论文部分内容阅读
2003年10月15日，最高人民检察院依据《宪法》、《人民检察院组织法》等有关法律，结合检察工作实际，制定并颁布了《最高人民检察院关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定（试行）》。从我国现行司法监督制度来看，检察机关作为法律专门监督机关在办理自侦案件时缺乏权力监督与专门监督，正是出于监督监督者的考虑，检察机关展开了“人民监督员制度”的创新型探索，下面对人民监督员制度浅谈一下自己的看法。
一、人民监督员制度的价值功能
人民监督员制度的精髓在于强化司法的民主性，其价值在于维护被追诉人的合法权益、提高公众的法律素养和创造一个民主、公平的法治环境。人民监督员制度的价值可以从被追诉人、公众和司法三方面的积极意义来理解。
（一）人民监督员制度对于被追诉人的价值。人民监督员制度，通过制约公诉权的行使保护被追诉人的合法权益，维护社会的公平正义。通过对一些冤假错案进行分析，我们不难发现，正是由于检察机关行使公诉权发生了偏差，造成了人民法院发生误判，产生了一些冤假错案。故此，有必要通过人民监督员制度来制约公诉权的行使。公诉权制约，就是通过对公诉权的行使进行检查和评判，保证公诉权的正确行使。
（二）人民监督员制度对于公众的价值。人民监督员制度，通过公众的广泛参与，进而加强司法的民主性，提高公众的法律素养，促进对司法的信任感。我国宪法以国家根本大法的形式确立了我国实行人民代表大会制度的根本政治制度，明确规定国家的一切权利属于人民。必须接受人民的监督，自觉地把检察工作置于人民的监督之下，是我国的国体和政体所决定的。人民监督员制度通过扩大公众的参与程度，体现了《宪法》保障人权的思想。人民监督员制度通过公众的直接参与，实现了司法中的人民当家做主，公众的民主意识得到了培养和实现。另外对公众法律意识方面的教育价值更为明显。公众作为人民监督员亲自参加司法活动，这与抽象、枯燥的法律条文学习相比，无疑对公众法律知识的增加和法律意识的提高更有裨益。人民监督员制度对于公众更大的价值，还在于促进公众对司法的信任感。客观存在的司法腐败和司法不公，对司法权威及公众信任感造成了损害，人民监督员制度通过公众参与司法活动，增强公众对司法权威的信任，更具有重大的现实意义。
（三）人民监督员制度对于司法的价值。人民监督员制度可以创造一个公平的法治环境。“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”分工是国家权力发展的必然结果，而制约又是分权的结果。权力分工一旦形成，由于权力主体各方的利益、承担的职责或责任不同，自然而然地在相互间产生了限制和约束关系。公诉权是国家权力经过分解后的产物，必然受到其他方面权力的制约。这是权力得以现实存在的基本方式。具体地说，公诉权作为检察权的一部分，要受到立法权的限制，即公诉权的存在和运作必须由法律作出规定。在追诉犯罪的过程中，履行控诉职能的公诉权要受到辩护权的制约，并共同接受审判权的监督。由于“一切有权力的人都容易滥用权力”，所以，给公诉权设置对立面，对公诉权进行有力制约，也是防止产生权力专断，保障公诉权良性运作的要求。根据《规定》的要求：对人民监督员的意见，检察长同意的，有关业务部门应当执行；检察长不同意的，应当提请检察委员会讨论决定。检察委员会的决定与人民监督员的意见不一致时，应当向人民监
督员作出说明。参加监督评议的多数人民监督员仍有异议的，可以要求上一级检察院复核。
二、人民监督员制度的社会效能
实行人民监督员制度，对于人民群众有效监督检察机关查办职务犯罪案件工作，促进检察机关提高执法水平和办案质量，确保依法公正履行检察职责，维护社会公平和正义，具有十分重要的作用。从几年来的试点情况看，基本实现了建立这项制度的初衷，同时随着试点实践经验的积累和认识上的深化，也逐步在检察机关和社会各界形成了一些重要的共识，推进和完善人民监督员制度有利于强化以下几个方面的社会效能：
