初的立法包含的一个规定是，社区行为应该是“由该地居民、服务团体的成员共同组成最多可行数量的参与者发展的、指导的和行政的”。最初是由经济机遇办事处解释，到后来成为法令，这条规定被解释为社区行动部应该尽量给予穷人一些席位，以便他们在讨论贫穷计划的最高立法班子中有发言权。不论起草者最初对这个词语的用意是什么（关于这个词在那里也会有不一致），它已经意味着计划的运作应该以穷人的实质性同意为准，而不仅仅是为了穷人。
公共教育的发展趋势以纽约的发展情况为例。在1967年，都市教育体系要求分权化的力量迅速聚集，市立法机构的领导人也强烈发出请求。三个单独的公共报告被推荐在最强烈要求可实施的计划项目中，市长也毫不含糊地签署了这个法令。第二年，当具体的议案进入立法议程时，却遭到教师联合会、学校管理者委员会和市教育部的激烈反对，导致了很多反对者难以接受提案，几经修改。虽然最后的措施比那些分权化运动的提倡者赞同的计划比起来温和得多，但这是他们目标的重要一步。朝向分权化和社区管制学校的运动虽然慢了下来，但没有停止，仍然是坚决而有力，似乎前途广阔、不可限量。
这场运动并没有仅仅停留在反贫穷和教育领域内。住房与都市发展部长揭露了在他们的运作过程中一个包含对承租人角色有争议性的低租金的现代化项目，使这项运动在公共房产方面继续下去⑥。在一个全美计划者协会的会议上，一个不满意的群体，声称自身为平等机遇而奋斗的计划者团体，强烈要求在城市计划中为穷人提供一块更大的地方，并且劝告其成员投入到“倡导计划”的运动中去，那就是说，对于那些对该地区革新的官方计划不满意的邻里协会提供专门的辩护律师。纽约市正在进行一项在公共医院体系加入对自己的管理负责的非官方医院体系为成员的试验过程，一项可能包含为由公共机构服务的社区设立代表部门的计划，并且它的警察部门正在与由当地招聘的年轻人组成的实验性的社区安全巡逻队进行合作。相似的，一个华盛顿特区的社区委员会“要求对警察局更多的公民控制，要么以地方警局援助的形式，要么以二战中使用过的辅助保安武力再现的形式”。美国国会在评价变革社会中法律的作用之后，呼吁“在社区层次快速的程序……去裁定平凡日常事务中的争论”[3]（pp.14-17)。在华盛顿的穷人运动的回应中，“五个机构——健康、教育与福利部，农业部，劳工部，住房与都市发展部，和经济机遇办事处——声明他们会重新评价他们的计划，在影响福利、食物、雇员、住房和其他反贫穷计划项目的地方性决策中让穷人自己参与进来”⑦。
这场运动并没有局限于公共性机构，它也进入了学院和大学里，在那里，以一种直接的行为方式，学生们已经发表了一个要求参与学校机构的政策制订——一个社会活动家急不可耐地预测：美国的大学很快会变成拉美似的制度，在那里，学生聘任和解雇教授，决定课程。一个社会学家近来建议：闭路监视器的设立可以让社区听众们控制计划[4]。在纽约的罗马天主教的大主教之管区，一个牧师委员会递交了一份任命有关大主教的请愿书，除此之外，还包括要求选择辅助主教和其他高级官员，要求建立一个有牧师、修女和社会人士组成的牧师顾问班子来参与改进计划项目和预算的讨论，一项该机构能够部分地掌管事务的请求。后来，形成了一个全国性的组织——全美牧师联合会——追求在宗教事务中更强的发言权。在华盛顿特区，高中的课程在学生们声明“一个在学校里究竟发生什么的真实说法”的联合的抵制之下一度中断。
但是，政府领域使这种趋势获得最广泛的认可。实际上，一些政府的一般形式，像一些专业性机构一样，遭遇到攻击。例如，在1967全美政治学会主席的就职演说中提出了大型政府组织-国家、州、大城市——对民主原则的兼容性问题[5]（pp.967-969)。搜寻一个既能够避免琐细事务干扰的大型单位，又是“足够小以至于公民能够精确参与政治”，他建议，5万到20万人口的城市是实现民主最优的规模，他得出结论说甚至在这种规模的政治体系中，“对大多数人而言，参与只不过被降低到仅仅是投票选举而已”。他因此评论，权力和权威的分权化试验仍然需要持续下去，以致能够发现“较小的单元体系容纳公民形成和表达他们的要求，与政府官员协商讨论，甚至在某些方面完全参与决策”。
