论文部分内容阅读
【摘 要】 文章简要分析了“小金库”的概念、表现形式、特点、危害性、形成原因、以往治理情况，对建立“小金库”治理长效机制提出了自己的看法。
【关键词】 治理； “小金库”； 长效机制
一、“小金库”的概念
2009年7月24日在中央纪委《设立“小金库”和使用“小金库”款项违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》（中纪发［2009］20号）文件中指出，“小金库”是指违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产。
二、“小金库”的表现形式
1.违规收费、罚款及摊派设立“小金库”；2.用资产处置、出租收入设立“小金库”；3.以会议费、劳务费、培训费和咨询费等名义套取资金设立“小金库”；4.经营收入未纳入规定账簿核算设立“小金库”；5.虚列支出转出资金设立“小金库”；6.以假发票等非法票据骗取资金设立“小金库”；7.上下级之间相互转移资金设立“小金库”。这7种并没有涵盖“小金库”的全部表现形式，只是列举了常见的主要的表现形式。从实际情况来看，“小金库”多以五个形态存在：现金、银行存款、有价证券、固定资产、股权和债权。
三、“小金库”的特点
（一）数额呈逐年上升趋势
从国家审计署披露的资料看，1998年到2006年，全国审计机关共查出“小金库”（含挤占挪用）金额
1 406亿元；2005年查处了312亿元，是1998年的3倍。由此反映出这些年来“小金库”问题日益严重，数额不断增大。
（二）手段不断翻新，形式更加隐蔽
除以现金形式保管和以个人名义在银行公款私存外，又出现在下属单位列支或在关联单位进行“充值消费”，虚构经济业务把资金转到单位会计账之外等新手段。从资金来源看，除了截留、挤占、挪用、转移合法收入，收取不法收入及接受赞助、捐赠等传统手法外，又出现了虚列支出，虚报冒领等新手段。例如民航宁夏安全监督管理办公室自2004年成立以来私设“小金库”457.5万元，其中采取虚开多开发票的方式套取预算资金219.2万元，虚拟公司截留收入53.4万元。
（三）点多面广，具有普遍性
审计中发现的“小金库”，行政机关部门、事业单位、企业单位、各类团体、临时机构都有，甚至有的单位从本单位机关到各科、室层层私设“小金库”。
（四）挥霍性使用，用途日益腐化
一些单位不仅用于单位职工个人福利以及超标准、超范围解决单位 “灰色消费”，而且用于送礼、行贿、挥霍、因私消费甚至贪污私分等“黑色支出”。
四、“小金库”存在的危害性
（一）污染了社会风气，损害了党和政府的整体形象
“小金库”虽冠以“小”字，容量却大得惊人，仅2006年上半年，全国审计机关共查出违规小金库130亿元。私设“小金库”并大肆挥霍资金，污染了社会风气，损害了干群关系和国家集体利益，损害了党和政府的整体形象。
（二）滋生腐败现象，诱发经济犯罪
“小金库”的显著特征是化大公为小公、化小公为私分，这本身就是一种不折不扣的腐败，而且往往也容易滋生更大的腐败。可以说，小金库正是很多腐败现象得以蔓延的“财政支柱”。
（三）会计信息失真，扰乱经济秩序
“小金库”一般采取隐匿收入、虚列支出、假发票报账等方式转移资金，造成会计信息失真。同时造成国家财政收入和国有资产的流失，扭曲了市场对资源的合理配置，削弱了政府宏观调控能力，影响了经济平稳较快发展。
五、“小金库”的形成原因
（一）地方和部门保护主义作祟
当前地方跑项目的现象不同程度存在，且对地方名目繁多的考核、达标、升级，地方各级也都需妥善应对。这些过程中的支出不合规又要处理好，部分人员认为通过“小金库”支出可以满足这种需求。有的单位热衷于私设“小金库”，是为了单位和部门用钱方便和谋私利。
（二）监督制约和管理机制尚不健全，对权力的监督不力
一是预算管理制度改革不到位。二是财务管理制度存在薄弱环节。三是相关法律支持力度不够。现行的《刑法》《会计法》《财政违法行为处罚处分条例》等法律法规中没有明确规范“小金库”的外延，对“小金库”的处理处罚机制、标准的设计还需要进一步研究。四是银行监督管理观念淡薄。