（一）促进社会和谐。检察机关是维护社会稳定的重要力量，是保障公平正义的职能机关，在构建社会主义和谐社会中肩负着重大责任。和谐社会的根本要求是实现社会的公平正义，公平正义的核心就是司法公正，而人民监督员制度的根本目的就是保障和促进司法公正，通过监督检察权和保护人权，解决好控制权力与维护权利之间的矛盾和冲突，以实现打击犯罪与保障人权的有机统一，这是和谐社会所追求的一种价值和理想，也是构建和谐社会的需要。因此，完善人民监督员制度必须强化其促进构建社会主义和谐社会的功能，更好地顺应时代发展的需要，使之具有长久的生命力。
（二）维护司法公正。实行人民监督员制度就是从人民群众反映最突出、要求最强烈的问题入手，解决制约检察机关司法公正问题。因此，实行人民监督员制度开展案件监督，必须严格按照“规范执法行为，促进执法公正”专项整改活动的要求，不断规范执法行为，努力提高执法水平和办案质量，确保司法公正。
（三）强化民主监督。为了有效地防止权力的滥用和权力的异化，不仅需要在国家权力之间“以权制权”，而且更需要以人民的权利来监督制约国家的权力。人民的监督是权力主体的监督，既包括通过人民代表大会的间接民主式的监督，也包括依照宪法的规定通过多种途径和形式管理国家事务的直接民主式的监督。人民监督员就是代表广大人民群众按照一定程序，对检察机关查办职务犯罪案件中逮捕犯罪嫌疑人、撤案、不起诉等关键诉讼环节以及查办职务犯罪案件过程中是否有违法情形进行监督，以有效地防止检察权的滥用。人民监督员制度明确规定了监督的主体、监督的范围、监督的程序和监督的效力，使检察机关查办职务犯罪案件的外部监督规范化、制度化，增强了外部监督的有效性，它是在现行司法框架内的一项检察制度改革和重要创新。
（四）推进司法文明。人民监督员都是社会各界公众的代表，检察机关通过实行人民监督员制度来充分听取人民群众对职务犯罪个案的处理意见和建议，这是认真汲取广大人民群众聪明才智的一种科学的工作方法。在人民监督员制度试点实践中，许多人民监督员反映了大量检察机关经过艰苦细致的深入调查仍未掌握的涉案情况、事实、证据和有关线索，为检察机关依法实事求是地正确处理案件提供了重要的决策依据，起到了无可替代的重要作用，这也是部分个案的处理决定采纳人民监督员的监督意见的主要原因。实践证明，人民监督员制度是检察机关科学地“集中民智”的制度化。
三、人民监督员制度正确定位的初步构想
（一）完善制度立法。通过完善立法，提供法律依据是人民监督员制度正确定位的关键，也是建设社会主义法治国家根本要求。补充完善人民检察院组织法增加关于人民检察院办理直接受理立案侦查的案件应当接受人民监督员的监督这一内容，同时结合刑事诉讼法的修改在总则部分增加关于人民检察院直接受理案件实行人民监督员制度，并在科学确定监督范围之后写入刑事诉讼法。在时机成熟后，可以依照人民陪审员制度的作法，由全国人大常委会制定《关于实行人民监督员制度的决定》，将人民监督员的选任办法、监督职责、监督程序、管理机构等规定下来，适当的时候单独制定法律，或与人民陪审员制度一并以法律的形式确定下来。
（二）改进选任方法。关于人民监督员选任的两个标准基本目的是一致的，即确保检察机关的工作具备公信力。因此，笔者认为公信性监督才是人民监督员监督的基本属性，而专业性与大众性只是这个标准的两个方面，因为不具备专业的理论知识，就会降低监督技术操作的质量与水平，难以实现监督的正当性、严肃性与权威性，同时监督公信力的评判主体不是检察机关，而是社会公众，如果没有普遍的代表性，这种监督容易形式化。