几乎在同一时间，华盛顿的国际关系咨询委员会劝告：“社区的首创性和自尊应该被授权的乡镇和巨大的城市所培养和建立，以他们自己的判断力废除陈旧的习俗，社区性的政治单位应该被赋予部分的税收权和地方自治。”[6]（p.21)在纽约伊萨卡，地区资源与发展办事处认为，更大型城市的核心权力应该分权化，因为他们已经达到“在人类生存范围几乎不可能解决人类问题”这样一个高度，而且号召调查运用5万到50万居民的战略是否更为有效——此项建议赢得华盛顿邮报编辑的喝彩⑧。
丹尼尔•P•莫尼汉一个坦率直言的自由主义者，在全美的民主化行动会议上发出了警告，“自由主义者自身必须除去整个国家被华盛顿的机构所运作的观念，尤其是国家所属的城市被华盛顿的机构所运作”⑨。议员罗伯特•F•肯尼迪，正为洛衫机民选总统提名而奋斗，向听众许诺政治权力分配革命，降低华盛顿联邦官僚当局的权威。“我想”，他说，“控制你们的命运应该由瓦茨的人民来决定，而不是那些处在华盛顿的人”⑩。理查德•M•尼克松也发出相同的呼吁，联邦政府放弃部分权力，并让渡给州、地方政府、志愿者协会和公民个人，并说，“今天民众大声疾呼的一个原因就是现在他们离权力所在地太远了”，权力应该带到离民众较近的地方而不是在离他们很远的被运作的首都(11)。
简而言之，行政管理的“分权化改革”正如火如荼(12)。同时，它有时被有效性的理论所维护过，更多的是在大众有效参与政府这方面被证明是正当的。在一个较小的范围内，早先一代的改革者成功地提高了官僚机构的专业化和职业化水平，提高了行政长官控制政府中行政权力的能力。现在，人民将再一次把目光转向代表性，并且试图在政府性的计划事务方面把它提高到一个显著的位置。
三、对领导能力的持续追求
官僚当局正处于各种各样批评的火山口之上，不仅有来自系统外的，还有系统内的。曾经想尽办法去羞辱受政党政治影响的官僚当局而试图达到控制行政机构目的的行政长官们，现在却发现这些方法并没有使机构向自己负责。相反，增加了机构本身的独立性。这样的一种独立性，使行政官员能够不偏不倚地采纳各种解决社会问题的方案变得困难起来了。投入到新建机构所属新项目的资金总是更多地用于增强传统的管理方法，而不是用于同等条件下具有革新性的部门。而且，它还导致合作成效方面的很多问题，甚至造成机构之间为了竞争而引发的资源的分散化。结果，只要一些公众被行政当局不断增加的不负责任引起不安的话，民众就会产生增强行政长官们的领导能力来对付不负责任的那些机构的倾向。
因此，我们可以期待行政重组化浪潮的到来。像过去一样，这场运动的主要原则是朝向理性化、大型化的，朝向增加各类层次的由政府来领导的行政——办公人员的，朝向增加直接向上级汇报的行政人员的数量。更多的是，行政长官会想出新的方法调整政策决定，会设计新的计划来解决出现的问题，并且维持采纳革新方案的动力(13)。行政官员会被重新安排，比如，美国预算管理局已经进行了一项大范围的重组化(14)。新的活力将被运用到对“超级部门”的探索中去，例如，以美国国防部为模型，梅杰•林德赛已经花费巨大的政治资本将这种观念引入纽约市的政府部门。项目计划预算系统，在很多方面将继续扩张(15)。在号召注意我们的最高公共长官相对无权的方面，又会有大量的学术著作出现(16)。
另外一个有代表性的建议将会以号称为分权化的方式强调强有力的行政领导，但是实际上，其更好的定义为反对现存的几乎排他性的组织，定义为一种具有功能性的部门和办公署的区域性组织(17)。对这种纠正将以有效性这一词语来表达，需要在这一领域加速决策，既不要总部的提名推荐，也不要不同机构领域内人员的合作型资源的流失。这样的后果将继续深化，无论如何，由于该领域内的地区性官员将把可以选择的交流和控制的高层执行方向赋予现有的功能性通道，从而实际上增强了中央权威。在联邦级水平，与过去任何时候相比，这将意味着重新企图建立更强烈的内政部门领导人物的地区的代表性。这也意味着，在该领域内，增强力量去建立地区性总统候选人的代表性(18)。相似的是，我们可以期望州长和他们的部门领导者将遵循在州一级类似的战略。在地区级层次，梅杰•林德赛已经追求——以非常有效的成功方式——去赢得整个纽约“小城市厅”的一致赞同。尤其是美国人对欧洲完美成就的观点将会出现。