（三）惩处不力导致违法成本过低
主要是监督检查流于形式，对查出小金库问题重经济处罚，轻人事处分，只侧重处罚单位，而对相关责任人特别是单位负责人处分较轻甚至不追究责任。这大大降低了违法违纪成本，不足以起到震慑作用。
（四）思想认识模糊
对“小金库”的思想认识上有以下几种心理误区：一是“合法”心理。认为“小金库”不是直接贪污、受贿、挪用公款，不违法。二是“合理”心理。认为设置“小金库”通过额外的物质奖励调动干部职工工作积极性，部门之间送点礼物联络感情等，不合法但“合理”。三是“自主”心理。认为本部门、单位的一些收入，怎么支出应由部门、单位自己作主。
六、以往对“小金库”的治理情况
“小金库”是改革开放以来计划经济向市场经济转轨过程中出现的，早在1989年针对“小金库”蔓延，国务院就下发了《关于清理检查“小金库”的通知》，决定结合税收财务物价大检查对“小金库”进行一次全面清理和检查。1995年5月，党中央、国务院以国办发［1995］29号文件，批转了财政部、审计署和中国人民银行《关于清理检查“小金库”意见的通知》，要求对所有单位认真开展清理检查“小金库”工作。1995年后陆续开展的相关检查，都把查处“小金库”问题作为一项重要内容，各级审计机关每年也都将“小金库”的查处作为一项重要的审计工作。2008年，按照十七届中央纪委二次全会精神和国务院第一次廉政工作会议精神，对“小金库”问题开展了全国性的治理。2009年，根据《中共中央办公厅国务院办公厅印发〈关于深入开展“小金库”治理工作的意见〉的通知》（中办发［2009］18号）和《中共中央纪委监察部财政部审计署关于印发〈关于在党政机关和事业单位开展“小金库”专项治理工作的实施办法〉的通知》（中纪发［2009］7号）精神，由中纪委牵头，联合财政、审计等多部门联合开展了“小金库”的清理检查。2010年3月23日，国务院在北京召开第三次廉政工作会议，中共中央政治局常委、国务院总理温家宝在会上发表讲话，明确提出继续开展“小金库”治理工作。
七、积极探索建立“小金库”专项治理的长效机制
（一）完善法律制度是基础
一是决策制度要民主化。实行集体共议、民主决策、内部牵制、外部监督的精细化管理，建立决策目标、执行责任和考核监督三个体系，切实提高决策科学化、民主化水平。二是领导责任要明确化。严格落实各级组织、部门相关责任制度，明确各单位主要负责人“小金库”问题第一责任人职责，以“制约权力”为核心目标，科学设置岗位权限，增强单位负责人内控意识和责任意识。三是管理体系要科学化。严格执行“收支两条线”规定，健全工资制度和财务制度，强化各种内控机制和相关配套实施细则及奖惩措施。四是经济活动要透明化。加大经营管理领域重大事项公开力度，建立经费使用和工资奖金分配台账，定期通报各单位财务收支情况，确保职工知情权，防范“暗箱”操作。
（二）强化监督检查是关键
一是突出监督重点。要加强对重点领域、重点部门和重点单位的监督，特别要注重对单位“一把手”和“一支笔”的监督，加大对建设项目招投标管理、职工借用公款清理等关键环节的监控力度。二是实行全程监管。实行事前审核、事中监控、事后检查的全程实时管理体系，实现无盲点监管。三是拓宽监督范围。强化职能部门协作力度，完善职工群众监督体系，建立起党委统一领导、党政群团齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、依靠群众支持和参与的工作机制。四是注重查缺补漏。有效借助自查自纠与重点检查工作平台，全面排查在生产经营管理、财务和资产管理等方面存在的各类隐患，确保“小金库”无处藏身。
（三）严惩违纪行为是保证
