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摘 要：随着2013年1月31日中央一号文件提出全面开展农村土地确权登记颁证工作，党和国家先后出台了一系列稳定农村土地承包关系的法律法规和政策，以缓解我国土地资源紧张态势，从而保住耕地红线和粮食安全，最大限度保障农民的财产权益。为深入了解耕地确权登记的进展情况，及时发现并解决出现的问题，我们选取了以梯田为主要耕地类型的通渭县展开社会调研。本文主要围绕通渭县耕地确权登记过程中出现的问题展开谈论，通过问卷调查和实地走访的社会调研方法，发现該县在耕地确权登记中出现了农户权属意识不强及当地乡政府宣传工作不到位等问题，并针对这些问题提出解决措施及建议。希望对以梯田为主要耕地类型地区的确权登记起到参考作用。
关键词：农村土地承包经营权 耕地确权 梯田 襄南乡
农村土地承包经营权是指农村土地承包人对其依法承包的土地享有占有、使用、收益和一定处分的权利。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是我国农村基本经营制度。由于特殊历史条件的限制，多数地方土地承包不同程度地存在地块不实、四至不清、面积不准等问题，导致不少争议和纠纷。通渭县，隶属于甘肃省定西市，位于甘肃省中部，定西市东侧。共辖6镇12乡、332个行政村、10个社区、2440个村民小组。由于通渭县属陇中黄土高原丘陵壑区，[2]多黄土梁、峁和河谷阶地，农业大规模发展受到地理因素限制，且该县外出打工人口较多，本地缺少工业带动和劳动力，因此该县18个乡（镇）经济发展速度较为缓慢。通渭县人民政府办公室在按照《中华人民共和国物权法》（主席令【2007】第62号）、《中华人民共和国农村土地承包法》（主席令【2002】第73号）、《农村土地承包经营权登记试点工作规程（试行）》（农办经【2012】19号）、《甘肃省农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》等文件精神，结合通渭县实际的基础上，制定了《通渭县农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施细则》和《通渭县农村土地承包经营权确权登记颁证专业配套政策汇编》。此次调研以位于通渭县南部，区域总面积148平方公里的襄南乡为例分析通渭县耕地确权进展状况。该《细则》和《政策汇编》便是襄南乡开展耕地确权工作的具体依据。因特殊的河谷阶地地形，所以此次通渭县的耕地调查研究的意义在于对其他经济落后、地形状况类似的地区的耕地确权能起到一些参考价值。
一、通渭县耕地确权工作开展情况
自2004年以来，中央一号文件一直聚焦“三农”，数次将粮食安全保障体系、农业可持续发展、深化农村土地制度改革等问题作为重点讨论。2008年更是将耕地确权登记办证工作提上日程，确保农村土地承包经营权颁证到户。通渭县此次确权登记是在国土二调面积基础之上进行的进一步的细化。从2015年起，全县已经推开农村土地确权登记工作，2015年完成三铺乡、什川乡、马营镇、榜罗镇、常河镇、华岭乡、李店乡、襄南乡等8个乡镇的土地确权登记工作；2016年完成平襄镇、碧玉乡、鸡川镇、义岗镇、陇阳乡、陇山乡、陇川乡、新景乡、北城乡、寺子乡等10个乡镇的土地确权登记。襄南乡现辖19个行政村，122个村民小组，农村人口4825户23303人。调查中我们发现该县确权登记坚持“增人不增地，减人不减地”的二轮延包原则进行。且这次襄南乡耕地确权登记并无漏地漏人现象出现，考虑到襄南乡各村相同的地理条件和经济发展速度，我们选取了土地面积最大的“元坪村”以及与此相近的“利沟村”和“马店村”进行实地调研。采取走访和填写问卷的社会调研方式对三个村进行了调查。共发放问卷100份，回收一百份，有效率为百分之百。其中元坪村人口最多，发放40份，其余两村各30份。通过我们的数据分析及和负责这次土地确权登记工作的几名专干的交流，发现三个村在耕地确权过程中出现的问题相近，是襄南乡乃至通渭县普遍存在的问题。