总而言之，对公共官僚当局的不满意将既给保卫行政领导提供了弹药，也给增加公共服务的公众代表性提出了反对意见。官僚机构将不仅受到来自上面的压制，也受到来自下面的压制。
四、冲突与合作
（一）冲突的因素。
长期以来，大多数公共政策在很多方面——健康、教育、福利等主要由官僚机构、组织化的选民、立法性团体、立法者的专业性的合作(19)。增加行政长官和他们的部门领导的观点是建立在抵制政府的分离化，这种分离化通过引进有效的中央性指导各个分立的权力中心的政策和行政管理的一致性。在这些权力中心里，公众支持的参与制模式的论点建立在被派出和未经组织化的利益团体对明显影响他们决策很少有发言权。但是，即两者的观点会热切地为每一个决策中心掌握关键职位的人所支持、欢迎，那是不可能的。
他们之所以会抵制，不仅是出于对他们自己权力的绝对贪婪，而且出于固执地不愿意让别人分享他们的影响力，虽然这些动机无疑不会被淹没。他们之所以反对，因为除此之外那些被建议的改革方案已经威胁到奠定原有计划安排的那些价值。总编辑们和组织化的官僚者察觉到政治性官员的干涉，以政党政治的方式入侵一直遵循政治应被排除在外这样一个教条控制的领域；他们看到仔细培养这种能力和痛苦地反对政治扭曲或毁灭的危险性。相似的是，开放系统引入地方性社区成员，看上去是对专业化建设培养起来的专家的一种否定。立法者把对行政长官和他们的内阁成员附着的强有力的地区性官员看成是侵入立法性区域和篡夺立法体系的代表性功能的行政性企图。以时髦的观点视之，行政项目的地方性控制能够令人信服地削弱立法制度的代表性基础，发展一种对善意的、具有公共动机的人可以害怕的观点。
因此，行政领导的拥护者和扩大代表性的福音传道者们克服很多障碍去获得尊重。例如，国会已经对总统关于增加内阁各部门领导资金和人力的提案开始警觉，而且总是怀疑地看着相对无伤大雅的预算办公署的改革更新(20)。总统行政办公室的机遇平等办事处主要通过局级机构的运作方式，在有限的领域内忙于自己的行政管理，随后，经过谈判它已经放弃对局级项目的控制，而且将来那些它直接管理的少数项目也变得不确定。而且，它的社区行动计划引起国会和地方官员的不满，而对于他们来讲，行政机构被看成是通向政治竞争的跳板，而1967年立法机构批准立法政府对行政机构给予更大的控制。在纽约，在市长的“小型议事厅”，他表达了让民众和他们的政府联系更紧密的一个策略，却被市政委员会（由反对党控制的）轻易地击败了，据称这个计划是以公共费用建立一个全市性政治俱乐部的一个策略(21)。而且，当学校分权化运动显现时，最大的教师联合会和教育委员会——他们不久前还在为师资问题而彼此作对——双方都采取同样强硬的反对立场。在黑人住宅区和布鲁克林，由董事会出资赞助的社区管制学校的试验中，社区领导人和同样的教师联合组织的领导人彼此之间正忙于一场严厉的斗争。改革者们享受不到愉快休闲的一刻。
（二）行政人员的联合。
为了改进他们的事业，各级层次上的行政长官都遭遇了相似的失败，十分清楚的是应该彼此朝共同的目标前进。因而，与以前相比，总统发现可以很好地与治理者和大城市的市长们建立更为紧密的联系，这是具有战略性优势的。与仅仅由总统提出选拔更有代表性的地区人员和增强局级人员的权限的要求相比，如果州级和他们自己家乡的地区性议员支持这样的要求，国会将发现去抵制此要求更不舒服。并且这些州级和地方性官员更容易接受这样一种联合，因为系统的分裂不仅对他们自己而言，而且同对总统一样，都是一件令人烦恼的事情。