一是严格依纪依法办案。正确把握“依纪依法，宽严相济”原则，对自查发现“小金库”问题从轻从宽，对被查发现“小金库”问题从重从严。二是严肃执行责任追究。要坚持处理人和处理事相结合，消除“责集体不责个人”、“法不责众”观念，加大对责任人员特别是主要领导的惩处力度；对触犯刑律、构成犯罪的，移送司法机关。三是畅通信访举报渠道。要打破“小金库”利益链条上的“寻租合谋”，常年设立举报电话、举报网站，鼓励职工群众举报，不管是否实名举报，都应认真查实。要建立奖励举报制度，制定具体物质奖励措施，同时要保护举报人合法权益并严格为其保密，避免举报人遭受打击报复。
（四）加强政治教育，提高思想认识是根本
一是明确教育对象，增强针对性。以各级领导班子、党员领导干部、人财物关键部门和重点岗位人员为重点，分层次、分专业地开展廉洁从业教育。二是规范教育内容，增强系统性。以“小金库”相关知识为基本理论，认真学习《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》等，结合正面典型示范教育与反面案例警示教育，使党员干部充分认识“小金库”的危害性。三是完善教育机制，增强规范性。健全完善“小金库”教育责任机制和考评体系，明确目标、分解任务、落实责任，把软任务变成硬指标，实现教育工作的可量化管理。四是丰富教育载体，增强实效性。通过召开党小组民主生活会、党员干部谈话谈心、走访干部家庭等方法，组织积极健康的思想互助活动，着力营造风清气正的良好风尚。
总之，要使治理“小金库”不流于形式，就要从深入学习实践科学发展观、保持经济平稳较快发展、实现从源头上防治腐败，进一步提高对“小金库”治理工作的认识，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，从教育、制度、监督、惩治等几个方面入手，建立“小金库”专项治理的长效机制，为我国经济社会健康有序发展作出贡献。
【参考文献】
［1］ 关于深入开展“小金库”治理工作的意见［S］.2009.
［2］ 关于在党政机关和事业单位开展小金库专项治理工作的实施办法［S］.2009.
［3］ 小金库治理工作举报奖励办法［S］.2009.
［4］ 包国宪.治理、政府治理概念的演变与发展［J］.兰州大学学报2009（2）.
【关键词】 治理； “小金库”； 长效机制
一、“小金库”的概念
2009年7月24日在中央纪委《设立“小金库”和使用“小金库”款项违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》（中纪发［2009］20号）文件中指出，“小金库”是指违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产。
二、“小金库”的表现形式
1.违规收费、罚款及摊派设立“小金库”；2.用资产处置、出租收入设立“小金库”；3.以会议费、劳务费、培训费和咨询费等名义套取资金设立“小金库”；4.经营收入未纳入规定账簿核算设立“小金库”；5.虚列支出转出资金设立“小金库”；6.以假发票等非法票据骗取资金设立“小金库”；7.上下级之间相互转移资金设立“小金库”。这7种并没有涵盖“小金库”的全部表现形式，只是列举了常见的主要的表现形式。从实际情况来看，“小金库”多以五个形态存在：现金、银行存款、有价证券、固定资产、股权和债权。
三、“小金库”的特点
（一）数额呈逐年上升趋势
从国家审计署披露的资料看，1998年到2006年，全国审计机关共查出“小金库”（含挤占挪用）金额
1 406亿元；2005年查处了312亿元，是1998年的3倍。由此反映出这些年来“小金库”问题日益严重，数额不断增大。
（二）手段不断翻新，形式更加隐蔽
除以现金形式保管和以个人名义在银行公款私存外，又出现在下属单位列支或在关联单位进行“充值消费”，虚构经济业务把资金转到单位会计账之外等新手段。从资金来源看，除了截留、挤占、挪用、转移合法收入，收取不法收入及接受赞助、捐赠等传统手法外，又出现了虚列支出，虚报冒领等新手段。例如民航宁夏安全监督管理办公室自2004年成立以来私设“小金库”457.5万元，其中采取虚开多开发票的方式套取预算资金219.2万元，虚拟公司截留收入53.4万元。