二、通渭县耕地确权登记工作中存在的问题
1.农民对土地所有权的认知模糊、维权意识不强。根据问卷调查显示，百分之四十二的人认为自己现在使用的土地是国家所有，由国家发放给农民。百分之十八的人认为承包的耕地是自己所有，自己有权利对耕种的土地进行处理。除了百分之十的农户不清楚外，仅有百分之三十的农户明确自己所耕种的土地是集体所有。其次，除了对土地所有权认知不清外，很多人对于什么是土地确权也不清楚，很多村民只是盲目的写自己的名字、摁手印，对文件中涉及自身利益的问题并不关心。而且对确权过程中会做什么并不清晰，就像一些人说的，“最近看到天上总有飞机”，却不知道飞机的作用是航拍耕地地界底图。通过实地调查研究我们发现，襄南乡出现这种现象的原因主要有以下三点：一是我国经济社会处在转型期，农村社会改革发展面临的环境更是复杂，如何在经济增长速度放缓的背景下继续强化农业基础地位、促进农民收入持续增收，是我们国家当前面对的一个重大课题。其次，襄南乡经济发展缓慢，所以子女外出打工，留老人在家务农劳作的情况非常普遍，而他们这一辈大多是不识字的。负责襄南乡此次耕地确权的专干说道，每次他们进村进户进行土地确权知识的普及、发放宣传单时，老人们总是很热心的就接过，但是转身就丢掉或是用来糊墙。最后，通过对通渭县政府下发的文件我们了解到，此次耕地确权宣传主要是通过电视、手机短信等大众传媒方式进行，但是襄南乡有线电视并没有普及，所以很多农户家接收不到通渭电视台，自然就看不到有关土地确权的相关消息。
2.耕地经口头协议由他人免费耕作的现象普遍存在，农民对土地重视程度不够。随着经济的日益发展和人民思想观念的进步，越来越多的人开始选择外出打工而不是在家务农，用当地村民最通俗的一句话来概括原因就是“种地赚不了钱”。究其原因有以下四点：一是我国对农产品实行最低收购价政策，而这样做的后果就是效率不高，效果差，使农产品市场价格持续维持高价格、高补贴、高成本的“三高”状态，导致我国农产品市场竞争力明显不足；其次，我国农业基础地位日渐薄弱，随着物价飞涨，农民种地的成本越来越高，投入产出不协调，农民收入难以大幅度提高，而且以家庭为单位的分散化生产在很大程度上受到自然条件的限制；三是近些年来我国国内农业生产成本快速上升，越来越多的农产品价格普遍高于国际市场价格，在这种国情下创新农业支持农业保护政策、提高农业竞争力极具挑战；四是农民社会地位低下，很多人对农民这一职业抱有偏见，甚至是鄙视的心态。基于以上原因，越来越多的年轻人选择在精力最为旺盛的年纪外出打工挣钱，随之而来的就是城市开始出现大量的“农民工”，农村出现“空巢老人”、“留守儿童”等问题。 3.户主大多外出打工，不在本村居住生活，联系困难。通过和负责耕地确权的专干交谈我们了解到，随着人们思想观念的进步，农村人越来越重视孩子的教育，尽管国家近些年来对农村教育投入了很大物资，但和城市相比教育水平还是差一大截。在襄南乡有很多人从孩子上幼儿园的年纪开始就在县城租房屋，一边打工挣钱，一边负责小孩的生活、学习。至于耕地，大多是有选择性的耕種，要么在农忙时赶回来，要么直接由他人免费耕种，只要确保不荒废就行。但在耕地确权中有很多需要户主亲自签名、摁手印，很多人并不愿意仅仅因为一个签名或手印就跑回家一趟，而且很多离家比较远的根本赶不回来，所以给确权工作带来了很大的不方便。
4.乡政府宣传工作不到位，历史遗留问题较多。通过调研我们发现，虽然襄南乡政府工作人员秉着认真负责的态度进行确权工作，但是依然存在工作积极性不高、宣传工作不到位等问题。而且此次确权是在第二轮延包的基础是上进行的，第二轮延包的主要依据是家庭人口多少及按照土地肥沃程度和远近搭配，这就导致农民的耕地被分散在不同地区，不利于农业规模化经营。另一方面，也存在农户私换土地导致边界不清及户主联系困难、确权工作暂时搁置等问题。