州长和大城市的市长的烦恼来源于三个因素。首先，在很多政府间计划运作手续相当慢；实际上，得到有关项目计划的决定的机构性拨款经常花费数月，甚至有时超过一年的时间。部分的由于太多的公共事务要得到华盛顿的指导、赞同，为了得到确定性回答，州和大城市的行政人员没有意愿以他们的要求加快否定性决策，然而，迟迟不决的决定甚至更糟：他们既不能计划项目，也不能进行决策设计。他们只有等待，当有危险促进他们行动的权力时，整个彼此联系的计划网络系统慢了下来，或者陷于停顿。其次，程序、手续如迷宫般的曲折和不协调[7]。因而需要专家明了最后期限，提出采用同意更新的申请，按说明要求照做，使单独的项目之间分立的许可啮合起来，对各种各样的使公众迷惑和生气的强制性许可的解释、说明，（比如，一方面让商业性和个体性的承租人搬离重新安置以便高速公路的建设，另一方面又要进行城市化建设。）这些复杂性几乎使整个系统的行为陷入瘫痪，也使需要的人力资源从实质性的计划运作转向行政性程序方面。最后，意图非常明确的联邦补助鼓励了1955年的各级政府间关系法案所称的“公民自己、比较独立的政府”趋势。在这些政府中，各级政府的实用专家只是在名义上受他们各自首席长官的控制(22)。事实上，在许多场合下首席长官的作用正在减弱到形式上批准这些专家所制定的政府间安排，减弱到最表面的行政安排监督。
因此州长和大城市市长有理由欢迎权威联邦地方官员使政府机构中公职人员行动合理化。出于他们自己的原因，他们最好能发现组织的机构形式。正如我们所见到的，这种形式能使自己始终忠于总统，并与他们自己的偏好一致。
总统利益、州长利益、市长利益的一致性并不是完全推测出来的；已经有迹象表明这种一致性。例如1966年底，约翰逊总统发给他的高级官员一份备忘录(23)。这份备忘录指导联邦援助计划应该在那些对人民负责的国家、州、地方官员的合作精神下制定和设计。“为了完全可行，我要求你们采取措施为共和国和地方政府首席长官提供机会，使他们为计划的制定和执行出谋划策。”这些计划直接影响国家、地方日常事务的执行。几个月以后，为了实施总统的备忘录，预算委员会签发了一份详尽说明参政程序的通知并把需要“包括联邦、地方计划创制和发展在内的联邦、地方首脑中心角色的协调将会得到支持和强化”确认为计划的核心政策(24)。与此同时，前佛罗里达州州长、总统办公室危机处理办公室主任法瑞斯•不莱恩特带领一队联邦官员到40个州府与州长及其他行政官员展开讨论(25)。副总统汉佛莱曾经指导过一项拜会、访谈市长、县官员和其他地方官员的计划(25)。总统曾制定和宣布一项计划，委任他的内阁成员每人负责四五个州的协调，“通过指令保持州政府和白宫的私人联系”(26)。1968初，政府间关系咨询委员会提出建议：（1）由许多政府部门和机构管理的联邦补助计划的协调通过总统办公室的介入得到加强；（2）在联邦程式化资助州和地方政府的情况下，评论和批准发展计划的权威分离到地方政府机构。联邦行政部门的职责差别界限也应缩小。一个公共首席执行官的联盟已经初具雏形(25)。
（三）领导层和代表层的合流。面临官僚机构以及立法机构和利益团体的怀疑和愤恨，宣扬地方控制行政计划的团体可能会发现它们从首席长官特别是大城市市长那儿得到了最合意的声音。因为这些团体在行政和官僚之间提供了平衡，它们形成了关于行政部门业绩信息的另一条可替代渠道。这条渠道一方面减少了政府行政对官僚机构的依靠，另一方面也减少了行政对大众传媒（用它的优势产生轰动效应）的依靠。这些团体是个可移动的全体选民，它可以帮助官僚机构对行政领导的阻碍产生调节手段。它们提供了一条由地方行政到行政决策的直接渠道，可以充当分立的、以行政为导向的竞选组织的核心。如果行政长官刻意开始这样做，这些组织可能不会产生。既然各种各样的抱怨已经使这样的组织自发产生，但是如果长官们最终没有察觉到与这些组织合作的好处，那会是令人惊讶的。
