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摘 要：教育公平的关键是教育资源的均衡，教育资源均衡的重点是师资的均衡，目前师资的不均衡主要表现在城乡巨大的差异上。在对师资均衡的现状进行分析的基础上，提出实现城乡师资均衡的对策
关键词：师资均衡；城乡差异；制度改革；政策保障
教育公平是不同时代无数教育家苦苦追寻的目标和美好愿望，也是每个国家政府最关心的社会问题之一，而基础教育师资配置均衡化是教育公平实现的前提条件和保障。本文将试图分析城乡师资不平衡的原因并提出实现教师资源配置均衡化的一些对策。
一、我国义务教育阶段师资失衡的现状及原因
我国的现状是：义务教育阶段师资配置失衡，教师资源分布的地区性差异，尤其是城乡差异明显。农村地区，特别是贫困地区中小学教师队伍的现状令人担忧。这主要表现在两个方面，
一方面，中青年骨干教师的外流已成为普遍现象，尤其是80年代受过高等师范教育的教师，作为目前教师这个行业的中坚力量，在90年代开始大量向城市流动，这使贫困地区基础教育的发展困难重重。
造成这种教师非良性流动的主要原因是城乡教师巨大的经济差异和不同的社会保障。据一份调查统计，2004-2006年东北城乡教师工资的差异为：农村教师月工资在500元以下的占 19.21%， 城市教师月工资在500元以下的占 10.78%，农村教师月工资在 501-800 元之间的占54.66%， 城市教师月工资在501-800元之间的占40.7%，而农村教师 月 工 资 在1001元 以 上 的 占5.09% ，城市教师月工资在1001元以上的占24.34% 这表明城市高工资段的教师所占比例明显高于农村高工资段教师所占的比例。 此外，除教师工资这项显形收入外，地区之间、城乡之间教师的社会保障差距也是巨大。比如发达地区除了工资外，教师的福利待遇还表现在奖金、课时费、和四金(养老保险金、医疗保险金、失业保险金和住房公积金)等方面，而欠发达地区农村教师除工资外，几乎没有其他福利待遇可言。而就工资这项，也存在标准不一的现象，据调查，至今河南省地方发放的工资标准还是1997年的标准，湖北省的有些地方则是按1999年的标准，这同应发放工资标准相差20%至30%。
另一方面农村现有师资力量的资质严重不足、结构不合理。从学历水平来看，04年全国仍然有31万小学、初中教师还没有达到法定的学历水准。05年全国小学具有专科以上学历的教师城市是78％，县镇67％，农村是47％，农村比城市低31个百分点。全国初中具有本科以上的学历教师城市62％，县镇34％，农村24％。农村比城市低38个百分点。学科结构也不合理，尤其是急需专业如数学、物理、英语、计算机等学科教师不能满足教学需要。笔者07年夏季曾经参观过偏远山区的一所乡级中学，能看到政府加大教育投入之后的一个效果，在穷乡僻壤的山区，该校也配置了一定的计算机，但是随之而来的问题是，该校所有教职员工只有校长到外地学习时，学会了一些计算机的简单操作，其它老师、学生拿着电脑也不会用。主要原因在于教师的继续教育经费无着落，农村中小学教师的在职进修难以实施。特别是年龄较大、学历较低的“民转公”教师， 由于自身知识水平和年龄的原因， 在本来很难适应新教育教学工作的情况下， 再得不到必要的培训，更难适应新的教育教学工作。这样一系列的问题就必然导致千万农村学生接受优质教育的权利无法保障，必然导致基础教育的城乡差异在未来的10年到20年中进一步扩大，造成日益明显的教育不公平。
二、义务教育城乡师资均衡发展的对策
（一） 促进教师资源的良性流动
1．逐步推广和长期执行免费师范生制度。国务院决定从2007年秋季入学的新生起，在北京师范大学、华东师范大学、东北师范大学、华中师范大学、陕西师范大学和西南大学六所部属师范大学实行师范生免费教育。国家实行师范生免费教育政策旨在吸引优秀学生报考师范，提高师范教育的生源质量，在源头上提高师资力量，同时实施师范生免费政策，由国家培养师范生，不仅能让师范生产生一种自豪感，更能让他们怀着一颗感恩的心去国家最需要他们的地方，反哺社会，为国家的发展和强大贡献自己的力量。因此免费师范生制度是需要逐步推广、长期坚持，并逐步规范化的一项制度。这一制度规定到城镇学校工作的免费师范毕业生，应先到农村义务教育学校任教服务二年。笔者认为更合理的措施应该是在师范生毕业后，先安排他们在有一定教育基础的地区、学校任教三到六年的时间，通过新老教师结对、岗位培训等活动积累一定的实际工作经验以后再安排到农村进行教学，这样一方面弥补农村师资的缺乏，同时也能起到更好地改善师资薄弱的作用。