（三）点多面广，具有普遍性
审计中发现的“小金库”，行政机关部门、事业单位、企业单位、各类团体、临时机构都有，甚至有的单位从本单位机关到各科、室层层私设“小金库”。
（四）挥霍性使用，用途日益腐化
一些单位不仅用于单位职工个人福利以及超标准、超范围解决单位 “灰色消费”，而且用于送礼、行贿、挥霍、因私消费甚至贪污私分等“黑色支出”。
四、“小金库”存在的危害性
（一）污染了社会风气，损害了党和政府的整体形象
“小金库”虽冠以“小”字，容量却大得惊人，仅2006年上半年，全国审计机关共查出违规小金库130亿元。私设“小金库”并大肆挥霍资金，污染了社会风气，损害了干群关系和国家集体利益，损害了党和政府的整体形象。
（二）滋生腐败现象，诱发经济犯罪
“小金库”的显著特征是化大公为小公、化小公为私分，这本身就是一种不折不扣的腐败，而且往往也容易滋生更大的腐败。可以说，小金库正是很多腐败现象得以蔓延的“财政支柱”。
（三）会计信息失真，扰乱经济秩序
“小金库”一般采取隐匿收入、虚列支出、假发票报账等方式转移资金，造成会计信息失真。同时造成国家财政收入和国有资产的流失，扭曲了市场对资源的合理配置，削弱了政府宏观调控能力，影响了经济平稳较快发展。
五、“小金库”的形成原因
（一）地方和部门保护主义作祟
当前地方跑项目的现象不同程度存在，且对地方名目繁多的考核、达标、升级，地方各级也都需妥善应对。这些过程中的支出不合规又要处理好，部分人员认为通过“小金库”支出可以满足这种需求。有的单位热衷于私设“小金库”，是为了单位和部门用钱方便和谋私利。
（二）监督制约和管理机制尚不健全，对权力的监督不力
一是预算管理制度改革不到位。二是财务管理制度存在薄弱环节。三是相关法律支持力度不够。现行的《刑法》《会计法》《财政违法行为处罚处分条例》等法律法规中没有明确规范“小金库”的外延，对“小金库”的处理处罚机制、标准的设计还需要进一步研究。四是银行监督管理观念淡薄。
（三）惩处不力导致违法成本过低
主要是监督检查流于形式，对查出小金库问题重经济处罚，轻人事处分，只侧重处罚单位，而对相关责任人特别是单位负责人处分较轻甚至不追究责任。这大大降低了违法违纪成本，不足以起到震慑作用。
（四）思想认识模糊
对“小金库”的思想认识上有以下几种心理误区：一是“合法”心理。认为“小金库”不是直接贪污、受贿、挪用公款，不违法。二是“合理”心理。认为设置“小金库”通过额外的物质奖励调动干部职工工作积极性，部门之间送点礼物联络感情等，不合法但“合理”。三是“自主”心理。认为本部门、单位的一些收入，怎么支出应由部门、单位自己作主。
六、以往对“小金库”的治理情况
“小金库”是改革开放以来计划经济向市场经济转轨过程中出现的，早在1989年针对“小金库”蔓延，国务院就下发了《关于清理检查“小金库”的通知》，决定结合税收财务物价大检查对“小金库”进行一次全面清理和检查。1995年5月，党中央、国务院以国办发［1995］29号文件，批转了财政部、审计署和中国人民银行《关于清理检查“小金库”意见的通知》，要求对所有单位认真开展清理检查“小金库”工作。1995年后陆续开展的相关检查，都把查处“小金库”问题作为一项重要内容，各级审计机关每年也都将“小金库”的查处作为一项重要的审计工作。2008年，按照十七届中央纪委二次全会精神和国务院第一次廉政工作会议精神，对“小金库”问题开展了全国性的治理。2009年，根据《中共中央办公厅国务院办公厅印发〈关于深入开展“小金库”治理工作的意见〉的通知》（中办发［2009］18号）和《中共中央纪委监察部财政部审计署关于印发〈关于在党政机关和事业单位开展“小金库”专项治理工作的实施办法〉的通知》（中纪发［2009］7号）精神，由中纪委牵头，联合财政、审计等多部门联合开展了“小金库”的清理检查。2010年3月23日，国务院在北京召开第三次廉政工作会议，中共中央政治局常委、国务院总理温家宝在会上发表讲话，明确提出继续开展“小金库”治理工作。