（三）优化监督程序。首先检察机关应当建立相关人民监督员阅卷制度。由监督员定期对除保密和有碍侦查的案件，可以对检察机关直接受理的案件先行查阅，对于检察机关一经受理就认为可能做出撤销处理或不起诉的案件做好监督预备工作。其次建立人民监督员监督案件公开或旁听制度。实行案件监督时，权力机关的相关负责人应当列席会议，但无表决权。同时除犯罪嫌疑人可以申请参加外，对于有被害人的也可以通知其申请参加，另外允许社会公众旁听，以真正实现监督程序的公开化、民主化。但同时应当坚持表决的无记名和不公开的制度。再次建立争议案件的权力机关审查制度。对于人民监督员与检察机关有争议的案件，人民监督员可以提请权力机关备查，由权力机关最终做出决定。如果权力机关认为检察机关作法有误，可以启动权力监督程序纠正检察机关的错误。
（四）理顺监督机制。在实现人民监督员由权力机关选任前提下，应当在各级人大常委会设立专门的人民监督员管理机构，负责对人民监督员的管理、培训教育和考察，以及日常工作的处理；同时在相应各级检察机关设立专兼职的人民监督员联系员，负责联络、协调工作。同时建立人民监督员保障机制，将监督费用纳入国家财政预算，减轻检察机关经费负担。
有不少专家学者和司法工作人员提出在监督范围中三类案件存在法律适用和实际操作的困难，主要是认为我国刑事诉讼法关于逮捕的法定条件过于模糊，缺乏司法审查环节，人民监督员难以把握，而对于拟不起诉或撤销案件的情况则可能相对或绝对延长对犯罪嫌疑人的羁押期限，从而可能侵犯犯罪嫌疑人的合法权利，但在实践中真正因人民监督员履行监督职责而在拟不起诉或撤销案件的审查中侵犯犯罪嫌疑人权利的情形很少。同时随着司法水平的日益提高，而且我国对于司法错误的国家赔偿制度不断完善，检察机关对待逮捕的态度非常慎重，需要进行监督的案件所占比重不大。当然提高人民监督员的法律水平对于正确履行监督职责，减少失误一直就是制度设计的内容之一。
现代司法改革是顺应司法民主化潮流的必行之举，人民监督员制度的试行是制度创新之下的产物，在理想化和现实性之间如何选择道路非常重要，在迈出尝试的第一步之后，人民监督员制度的完善与真正建立应当拓宽视野，置身于中国整个司法现代化、民主化的宏观进程之中，通过完善技术体系和操作机制，实现对司法权力的合理配置、科学监督，探索出真正适合民众参与司法的中国化道路。
一、人民监督员制度的价值功能
人民监督员制度的精髓在于强化司法的民主性，其价值在于维护被追诉人的合法权益、提高公众的法律素养和创造一个民主、公平的法治环境。人民监督员制度的价值可以从被追诉人、公众和司法三方面的积极意义来理解。
（一）人民监督员制度对于被追诉人的价值。人民监督员制度，通过制约公诉权的行使保护被追诉人的合法权益，维护社会的公平正义。通过对一些冤假错案进行分析，我们不难发现，正是由于检察机关行使公诉权发生了偏差，造成了人民法院发生误判，产生了一些冤假错案。故此，有必要通过人民监督员制度来制约公诉权的行使。公诉权制约，就是通过对公诉权的行使进行检查和评判，保证公诉权的正确行使。
（二）人民监督员制度对于公众的价值。人民监督员制度，通过公众的广泛参与，进而加强司法的民主性，提高公众的法律素养，促进对司法的信任感。我国宪法以国家根本大法的形式确立了我国实行人民代表大会制度的根本政治制度，明确规定国家的一切权利属于人民。必须接受人民的监督，自觉地把检察工作置于人民的监督之下，是我国的国体和政体所决定的。人民监督员制度通过扩大公众的参与程度，体现了《宪法》保障人权的思想。人民监督员制度通过公众的直接参与，实现了司法中的人民当家做主，公众的民主意识得到了培养和实现。另外对公众法律意识方面的教育价值更为明显。公众作为人民监督员亲自参加司法活动，这与抽象、枯燥的法律条文学习相比，无疑对公众法律知识的增加和法律意识的提高更有裨益。人民监督员制度对于公众更大的价值，还在于促进公众对司法的信任感。客观存在的司法腐败和司法不公，对司法权威及公众信任感造成了损害，人民监督员制度通过公众参与司法活动，增强公众对司法权威的信任，更具有重大的现实意义。
