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贫困问题是一种与人类社会发展进程相伴生的社会现象，绝对贫困与相对贫困此消彼长，不论是在比较富裕的发达国家，还是在经济相对落后的发展中国家，都没有真正解决贫困问题。改革开放以来，尤其近10年来，我国扶贫开发工作取得了显著成就。目前，我国扶贫开发已经从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。为顺应经济社会发展和扶贫开发的阶段性变化，《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》已经发布，去年11月召开的中央扶贫开发工作会议也提出大幅提高扶贫标准，从而使我国扶贫开发工作迎来了新的战略机遇。要把握住这一战略机遇，关键在于要以制度创新推动我国扶贫开发工作的历史性发展。
一、我国扶贫开发工作迎来重要的战略机遇
世界银行2008年发布了1.25美元的新贫困线标准，即每人每天1.25美元，这个标准是最贫困的10～20个国家的平均贫困线。同时指出，对于中等收入国家，针对所有发展中国家的中值贫困线——即每天两美元——更为适用。而相对于快速增长的经济总量和不断提高的综合国力，我国的贫困标准偏低的问题一直备受关注，因此，国家也在逐步提高扶贫标准。2008年，我国划分了两条贫困线，一条是绝对贫困线（标准为人均纯收入785元以下），一条是低收入贫困线（标准为人均纯收入786元至1067元），把低收入标准确定为新的扶贫标准。在此基础上，2009年扶贫标准定为1196元。2010年，根据消费价格指数变化，扶贫标准上调为1274元，以此衡量的农村贫困人口为2688万人，占农村人口的比重为2.8%。但相对于国际标准，我国的贫困标准依然较低。在这种背景下，2011年11月29日，中央扶贫开发工作会议决定，将农民人均纯收入2300元作为新的国家扶贫标准，这个标准比2009年的1196元提高了92%，对应的扶贫对象规模到2011年底约为1.28亿人，占农村人口的比重为13.4%。
大幅度提高扶贫标准，意义重大，它让扶贫政策覆盖了更多的低收入群体，让包括贫困人口在内的人民更多地分享到经济发展的成果，并使人民的生活随着经济的发展而不断改善。这不仅顺应了经济社会发展和扶贫开发的阶段性变化，也体现了以人为本、执政为民的执政理念。
同时，大幅度提高扶贫标准，也意味着我国扶贫开发工作进入了一个新阶段，国家不仅要保障更多低收入群体的基本生存、发展生产和增加收入等问题，而且还要大力推进低收入群体获得与其他城乡居民在医疗、教育、社会保障等方面的各项基本权利。而为了实现这个新标准所确定的扶贫对象减贫目标，我国必将加大扶贫资金投入力度。据国务院扶贫办发布的信息，2011年我国扶贫资金投入达到270亿元，比2010年增加21.25%。2012年财政直接用于扶贫的资金将比2011年增加20%，总额将达到2000多亿元。在继续加大投入的基础上，还要广泛动员各种社会力量参与扶贫开发工作，坚持专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫相结合，整合各方面的资源和力量，形成合力，构建“三位一体”的大扶贫工作格局。所以，对于扶贫开发工作而言，在迎来战略机遇的同时，也面临着挑战。
二、新时期扶贫工作中面临的困境和问题
由于制度和环境因素的影响，我国扶贫开发工作存在低效性，反贫困计划未能达到最佳效果，一直面临以下困境和问题：一是扶贫主体的确定，过高地估计了政府在地区经济增长成果分配中的作用。扶贫开发过分倚重政府和行政行为，使得专门扶贫机构这匹“小马”已无力拉动扶贫开发这辆“大车”。对扶贫主体的多元化认识的模糊性，导致专业扶贫一头独大，社会扶贫动员不足，扶贫成效欠佳。二是扶贫工作中还存在扶贫方式注重物质资金的输入，相对忽视人力资本的开发和塑造；扶贫内容重视改善供给，轻视刺激需求；过分注重脱贫的数量和速度，对扶贫的质量关注不够的问题。三是由于自然条件制约、社会保障系统脆弱和贫困人口自身发展能力较差等原因，存在已经解决温饱问题的贫困人口重新返贫的情况。同时，贫困地区出现的“贫困——生态恶化——更加贫困”这种恶性循环现象也不容忽视。四是扶贫开发作为一项社会系统工程，涉及财政、交通、水利、能源、农业生产等部门，而以往的扶贫工作中实行的政府主导、扶贫办主管、社会参与的工作模式，由于立法的缺位，出现了多头管理、效率较低的问题，需要通过加强立法，为扶贫开发工作提供规范性的制度保障。
三、加强制度建设，立法跟进，为扶贫开发提供制度性保障
根据《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》和中央扶贫开发工作会议精神，应着重做好以下几个方面的工作：