2．制定城乡教师定期流动机制。我国从1999年到2006年, 国务院及教育部也通过 《决定》或 《实施意见》等形式多次规定要开展城镇中小学教师到乡村任教服务期制度, 但国家的上述规定仅是对各地开展教师交流工作提出的原则性意见, 对于包括如何确定教师流动的义务性、流动的程序性、流动的定期性、流动者的待遇等属于操作层面的具体内容缺少规范性要求, 导致教师交流工作进展缓慢, 效果也不够明显这些政策性的规定不系统,操作性不强。目前国内常用的“支教”是一种效率比较低的流动机制，教师资源交流的时间一般不长, 对当地的教育帮扶是短期的、间歇性的,教师的选派大多是行政指令性, 教师参与交流的自觉性和约束力不强。因此, 从促进当地教育师资均衡发展的角度来看效果不是非常明显。
而参考日本的情况，日本将“教师定期流动制”法律化，将“教师定期流动制”系统化。教师的 “定期流动制度”促进了日本各地区间、校际间师资的均衡配置,优化了教师结构, 提高了师资整体质量和水平, 也为整个日本基础教育的均衡发展起到了关键性的作用。因此,我们应借鉴日本教师 “定期流动制度”中成功的经验和做法,首先应立法要求国家应从政策法规的层面上为中小学教师流动工作建章立制, 特别是要确立教师流动的义务性。其次日本中小学教师的定期流动制强调的是“就近流动”的原则,但是结合我国义务教育现状, 笔者认为教师交流的范围应该扩大。例如我国目前大量教育人才从经济不发达的地区流动到经济发达地区，也有来自各地区大学生自大学毕业后，就一直留在发达地区或城市任教，如果能采取回原户籍地所在省，市或地区的乡村任教几年的政策，相信这是充分体现人性化的政策，有利于提高教育者的自觉性和使命感，毕竟能反哺家乡人民，为提高家乡的教育质量做一份贡献也是人们所向往和追求的。
3．退休教师支援农村教育。国家在农村基础教育的教师紧缺，部分地区没有到退休年龄的教师提前退休，年龄有的还没有50岁，大多是教学一线教师，内退后大部分活跃在私立学校或赋闲在家。国家应当从政策层面鼓励退休教师对农村基础教育做贡献，如退休返聘能充分发挥这些老教师的余热。而且很多老教师并一定看中物质上的报酬，在调动退休教师积极性方面，地方政府应该更多的考虑精神层面的奖励以及对老教师的衣食住行、疾患这些生活上的细节多加考虑而并不是只单纯地依靠金钱物质的刺激。
（二）农村教师基本权益的保障
1工资福利保障。2006年新修订的《义务教育法》的第三十一条规定：“各级人民政府保障教师工资福利和社会保险待遇，改善教师工作和生活条件；完善农村教师工资经费保障机制。”并指出：“教师的平均工资水平应当不低于当地公务员的平均工资水平。”“在民族地区和边远贫困地区工作的教师享有艰苦贫困地区补助津贴。” 。目前“以县为主”的教师工资管理体制虽然保证了农村教师工资按月足额发放， 近年来无新拖欠现象，但是一些地区的乡村教师的医疗保险和政策性补贴的发放还是需要政府制定类似于公务员的福利保障机制。把农村教师与公务员同等对待,以解除农村教师的后顾之忧。再则可以汲取法国、美国、日本和韩国等发达国家在促进师资均衡配置中的做法,建立“教师特殊津贴”制度, 提高在农村学校服务的教师的收入, 并规定在教师调出农村学校后, 该项津贴自然撤消。此外, 在教师的其他待遇方面,还应对农村教师倾斜。如天津塘沽区出台政策保证郊区和农村教师的津贴待遇高于同类城市教师的水平，对稳定农村教师队伍起到了积极作用。笔者认为城乡教师即使只是享受同一地区国家公务员的待遇，由于城市和乡村的消费水平有差异，所以实际上是提高了乡村教师的待遇，相应也将大大提高到农村从教的积极性。
2． 继续教育的保障。十七大的教育精神明确指出要加强教师队伍建设，重点提高农村教师素质。