（三）人民监督员制度对于司法的价值。人民监督员制度可以创造一个公平的法治环境。“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”分工是国家权力发展的必然结果，而制约又是分权的结果。权力分工一旦形成，由于权力主体各方的利益、承担的职责或责任不同，自然而然地在相互间产生了限制和约束关系。公诉权是国家权力经过分解后的产物，必然受到其他方面权力的制约。这是权力得以现实存在的基本方式。具体地说，公诉权作为检察权的一部分，要受到立法权的限制，即公诉权的存在和运作必须由法律作出规定。在追诉犯罪的过程中，履行控诉职能的公诉权要受到辩护权的制约，并共同接受审判权的监督。由于“一切有权力的人都容易滥用权力”，所以，给公诉权设置对立面，对公诉权进行有力制约，也是防止产生权力专断，保障公诉权良性运作的要求。根据《规定》的要求：对人民监督员的意见，检察长同意的，有关业务部门应当执行；检察长不同意的，应当提请检察委员会讨论决定。检察委员会的决定与人民监督员的意见不一致时，应当向人民监
督员作出说明。参加监督评议的多数人民监督员仍有异议的，可以要求上一级检察院复核。
二、人民监督员制度的社会效能
实行人民监督员制度，对于人民群众有效监督检察机关查办职务犯罪案件工作，促进检察机关提高执法水平和办案质量，确保依法公正履行检察职责，维护社会公平和正义，具有十分重要的作用。从几年来的试点情况看，基本实现了建立这项制度的初衷，同时随着试点实践经验的积累和认识上的深化，也逐步在检察机关和社会各界形成了一些重要的共识，推进和完善人民监督员制度有利于强化以下几个方面的社会效能：
（一）促进社会和谐。检察机关是维护社会稳定的重要力量，是保障公平正义的职能机关，在构建社会主义和谐社会中肩负着重大责任。和谐社会的根本要求是实现社会的公平正义，公平正义的核心就是司法公正，而人民监督员制度的根本目的就是保障和促进司法公正，通过监督检察权和保护人权，解决好控制权力与维护权利之间的矛盾和冲突，以实现打击犯罪与保障人权的有机统一，这是和谐社会所追求的一种价值和理想，也是构建和谐社会的需要。因此，完善人民监督员制度必须强化其促进构建社会主义和谐社会的功能，更好地顺应时代发展的需要，使之具有长久的生命力。
（二）维护司法公正。实行人民监督员制度就是从人民群众反映最突出、要求最强烈的问题入手，解决制约检察机关司法公正问题。因此，实行人民监督员制度开展案件监督，必须严格按照“规范执法行为，促进执法公正”专项整改活动的要求，不断规范执法行为，努力提高执法水平和办案质量，确保司法公正。
（三）强化民主监督。为了有效地防止权力的滥用和权力的异化，不仅需要在国家权力之间“以权制权”，而且更需要以人民的权利来监督制约国家的权力。人民的监督是权力主体的监督，既包括通过人民代表大会的间接民主式的监督，也包括依照宪法的规定通过多种途径和形式管理国家事务的直接民主式的监督。人民监督员就是代表广大人民群众按照一定程序，对检察机关查办职务犯罪案件中逮捕犯罪嫌疑人、撤案、不起诉等关键诉讼环节以及查办职务犯罪案件过程中是否有违法情形进行监督，以有效地防止检察权的滥用。人民监督员制度明确规定了监督的主体、监督的范围、监督的程序和监督的效力，使检察机关查办职务犯罪案件的外部监督规范化、制度化，增强了外部监督的有效性，它是在现行司法框架内的一项检察制度改革和重要创新。