七、积极探索建立“小金库”专项治理的长效机制
（一）完善法律制度是基础
一是决策制度要民主化。实行集体共议、民主决策、内部牵制、外部监督的精细化管理，建立决策目标、执行责任和考核监督三个体系，切实提高决策科学化、民主化水平。二是领导责任要明确化。严格落实各级组织、部门相关责任制度，明确各单位主要负责人“小金库”问题第一责任人职责，以“制约权力”为核心目标，科学设置岗位权限，增强单位负责人内控意识和责任意识。三是管理体系要科学化。严格执行“收支两条线”规定，健全工资制度和财务制度，强化各种内控机制和相关配套实施细则及奖惩措施。四是经济活动要透明化。加大经营管理领域重大事项公开力度，建立经费使用和工资奖金分配台账，定期通报各单位财务收支情况，确保职工知情权，防范“暗箱”操作。
（二）强化监督检查是关键
一是突出监督重点。要加强对重点领域、重点部门和重点单位的监督，特别要注重对单位“一把手”和“一支笔”的监督，加大对建设项目招投标管理、职工借用公款清理等关键环节的监控力度。二是实行全程监管。实行事前审核、事中监控、事后检查的全程实时管理体系，实现无盲点监管。三是拓宽监督范围。强化职能部门协作力度，完善职工群众监督体系，建立起党委统一领导、党政群团齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、依靠群众支持和参与的工作机制。四是注重查缺补漏。有效借助自查自纠与重点检查工作平台，全面排查在生产经营管理、财务和资产管理等方面存在的各类隐患，确保“小金库”无处藏身。
（三）严惩违纪行为是保证
一是严格依纪依法办案。正确把握“依纪依法，宽严相济”原则，对自查发现“小金库”问题从轻从宽，对被查发现“小金库”问题从重从严。二是严肃执行责任追究。要坚持处理人和处理事相结合，消除“责集体不责个人”、“法不责众”观念，加大对责任人员特别是主要领导的惩处力度；对触犯刑律、构成犯罪的，移送司法机关。三是畅通信访举报渠道。要打破“小金库”利益链条上的“寻租合谋”，常年设立举报电话、举报网站，鼓励职工群众举报，不管是否实名举报，都应认真查实。要建立奖励举报制度，制定具体物质奖励措施，同时要保护举报人合法权益并严格为其保密，避免举报人遭受打击报复。
（四）加强政治教育，提高思想认识是根本
一是明确教育对象，增强针对性。以各级领导班子、党员领导干部、人财物关键部门和重点岗位人员为重点，分层次、分专业地开展廉洁从业教育。二是规范教育内容，增强系统性。以“小金库”相关知识为基本理论，认真学习《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》等，结合正面典型示范教育与反面案例警示教育，使党员干部充分认识“小金库”的危害性。三是完善教育机制，增强规范性。健全完善“小金库”教育责任机制和考评体系，明确目标、分解任务、落实责任，把软任务变成硬指标，实现教育工作的可量化管理。四是丰富教育载体，增强实效性。通过召开党小组民主生活会、党员干部谈话谈心、走访干部家庭等方法，组织积极健康的思想互助活动，着力营造风清气正的良好风尚。
总之，要使治理“小金库”不流于形式，就要从深入学习实践科学发展观、保持经济平稳较快发展、实现从源头上防治腐败，进一步提高对“小金库”治理工作的认识，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，从教育、制度、监督、惩治等几个方面入手，建立“小金库”专项治理的长效机制，为我国经济社会健康有序发展作出贡献。
【参考文献】
［1］ 关于深入开展“小金库”治理工作的意见［S］.2009.
［2］ 关于在党政机关和事业单位开展小金库专项治理工作的实施办法［S］.2009.
［3］ 小金库治理工作举报奖励办法［S］.2009.
［4］ 包国宪.治理、政府治理概念的演变与发展［J］.兰州大学学报2009（2）.