它会是一种不稳定和相互戒备的关系。对于附近地区和团体协会，在地方控制的需要下更换偏远地方行政长官的困境将会得到改变。对于行政长官来说，打开潘多拉盒子和释放不可控制分裂力量的风险将会暂停。然而很难避免的是：吸引会战胜焦虑。每一方通过与另一方联合会有更多所得。这并不意味着联合将会是正式和等级结构的，只是机会合适时一方会变成另一方，未来几年，随着频率的增加，这种机会越来越多。通过这种方式，新代表的声音和更熟悉行政长官的声音会携手应对那些代表中等资格和老资格机构说话的人的共同挑战。
五、循环的下一阶段
预测两种行政分权的方式确实会发生。这看来是合理的：由于需要对公众计划有更大的地方影响力，妥协将会产生；确立地方官员对国家职能部门领域人员相当有限的权威，将会有成绩。
这些变化自身的实现并不需要很长时间。实际行政分权带来的众多小组织中的分歧和人力、财力的差异会引发中央干预，以恢复平等、平衡和行动的协调。换句话说，趋向都市政府和有条件的联邦援助意图的潜在行动因素，重申了他们的这种主张。行政分权会位于像派别一体化这样的目标之中（像“州权”观点）。在组织中会产生对有些组织来说是灾难性的竞争。这些组织会发现它们比那些一开始处于优势地位的组织更难争取到人才和资金。在一些组织中，强力派系很可能在重新补救毁坏的体系取得成功，这样一来，降低了一些关键服务的质量。公共行政的分权不会带来其他公共机构（如公众就业协会）的权力分离，因此地方组织可能发现它们自己在谈判中非常不利，不能抵制特殊利益的压力。尽管存在经常公然被夸大的规模经济，地方机构间接成本的成倍增加会把许多资源从众多计划中转移到日常行政支出上。起初，这些成本会得到相关代表的注意，也值得花费，但是随着长时间抱怨的积累会产生对统一和巩固的要求(27)。
同样，直接向行政长官报告的地方官员很快在自己负责的地盘上发展出自治政治权力。一个地区到另一个地区的快速迁移会帮助减少他们的独立性，但是由于每一个新的任务需要在这个新的地区有个熟悉过程，这段时间里决策和行动会暂停；再由于地方利益已经同地方官员建立了比较稳定的关系也会抗议和抵制这种频繁变迁。由于地区官员越来越多地涉及地方局势，他们会越来越多的变成来自这个地区的特使，而不是这个地区的行政官员[8]（pp.75-80)。地区差异和竞争会成为刺激和争吵的源泉。还有就是，地方性职位可能成为升迁到选举职位方便、有效的跳板。最初，这些危险会看起来不明显，因此，就远没有眼前所得重要，但是，任期期满可能会颠倒这种平衡。
因此，紧随现在进行的下一个改革浪潮将会在早先的口号下进行：行政与政治相分离。代表代议制的当下运动的失望党派人士，已经在许多方面赢得优势，他们会默认新一代理想主义者为了提升行政才能、行政一致性、行政公正、行政道德所做的努力，默认他们通过加强和扩大中央控制、监督对官僚们的忠心耿耿。在他们各自的地区，急于重新获得区域行政掌握权力的行政长官，会再次发现受职能行政机构力量控制的强有力中央指令的优点。这些机构的长官认同行政官员的领导，这些机构的权威能在任何地方被公正地得以运用。纵观上下，为了避免受强力地方、地区党派政治感染为由而产生扭曲（由于他们曾经试图把他们自己从州派和国会自我实现的努力中解脱出来），好政府的“倡导者”会抵制这种政治热潮回到绝缘的官僚行政。中立和独立的文职人员将又受到欢迎。
价值观延续是重复的，因此我们不能推断这种方法是无用的。每当只需再次纠正价值体系的平衡得到了纠正，社会的众多利益便产生新的适应性调节。准确地讲，接下来重新出现的中等才能的人组成的政府几年后将会被理解，这个问题现在还不能预测。但是如果价值观的循环假设完全有效的话，那么像这一代改革者一样，明天的改革者会为今天被攻击的许多机构辩护（像当下转型过程中的争论一样）。那时，在长期布满灰尘的无人资助和开放书架上的许多关于行政管理的被遗忘的典籍和晦涩文章会被重新发现，由于它的预见而被称颂，只有当历史的车轮停止了它短暂的实用复兴时，这些书和文章才会在易逝的过渡时期慢慢消退。
注释：
①保罗•H•阿普尔比，《大民主》（纽约：阿菲勒德•A•卡普若夫，1946），实际上，这个献辞是“献给约翰式的公民和比尔似的官僚”。
②美国联邦统计局，1967年政府统计（第6卷），中央和地方政府的普选官员.