（四）推进司法文明。人民监督员都是社会各界公众的代表，检察机关通过实行人民监督员制度来充分听取人民群众对职务犯罪个案的处理意见和建议，这是认真汲取广大人民群众聪明才智的一种科学的工作方法。在人民监督员制度试点实践中，许多人民监督员反映了大量检察机关经过艰苦细致的深入调查仍未掌握的涉案情况、事实、证据和有关线索，为检察机关依法实事求是地正确处理案件提供了重要的决策依据，起到了无可替代的重要作用，这也是部分个案的处理决定采纳人民监督员的监督意见的主要原因。实践证明，人民监督员制度是检察机关科学地“集中民智”的制度化。
三、人民监督员制度正确定位的初步构想
（一）完善制度立法。通过完善立法，提供法律依据是人民监督员制度正确定位的关键，也是建设社会主义法治国家根本要求。补充完善人民检察院组织法增加关于人民检察院办理直接受理立案侦查的案件应当接受人民监督员的监督这一内容，同时结合刑事诉讼法的修改在总则部分增加关于人民检察院直接受理案件实行人民监督员制度，并在科学确定监督范围之后写入刑事诉讼法。在时机成熟后，可以依照人民陪审员制度的作法，由全国人大常委会制定《关于实行人民监督员制度的决定》，将人民监督员的选任办法、监督职责、监督程序、管理机构等规定下来，适当的时候单独制定法律，或与人民陪审员制度一并以法律的形式确定下来。
（二）改进选任方法。关于人民监督员选任的两个标准基本目的是一致的，即确保检察机关的工作具备公信力。因此，笔者认为公信性监督才是人民监督员监督的基本属性，而专业性与大众性只是这个标准的两个方面，因为不具备专业的理论知识，就会降低监督技术操作的质量与水平，难以实现监督的正当性、严肃性与权威性，同时监督公信力的评判主体不是检察机关，而是社会公众，如果没有普遍的代表性，这种监督容易形式化。
（三）优化监督程序。首先检察机关应当建立相关人民监督员阅卷制度。由监督员定期对除保密和有碍侦查的案件，可以对检察机关直接受理的案件先行查阅，对于检察机关一经受理就认为可能做出撤销处理或不起诉的案件做好监督预备工作。其次建立人民监督员监督案件公开或旁听制度。实行案件监督时，权力机关的相关负责人应当列席会议，但无表决权。同时除犯罪嫌疑人可以申请参加外，对于有被害人的也可以通知其申请参加，另外允许社会公众旁听，以真正实现监督程序的公开化、民主化。但同时应当坚持表决的无记名和不公开的制度。再次建立争议案件的权力机关审查制度。对于人民监督员与检察机关有争议的案件，人民监督员可以提请权力机关备查，由权力机关最终做出决定。如果权力机关认为检察机关作法有误，可以启动权力监督程序纠正检察机关的错误。
（四）理顺监督机制。在实现人民监督员由权力机关选任前提下，应当在各级人大常委会设立专门的人民监督员管理机构，负责对人民监督员的管理、培训教育和考察，以及日常工作的处理；同时在相应各级检察机关设立专兼职的人民监督员联系员，负责联络、协调工作。同时建立人民监督员保障机制，将监督费用纳入国家财政预算，减轻检察机关经费负担。
有不少专家学者和司法工作人员提出在监督范围中三类案件存在法律适用和实际操作的困难，主要是认为我国刑事诉讼法关于逮捕的法定条件过于模糊，缺乏司法审查环节，人民监督员难以把握，而对于拟不起诉或撤销案件的情况则可能相对或绝对延长对犯罪嫌疑人的羁押期限，从而可能侵犯犯罪嫌疑人的合法权利，但在实践中真正因人民监督员履行监督职责而在拟不起诉或撤销案件的审查中侵犯犯罪嫌疑人权利的情形很少。同时随着司法水平的日益提高，而且我国对于司法错误的国家赔偿制度不断完善，检察机关对待逮捕的态度非常慎重，需要进行监督的案件所占比重不大。当然提高人民监督员的法律水平对于正确履行监督职责，减少失误一直就是制度设计的内容之一。
现代司法改革是顺应司法民主化潮流的必行之举，人民监督员制度的试行是制度创新之下的产物，在理想化和现实性之间如何选择道路非常重要，在迈出尝试的第一步之后，人民监督员制度的完善与真正建立应当拓宽视野，置身于中国整个司法现代化、民主化的宏观进程之中，通过完善技术体系和操作机制，实现对司法权力的合理配置、科学监督，探索出真正适合民众参与司法的中国化道路。