1.重组扶贫主体，实现扶贫主体由政府主导一元化向以各级政府为主导，企业和其他社会力量广泛参与的一极多元化格局转化。根据已经公布的《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》中确立的专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”的工作格局，分清职责，公共需求职能部门管，个性需求扶贫机构管，统一目标，合力攻坚，形成“各炒一盘菜，共做一桌席”的“大扶贫”格局。这是做好新时期扶贫开发工作的关键所在。
2.找准扶贫客体，实行动态管理，提高扶贫资源的瞄准度和使用效率。找准和细化扶贫客体，使扶贫政策更具微观化，实现扶贫目标从贫困地区向贫困村进而向最贫困人口转化，采取对策，将扶贫资源直接面向“最贫穷的人”。发动乡村一级把贫困人口清楚地分出两种类型，即根据有无劳动能力和发展条件，分出低保对象和扶持对象（扶持对象也是低保对象，同样享受低保政策）。扶贫部门只需对有劳动能力和发展条件的个人有针对性地予以扶持，民政部门管低保，扶贫部门助发展，实现农村低保制度与扶贫开发政策的有效衔接。
3．坚持“以人为本”，在扶贫机制、制度完善上有所创新。第一，扶贫机构要深刻理解“以人为本”的“人”应至少体现四个方面的内涵，即“全体人”、“多需的人”、“多代人”和“具体人”。就扶贫工作而言，最关键的一点是“具体人”。未来的扶贫，一定要从“瞄准区域”转向“瞄准个体”，从“粗放扶贫”转向“精准扶贫”，从“千篇一律”转向“量身定做”。第二，加强同对口帮扶单位的联系，多方争取资金，加快脱贫步伐。第三，加大对人力资本的投资力度，提高贫困人口人力资本水平，通过义务教育等多种方式，提高贫困人口素质，彻底解决能力贫困和精神贫困。第四，调整现行的扶贫资金管理体制，加强对扶贫资金的管理，进一步创新和理顺资金管理机制。杜绝扶贫资金的分散使用和偏离扶贫轨道。第五，强化监督机制，巩固扶贫成果。为保证扶贫项目的顺利实施，在建立专门监督机构的同时，发动群众监督，做到公平公正。
4．要把治标和治本有机地结合起来，以治本为主，解决脱贫人口返贫问题。不仅帮助贫困户通过发展生产来解决生活困难问题，更重要的是帮助贫困地区开发经济，从根本上摆脱贫困，走勤劳致富的道路。要把群众作为扶贫开发的决策主体、建设主体和受益主体，充分调动群众参与的积极性和主动性，发挥主体作用，最终实现变“输血”为“造血”，变“政府大包大揽”为“群众自我发展”。
5．立法跟进，扶贫开发工作需要通过法律途径来规范和保障。通过立法，对扶贫开发的性质和任务、地位和作用进行明确的法律规定,同时要明确规定贫困者的各项权利，承担扶贫开发的主体及其地位、性质、责任等等，特别是要通过立法，明确各级扶贫开发办公室作为综合性协调机构的法律地位、职能、义务，并依据法律，明确扶贫的组织管理体制和扶贫开发各项制度。
作者单位：刘艳梅，中共河北省委党校政法教研部；解其斌，中共石家庄市委党校
（责编/朱艳秋）
一、我国扶贫开发工作迎来重要的战略机遇
世界银行2008年发布了1.25美元的新贫困线标准，即每人每天1.25美元，这个标准是最贫困的10～20个国家的平均贫困线。同时指出，对于中等收入国家，针对所有发展中国家的中值贫困线——即每天两美元——更为适用。而相对于快速增长的经济总量和不断提高的综合国力，我国的贫困标准偏低的问题一直备受关注，因此，国家也在逐步提高扶贫标准。2008年，我国划分了两条贫困线，一条是绝对贫困线（标准为人均纯收入785元以下），一条是低收入贫困线（标准为人均纯收入786元至1067元），把低收入标准确定为新的扶贫标准。在此基础上，2009年扶贫标准定为1196元。2010年，根据消费价格指数变化，扶贫标准上调为1274元，以此衡量的农村贫困人口为2688万人，占农村人口的比重为2.8%。但相对于国际标准，我国的贫困标准依然较低。在这种背景下，2011年11月29日，中央扶贫开发工作会议决定，将农民人均纯收入2300元作为新的国家扶贫标准，这个标准比2009年的1196元提高了92%，对应的扶贫对象规模到2011年底约为1.28亿人，占农村人口的比重为13.4%。
大幅度提高扶贫标准，意义重大，它让扶贫政策覆盖了更多的低收入群体，让包括贫困人口在内的人民更多地分享到经济发展的成果，并使人民的生活随着经济的发展而不断改善。这不仅顺应了经济社会发展和扶贫开发的阶段性变化，也体现了以人为本、执政为民的执政理念。
同时，大幅度提高扶贫标准，也意味着我国扶贫开发工作进入了一个新阶段，国家不仅要保障更多低收入群体的基本生存、发展生产和增加收入等问题，而且还要大力推进低收入群体获得与其他城乡居民在医疗、教育、社会保障等方面的各项基本权利。而为了实现这个新标准所确定的扶贫对象减贫目标，我国必将加大扶贫资金投入力度。据国务院扶贫办发布的信息，2011年我国扶贫资金投入达到270亿元，比2010年增加21.25%。2012年财政直接用于扶贫的资金将比2011年增加20%，总额将达到2000多亿元。在继续加大投入的基础上，还要广泛动员各种社会力量参与扶贫开发工作，坚持专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫相结合，整合各方面的资源和力量，形成合力，构建“三位一体”的大扶贫工作格局。所以，对于扶贫开发工作而言，在迎来战略机遇的同时，也面临着挑战。