③比如，对职业化官僚制的批评，对应变管理决策的公共参与的要求。见耶鲁法学院查尔斯•A•雷克的著作《官僚制与丛林》（森达•巴巴拉，卡立福：民主制度研究中心，1962）。
④比如，《纽约时代》在1967 年11月29日报道，一个[纽约]城市的公民团体昨天要求一名黑人和一名波多黎各人被任命到社区精神健康委员会中去。并且，一个高级的反贫穷的行政官员（被怀疑不能征税）戏剧性的强烈要求波多黎各人被任命到教育部、州评议董事会、市模范城市咨询委员会、公共服务委员会、城市住房局中去（《纽约时代》1968年7月29日）。
⑤瓦尔特•戈尔汉：《当美国人抱怨时》（剑桥，马萨诸塞，哈佛大学出版社，1966）；同上，《监察专员制度及其他》（剑桥，马萨诸塞，哈佛大学出版社，1966）；斯特林•安德森：《美国政府中的监察专员制度》（安格伍德•克力福特，新泽西，普林斯顿大学出版社，1968）。
⑥《纽约时代》1967年11月18日，约翰•W•加特勒，前健康、教育和福利部秘书，现都市合作部主席，在有助解决目前的一般都市问题的过程中，为黑人争取一个更大范围的角色、作用（《纽约时代》1968年5月6日）。
⑦《纽约时代》1968年5月6日。
⑧《华盛顿邮报》1967年10月10日。
⑨《纽约时代》1967年9月24日。但他随后批评学校的分权化（《纽约时代》，1968年6月5日）。
⑩《华盛顿邮报》，1968年3月26日。
(11)“税收分享表达出在多元主义和分权化运动中运用的信心……”（瓦尔特•W•黑讷和约瑟夫•A•伯克曼：《在税收方面的问题和答案》（华盛顿特区：布鲁金斯研究会，1967，第12页）。
(12)像所有的标语一样，它意味着具体问题具体分析，无论如何，那是比表面上更复杂和模糊不清的概念，见下面的第24个注释。
(13)总统行政办公室是在1939年建立的，这个时候联邦预算还不到900万，自那以后，它在一直增长，不仅仅是预算方面，规模上比原先大15倍，任务更是几百倍的复杂，其中的一些要进行重新设置是不可避免的。
(14)美国预算局：《筹划的团体对预算局运行评价：一项对员工的研究》（1967.7），随后，这项组织就生效了。
(15)工作效率设计审订法有很多不同的起源，见阿伦•斯克义克：《通往规划-设计-预算之路》，《公共行政管理评论》第26卷（1966年12月），第243－258页。但是，正是系统的公用事业的原因，自1961年以来，国防部获得对本领域的完全控制，在1965年，扩大总统的行政办公部门是一种很流行的观点，见政府运作评议委员会国家安全与国际操作小组委员会，项目计划预算部：公文，第1－6页，和项目计划预算部：听证会，第一部分（1967年8月23日），第90届国会，第一次议程（1967）。这项运动毫无疑问将引导其他政府部门的采纳、模仿。
(16)阿瑟•M•谢次拉斯根：《一千日》（波士顿：河顿•米福林，1965，第679-680页），报告，“他（总统肯尼迪）不得不使政府运作起来。他到白宫之后一度遇到行政能力的强烈危机。地球上最有权力的官员的这种迂腐说法已经揭露本世纪中期的总统与杰克逊、林肯、罗斯福相比，更少的行动自由。无疑，本世纪总统使世界变得扩大，但是，同时，他们却在增加官僚机构和国会的权力方面犹豫不决。总统理解这种观点。”相似的，约翰逊的国内计划助理约瑟夫•W•卡理法若近来抱怨总统权力的有限性，观察到办公室的权力没有与责任性的提高同步增长。（《华盛顿邮报》1968年5月6日）。