三、解决措施及建议
分析以上问题，归结起来主要是农业收益低下，农民对土地的重视程度不够，土地权利意识逐步淡化。考虑到通渭县经济起步晚，农业技术水平低下，属于“靠天吃饭”型农业，我们提出以下措施对策：
1.加大对农业的投入力度。国家对农业的投入，首先应该是农业基础设施的投资。拿通渭县来说，通渭县的地势是西北高、东南低，而且群山起伏，沟壑纵横，所以每年春耕的时候村民需要费很大力气才能给土地施肥，到秋收时节，需要先靠人力把作物从山上背下来，再用架子车或三轮车拉回村里，这在很大程度上影响了农民的种植积极性。所以改善农村交通运输条件很重要，便利的交通有助于降低农业生产成本和销售成本，而且可以减少村民的额外经济成本，从而在一定程度上保证农业生产的稳定性，减少因气候、道路等自然因素的剧烈变化造成农业生产的损失。其次就是国家应该加大对农民的扶持力度，增加农业补贴，提高粮食最低收购价格，通过扶持粮食政策的实施，调动农民的生产积极性，增强农业对广大年轻人的吸引力。第三就是大力推广小型农机具，因为通渭县耕地分散且狭小，大型农业机械很难使用，所以推广使用小型农机具可以降低农民的劳动强度，缩短劳动时间，提高村民的生产积极性。
2.实行土地规模化经营。经济学理论中的规模报酬递增法则是说，在同一产业中，生产规模较大的单位在生产效率上比生产规模较小的单位高。那么由此可以推出：农业生产也符合这个法则，土地的适度规模经营可以提高农业生产的效率和农村土地的利用率，提高农业的比较收益，从而推进农业现代化进程。促进农村土地的适度规模经营，其前提是要积极稳妥的推进农村土地使用权的合理流转和集中。通过此次耕地确权登记，通渭县的土地权属将更加清晰明确，而且国家对农村土地经营权流转问题也在进一步细化和规范中，所以通渭县满足适度规模经营土地的前提。其次，虽然通渭县沟壑纵横，耕地碎化，但是相较于单纯的家庭经营，规模化的农业经营收益肯定高于家庭经营。而且根据我们的调查，通渭县在小范围内完全可以实行土地的规模化经营。
3.强化农村社会保障。当前来看，我国整体社会保障水平较低，而农村的社会保障水平更为低下。在调查中我们了解到，虽然很多农民选择外出打工挣钱，但他们依然不愿把自已承包经营的土地流转给他人，因为大多数农民没有“安全感”，他们更愿意把土地当成自己的“养老保险”。在他们眼中，没有可靠的社会保障，外出打工挣钱的风险就显得格外大，如果没法打工了，或是自己老了，回到农村至少还有几亩土地在等着自己。而这样的后果就是通渭县很多耕地只是在单纯的耕种，仅仅是没有撂荒，其生产效率其实是非常低的。在我们问到农户是否愿意把土地转包给他人或是和别人共同经营土地时，很多人都斩钉截铁的说不愿意，因为在他们的意识里，这土地是国家分给自己的，和别人共同耕种，如果出现矛盾怎么办。
所以，只有提高了农村的社会保障水平，让农民感受到“安全”，他们的思想观念才会放开，才会有勇气脱离低效率的农业生产，这样大量的土地就可以进行规模化生产、科学管理，从而在很大程度上提高农村土地利用率，促进现代化农业生产模式的形成。
参考文献：
[1]孟令冉，吴军，吕晓.农村土地承包经营权确权登记工作问题研究—以山东省三市为例.2015.6（174）：49—55.
[2]王利明，周友军.论我国土地权利制度的完善. Cnki 2012，01，001
[3]通渭县人民政府办公室文件.通渭县人民政府办公室关于印发通渭县农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施细则及专业配套政策汇编的通知. 通政办发【2015】81号.
[4]通渭县襄南乡人民政府文件.襄南乡人民政府关于印发襄南乡农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案的通知. 襄政发【2015】80号.