国家正在和将要采取一系列措施推进农村教师教育和教师队伍建设.国家规定农村中小学年度公用经费的5%用于教师培训。笔者认为对于目前农村现有的教师资源要充分利用，除了针对资质不够的教师扩大成人教育类师范院校的培训规模，促使学历未达标教师积极参与学校学历培训之外还要开展教师全员培训。在职培训分为几种类型：（1）优秀教师与新教师结成师徒。通过新教师和老教师拜师结对，加强听课、评课活动，使年轻教师迅速成长（2）举办短期培训班?进行集体培训。集中培训是农村教师系统学习和知识更新的最佳形式，国家实施农村现代远程教育工程，教育部组织开发了大量中小学远程教学光盘，将城里的优秀教师的教学录像做成光盘，发到广大农村中小学用于教师学习培训。（3）校际之间的观摩与交流。应该尽量组织教师进行校际之间的沟通交流，定期组织教师分批到本地区教育质量比较高的学校上“观摩课”。（4）考虑到现有的跨省跨地区的教育支援开展得越来越多，地方财政应大力支持部分优秀中青年教师到教育发达地区的学校观摩学习甚至可以推荐教学能力强的教师以交流学习的方式在教育发达地区进行为期较长（如1到2个学年）的任教，通过比较系统地了解学习现代教育的理念和现代化的教育手段来提高教育教学水平。
总的来说，解决城乡师资配置失衡的关键在于政策的保障和经济的支撑，国家在教育领域应该严格立法，坚决落实政策法规。同时中央财政应进一步加大对贫困地区的教育经费投入，当然我国经济发展的区域性差异是长期存在也是无法避免的，对于农村地区而言，仅仅依赖于中央财政及省级财政的转移支付是远远不够的，发展地区经济，尤其是农村经济才能达到缩小地区、城乡差别，实现教育公平的目的。
参考文献
［1］2007 年第 3 期 《中小学教师培训》 李伯玲 城乡教师的收入差距与流动问题探究
［2］许丽英 农村中小学教师面临的压力透析 -6 省 ( 区) 10 市、县中小学教师调查反思
［3］彭新实.日本教师的培训和教师定期流动[J].外国教育研究，2000（10）：50-52．
［4］对建立义务教育城乡教师交流制度的思考范诚梅,龙洋
（作者简介：舒晓燕，1976年生，江西弋阳人，上海理工大学教育经济管理专业硕士研究生。主要研究方向：教育经济，教育行政管理。李戟，1974年生，山西平陆人，上海市民星高级中学教师。）
关键词：师资均衡；城乡差异；制度改革；政策保障
教育公平是不同时代无数教育家苦苦追寻的目标和美好愿望，也是每个国家政府最关心的社会问题之一，而基础教育师资配置均衡化是教育公平实现的前提条件和保障。本文将试图分析城乡师资不平衡的原因并提出实现教师资源配置均衡化的一些对策。
一、我国义务教育阶段师资失衡的现状及原因
我国的现状是：义务教育阶段师资配置失衡，教师资源分布的地区性差异，尤其是城乡差异明显。农村地区，特别是贫困地区中小学教师队伍的现状令人担忧。这主要表现在两个方面，
一方面，中青年骨干教师的外流已成为普遍现象，尤其是80年代受过高等师范教育的教师，作为目前教师这个行业的中坚力量，在90年代开始大量向城市流动，这使贫困地区基础教育的发展困难重重。
造成这种教师非良性流动的主要原因是城乡教师巨大的经济差异和不同的社会保障。据一份调查统计，2004-2006年东北城乡教师工资的差异为：农村教师月工资在500元以下的占 19.21%， 城市教师月工资在500元以下的占 10.78%，农村教师月工资在 501-800 元之间的占54.66%， 城市教师月工资在501-800元之间的占40.7%，而农村教师 月 工 资 在1001元 以 上 的 占5.09% ，城市教师月工资在1001元以上的占24.34% 这表明城市高工资段的教师所占比例明显高于农村高工资段教师所占的比例。 此外，除教师工资这项显形收入外，地区之间、城乡之间教师的社会保障差距也是巨大。比如发达地区除了工资外，教师的福利待遇还表现在奖金、课时费、和四金(养老保险金、医疗保险金、失业保险金和住房公积金)等方面，而欠发达地区农村教师除工资外，几乎没有其他福利待遇可言。而就工资这项，也存在标准不一的现象，据调查，至今河南省地方发放的工资标准还是1997年的标准，湖北省的有些地方则是按1999年的标准，这同应发放工资标准相差20%至30%。