二、新时期扶贫工作中面临的困境和问题
由于制度和环境因素的影响，我国扶贫开发工作存在低效性，反贫困计划未能达到最佳效果，一直面临以下困境和问题：一是扶贫主体的确定，过高地估计了政府在地区经济增长成果分配中的作用。扶贫开发过分倚重政府和行政行为，使得专门扶贫机构这匹“小马”已无力拉动扶贫开发这辆“大车”。对扶贫主体的多元化认识的模糊性，导致专业扶贫一头独大，社会扶贫动员不足，扶贫成效欠佳。二是扶贫工作中还存在扶贫方式注重物质资金的输入，相对忽视人力资本的开发和塑造；扶贫内容重视改善供给，轻视刺激需求；过分注重脱贫的数量和速度，对扶贫的质量关注不够的问题。三是由于自然条件制约、社会保障系统脆弱和贫困人口自身发展能力较差等原因，存在已经解决温饱问题的贫困人口重新返贫的情况。同时，贫困地区出现的“贫困——生态恶化——更加贫困”这种恶性循环现象也不容忽视。四是扶贫开发作为一项社会系统工程，涉及财政、交通、水利、能源、农业生产等部门，而以往的扶贫工作中实行的政府主导、扶贫办主管、社会参与的工作模式，由于立法的缺位，出现了多头管理、效率较低的问题，需要通过加强立法，为扶贫开发工作提供规范性的制度保障。
三、加强制度建设，立法跟进，为扶贫开发提供制度性保障
根据《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》和中央扶贫开发工作会议精神，应着重做好以下几个方面的工作：
1.重组扶贫主体，实现扶贫主体由政府主导一元化向以各级政府为主导，企业和其他社会力量广泛参与的一极多元化格局转化。根据已经公布的《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》中确立的专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”的工作格局，分清职责，公共需求职能部门管，个性需求扶贫机构管，统一目标，合力攻坚，形成“各炒一盘菜，共做一桌席”的“大扶贫”格局。这是做好新时期扶贫开发工作的关键所在。
2.找准扶贫客体，实行动态管理，提高扶贫资源的瞄准度和使用效率。找准和细化扶贫客体，使扶贫政策更具微观化，实现扶贫目标从贫困地区向贫困村进而向最贫困人口转化，采取对策，将扶贫资源直接面向“最贫穷的人”。发动乡村一级把贫困人口清楚地分出两种类型，即根据有无劳动能力和发展条件，分出低保对象和扶持对象（扶持对象也是低保对象，同样享受低保政策）。扶贫部门只需对有劳动能力和发展条件的个人有针对性地予以扶持，民政部门管低保，扶贫部门助发展，实现农村低保制度与扶贫开发政策的有效衔接。
3．坚持“以人为本”，在扶贫机制、制度完善上有所创新。第一，扶贫机构要深刻理解“以人为本”的“人”应至少体现四个方面的内涵，即“全体人”、“多需的人”、“多代人”和“具体人”。就扶贫工作而言，最关键的一点是“具体人”。未来的扶贫，一定要从“瞄准区域”转向“瞄准个体”，从“粗放扶贫”转向“精准扶贫”，从“千篇一律”转向“量身定做”。第二，加强同对口帮扶单位的联系，多方争取资金，加快脱贫步伐。第三，加大对人力资本的投资力度，提高贫困人口人力资本水平，通过义务教育等多种方式，提高贫困人口素质，彻底解决能力贫困和精神贫困。第四，调整现行的扶贫资金管理体制，加强对扶贫资金的管理，进一步创新和理顺资金管理机制。杜绝扶贫资金的分散使用和偏离扶贫轨道。第五，强化监督机制，巩固扶贫成果。为保证扶贫项目的顺利实施，在建立专门监督机构的同时，发动群众监督，做到公平公正。
4．要把治标和治本有机地结合起来，以治本为主，解决脱贫人口返贫问题。不仅帮助贫困户通过发展生产来解决生活困难问题，更重要的是帮助贫困地区开发经济，从根本上摆脱贫困，走勤劳致富的道路。要把群众作为扶贫开发的决策主体、建设主体和受益主体，充分调动群众参与的积极性和主动性，发挥主体作用，最终实现变“输血”为“造血”，变“政府大包大揽”为“群众自我发展”。
5．立法跟进，扶贫开发工作需要通过法律途径来规范和保障。通过立法，对扶贫开发的性质和任务、地位和作用进行明确的法律规定,同时要明确规定贫困者的各项权利，承担扶贫开发的主体及其地位、性质、责任等等，特别是要通过立法，明确各级扶贫开发办公室作为综合性协调机构的法律地位、职能、义务，并依据法律，明确扶贫的组织管理体制和扶贫开发各项制度。
作者单位：刘艳梅，中共河北省委党校政法教研部；解其斌，中共石家庄市委党校
（责编/朱艳秋）