(17)詹姆斯•W•福斯勒：《地区与行政》（阿巴拉马大学：阿巴拉马大学出版社，1949），特别是第8－18页；同上，《理解分权化的方法》，《政治学杂志》，第27卷（1965年8月），第557-561页。也可参见约翰•D•米立特的论文，《区域组织及其员工监督》，《公共行政新视野：专题论文集》（阿巴拉马大学：阿巴拉马大学出版社，1945），第98-118页。
(18)福斯勒《地区与行政》，第88－89页，在新的未开拓的和伟大社会计划压倒了行政性机制的过程中，作者的题目长期参与改进上述过程中困惑大众的问题。
(19)见J•雷皮•弗雷曼：《政治过程：行政部门与立法机构的关系》主编的评论（纽约：雷登出版社，1965）。
(20)预算部领域的官员是在1943年中期建立的，在艾森豪威尔执政早期消减了。近来努力复兴他们，甚至在有限的领域内，遭遇到强烈的反对。见参议院在拨给、小组委员会、听证会第7501号文件：基金、邮局和行政官员的拨给，1968年财政年，90年代国会，第一个议程（华盛顿特区：美国政府印刷办公室，1967），第973－990页。
(21)在任职之后，市长很快建议35个地方性市长办公室，遇到评议委员会的反对，他试图以行政命令的方式建立5个办公室，但是市政委员会拒绝支持他，并且审计官拒绝同意提供费用。市长试图在1967年5月再一次行动，又再一次遭到市政部和评议委员会的断然拒绝。最后，四个地方办公室建立了，与原先倡议的那种要求来讲更为虚弱了。从形成来讲，至少这项计划看上去是软弱的。
(22)政府间关系委员会：《最后报告》（华盛顿特区：美国印刷办公室，1955），第44页。
(23)《关于联邦机构领导的总统被忘录》，1966年11月11日，课题：州和地区官员的建议和协商。
(24)预算部传阅的函件.A类，1967-06-28。
(25)政府间关系委员会.第9年度报告。
(26)这项计划产生于“约翰逊执意的决定去建立内外部桥梁，分类纠缠不清的联邦州级关系，由于伟大社会计划的行政管理带来的复杂性增加”（《纽约时代》1967年6月8日）。亦可参见特帝•森福特《冲过政府》（纽约：麦克格洛，1967）第164-166页；一个前州长号召白宫去帮助州和地方政府，并且引用詹姆斯•罗斯顿的评论——他（总统）正想使美国州长和市长建立一个新的政治、社会和经济伙伴关系。
(27)分权化的费用的一些忧虑已经被埃日温提出来了，《分权化为了什么？》（《公共利益》，11卷，第17页），被丹尼尔•P•莫尼汉仿效，质问学校分权化导致分立的官僚政治（《纽约时代》1968年6月5日）。
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[4]西摩•J•曼德保姆，“美国城市的时空展望”[M].宾夕法尼亚：宾夕法尼亚大学出版社，1968.
[5]罗伯特•A•达尔.“未来城市的民主”[J].美国政治科学评论，1967，（12）.
[6]政府间关系咨询委员会.第9年度报告［R］，华盛顿特区：委员会，1968.
[7]斯蒂芬•K•贝勒.合作性社会[J].记者，1966，（34）.
[8]赫伯特•考夫曼.丛林的护林员[M].巴尔提莫：约翰斯.霍普金斯出版社，1960.［责任编辑：刘琼莲］