另一方面农村现有师资力量的资质严重不足、结构不合理。从学历水平来看，04年全国仍然有31万小学、初中教师还没有达到法定的学历水准。05年全国小学具有专科以上学历的教师城市是78％，县镇67％，农村是47％，农村比城市低31个百分点。全国初中具有本科以上的学历教师城市62％，县镇34％，农村24％。农村比城市低38个百分点。学科结构也不合理，尤其是急需专业如数学、物理、英语、计算机等学科教师不能满足教学需要。笔者07年夏季曾经参观过偏远山区的一所乡级中学，能看到政府加大教育投入之后的一个效果，在穷乡僻壤的山区，该校也配置了一定的计算机，但是随之而来的问题是，该校所有教职员工只有校长到外地学习时，学会了一些计算机的简单操作，其它老师、学生拿着电脑也不会用。主要原因在于教师的继续教育经费无着落，农村中小学教师的在职进修难以实施。特别是年龄较大、学历较低的“民转公”教师， 由于自身知识水平和年龄的原因， 在本来很难适应新教育教学工作的情况下， 再得不到必要的培训，更难适应新的教育教学工作。这样一系列的问题就必然导致千万农村学生接受优质教育的权利无法保障，必然导致基础教育的城乡差异在未来的10年到20年中进一步扩大，造成日益明显的教育不公平。
二、义务教育城乡师资均衡发展的对策
（一） 促进教师资源的良性流动
1．逐步推广和长期执行免费师范生制度。国务院决定从2007年秋季入学的新生起，在北京师范大学、华东师范大学、东北师范大学、华中师范大学、陕西师范大学和西南大学六所部属师范大学实行师范生免费教育。国家实行师范生免费教育政策旨在吸引优秀学生报考师范，提高师范教育的生源质量，在源头上提高师资力量，同时实施师范生免费政策，由国家培养师范生，不仅能让师范生产生一种自豪感，更能让他们怀着一颗感恩的心去国家最需要他们的地方，反哺社会，为国家的发展和强大贡献自己的力量。因此免费师范生制度是需要逐步推广、长期坚持，并逐步规范化的一项制度。这一制度规定到城镇学校工作的免费师范毕业生，应先到农村义务教育学校任教服务二年。笔者认为更合理的措施应该是在师范生毕业后，先安排他们在有一定教育基础的地区、学校任教三到六年的时间，通过新老教师结对、岗位培训等活动积累一定的实际工作经验以后再安排到农村进行教学，这样一方面弥补农村师资的缺乏，同时也能起到更好地改善师资薄弱的作用。
2．制定城乡教师定期流动机制。我国从1999年到2006年, 国务院及教育部也通过 《决定》或 《实施意见》等形式多次规定要开展城镇中小学教师到乡村任教服务期制度, 但国家的上述规定仅是对各地开展教师交流工作提出的原则性意见, 对于包括如何确定教师流动的义务性、流动的程序性、流动的定期性、流动者的待遇等属于操作层面的具体内容缺少规范性要求, 导致教师交流工作进展缓慢, 效果也不够明显这些政策性的规定不系统,操作性不强。目前国内常用的“支教”是一种效率比较低的流动机制，教师资源交流的时间一般不长, 对当地的教育帮扶是短期的、间歇性的,教师的选派大多是行政指令性, 教师参与交流的自觉性和约束力不强。因此, 从促进当地教育师资均衡发展的角度来看效果不是非常明显。
而参考日本的情况，日本将“教师定期流动制”法律化，将“教师定期流动制”系统化。教师的 “定期流动制度”促进了日本各地区间、校际间师资的均衡配置,优化了教师结构, 提高了师资整体质量和水平, 也为整个日本基础教育的均衡发展起到了关键性的作用。因此,我们应借鉴日本教师 “定期流动制度”中成功的经验和做法,首先应立法要求国家应从政策法规的层面上为中小学教师流动工作建章立制, 特别是要确立教师流动的义务性。其次日本中小学教师的定期流动制强调的是“就近流动”的原则,但是结合我国义务教育现状, 笔者认为教师交流的范围应该扩大。例如我国目前大量教育人才从经济不发达的地区流动到经济发达地区，也有来自各地区大学生自大学毕业后，就一直留在发达地区或城市任教，如果能采取回原户籍地所在省，市或地区的乡村任教几年的政策，相信这是充分体现人性化的政策，有利于提高教育者的自觉性和使命感，毕竟能反哺家乡人民，为提高家乡的教育质量做一份贡献也是人们所向往和追求的。
3．退休教师支援农村教育。国家在农村基础教育的教师紧缺，部分地区没有到退休年龄的教师提前退休，年龄有的还没有50岁，大多是教学一线教师，内退后大部分活跃在私立学校或赋闲在家。国家应当从政策层面鼓励退休教师对农村基础教育做贡献，如退休返聘能充分发挥这些老教师的余热。而且很多老教师并一定看中物质上的报酬，在调动退休教师积极性方面，地方政府应该更多的考虑精神层面的奖励以及对老教师的衣食住行、疾患这些生活上的细节多加考虑而并不是只单纯地依靠金钱物质的刺激。
（二）农村教师基本权益的保障
1工资福利保障。2006年新修订的《义务教育法》的第三十一条规定：“各级人民政府保障教师工资福利和社会保险待遇，改善教师工作和生活条件；完善农村教师工资经费保障机制。”并指出：“教师的平均工资水平应当不低于当地公务员的平均工资水平。”“在民族地区和边远贫困地区工作的教师享有艰苦贫困地区补助津贴。” 。目前“以县为主”的教师工资管理体制虽然保证了农村教师工资按月足额发放， 近年来无新拖欠现象，但是一些地区的乡村教师的医疗保险和政策性补贴的发放还是需要政府制定类似于公务员的福利保障机制。把农村教师与公务员同等对待,以解除农村教师的后顾之忧。再则可以汲取法国、美国、日本和韩国等发达国家在促进师资均衡配置中的做法,建立“教师特殊津贴”制度, 提高在农村学校服务的教师的收入, 并规定在教师调出农村学校后, 该项津贴自然撤消。此外, 在教师的其他待遇方面,还应对农村教师倾斜。如天津塘沽区出台政策保证郊区和农村教师的津贴待遇高于同类城市教师的水平，对稳定农村教师队伍起到了积极作用。笔者认为城乡教师即使只是享受同一地区国家公务员的待遇，由于城市和乡村的消费水平有差异，所以实际上是提高了乡村教师的待遇，相应也将大大提高到农村从教的积极性。
2． 继续教育的保障。十七大的教育精神明确指出要加强教师队伍建设，重点提高农村教师素质。
国家正在和将要采取一系列措施推进农村教师教育和教师队伍建设.国家规定农村中小学年度公用经费的5%用于教师培训。笔者认为对于目前农村现有的教师资源要充分利用，除了针对资质不够的教师扩大成人教育类师范院校的培训规模，促使学历未达标教师积极参与学校学历培训之外还要开展教师全员培训。在职培训分为几种类型：（1）优秀教师与新教师结成师徒。通过新教师和老教师拜师结对，加强听课、评课活动，使年轻教师迅速成长（2）举办短期培训班?进行集体培训。集中培训是农村教师系统学习和知识更新的最佳形式，国家实施农村现代远程教育工程，教育部组织开发了大量中小学远程教学光盘，将城里的优秀教师的教学录像做成光盘，发到广大农村中小学用于教师学习培训。（3）校际之间的观摩与交流。应该尽量组织教师进行校际之间的沟通交流，定期组织教师分批到本地区教育质量比较高的学校上“观摩课”。（4）考虑到现有的跨省跨地区的教育支援开展得越来越多，地方财政应大力支持部分优秀中青年教师到教育发达地区的学校观摩学习甚至可以推荐教学能力强的教师以交流学习的方式在教育发达地区进行为期较长（如1到2个学年）的任教，通过比较系统地了解学习现代教育的理念和现代化的教育手段来提高教育教学水平。
总的来说，解决城乡师资配置失衡的关键在于政策的保障和经济的支撑，国家在教育领域应该严格立法，坚决落实政策法规。同时中央财政应进一步加大对贫困地区的教育经费投入，当然我国经济发展的区域性差异是长期存在也是无法避免的，对于农村地区而言，仅仅依赖于中央财政及省级财政的转移支付是远远不够的，发展地区经济，尤其是农村经济才能达到缩小地区、城乡差别，实现教育公平的目的。
参考文献
［1］2007 年第 3 期 《中小学教师培训》 李伯玲 城乡教师的收入差距与流动问题探究
［2］许丽英 农村中小学教师面临的压力透析 -6 省 ( 区) 10 市、县中小学教师调查反思
［3］彭新实.日本教师的培训和教师定期流动[J].外国教育研究，2000（10）：50-52．
［4］对建立义务教育城乡教师交流制度的思考范诚梅,龙洋
（作者简介：舒晓燕，1976年生，江西弋阳人，上海理工大学教育经济管理专业硕士研究生。主要研究方向：教育经济，教育行政管理。李戟，1974年生，山西平陆人，上海市民星高级中学教师。）