关键词：农村土地承包经营权 耕地确权 梯田 襄南乡
农村土地承包经营权是指农村土地承包人对其依法承包的土地享有占有、使用、收益和一定处分的权利。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是我国农村基本经营制度。由于特殊历史条件的限制，多数地方土地承包不同程度地存在地块不实、四至不清、面积不准等问题，导致不少争议和纠纷。通渭县，隶属于甘肃省定西市，位于甘肃省中部，定西市东侧。共辖6镇12乡、332个行政村、10个社区、2440个村民小组。由于通渭县属陇中黄土高原丘陵壑区，[2]多黄土梁、峁和河谷阶地，农业大规模发展受到地理因素限制，且该县外出打工人口较多，本地缺少工业带动和劳动力，因此该县18个乡（镇）经济发展速度较为缓慢。通渭县人民政府办公室在按照《中华人民共和国物权法》（主席令【2007】第62号）、《中华人民共和国农村土地承包法》（主席令【2002】第73号）、《农村土地承包经营权登记试点工作规程（试行）》（农办经【2012】19号）、《甘肃省农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》等文件精神，结合通渭县实际的基础上，制定了《通渭县农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施细则》和《通渭县农村土地承包经营权确权登记颁证专业配套政策汇编》。此次调研以位于通渭县南部，区域总面积148平方公里的襄南乡为例分析通渭县耕地确权进展状况。该《细则》和《政策汇编》便是襄南乡开展耕地确权工作的具体依据。因特殊的河谷阶地地形，所以此次通渭县的耕地调查研究的意义在于对其他经济落后、地形状况类似的地区的耕地确权能起到一些参考价值。
一、通渭县耕地确权工作开展情况
自2004年以来，中央一号文件一直聚焦“三农”，数次将粮食安全保障体系、农业可持续发展、深化农村土地制度改革等问题作为重点讨论。2008年更是将耕地确权登记办证工作提上日程，确保农村土地承包经营权颁证到户。通渭县此次确权登记是在国土二调面积基础之上进行的进一步的细化。从2015年起，全县已经推开农村土地确权登记工作，2015年完成三铺乡、什川乡、马营镇、榜罗镇、常河镇、华岭乡、李店乡、襄南乡等8个乡镇的土地确权登记工作；2016年完成平襄镇、碧玉乡、鸡川镇、义岗镇、陇阳乡、陇山乡、陇川乡、新景乡、北城乡、寺子乡等10个乡镇的土地确权登记。襄南乡现辖19个行政村，122个村民小组，农村人口4825户23303人。调查中我们发现该县确权登记坚持“增人不增地，减人不减地”的二轮延包原则进行。且这次襄南乡耕地确权登记并无漏地漏人现象出现，考虑到襄南乡各村相同的地理条件和经济发展速度，我们选取了土地面积最大的“元坪村”以及与此相近的“利沟村”和“马店村”进行实地调研。采取走访和填写问卷的社会调研方式对三个村进行了调查。共发放问卷100份，回收一百份，有效率为百分之百。其中元坪村人口最多，发放40份，其余两村各30份。通过我们的数据分析及和负责这次土地确权登记工作的几名专干的交流，发现三个村在耕地确权过程中出现的问题相近，是襄南乡乃至通渭县普遍存在的问题。
二、通渭县耕地确权登记工作中存在的问题
1.农民对土地所有权的认知模糊、维权意识不强。根据问卷调查显示，百分之四十二的人认为自己现在使用的土地是国家所有，由国家发放给农民。百分之十八的人认为承包的耕地是自己所有，自己有权利对耕种的土地进行处理。除了百分之十的农户不清楚外，仅有百分之三十的农户明确自己所耕种的土地是集体所有。其次，除了对土地所有权认知不清外，很多人对于什么是土地确权也不清楚，很多村民只是盲目的写自己的名字、摁手印，对文件中涉及自身利益的问题并不关心。而且对确权过程中会做什么并不清晰，就像一些人说的，“最近看到天上总有飞机”，却不知道飞机的作用是航拍耕地地界底图。通过实地调查研究我们发现，襄南乡出现这种现象的原因主要有以下三点：一是我国经济社会处在转型期，农村社会改革发展面临的环境更是复杂，如何在经济增长速度放缓的背景下继续强化农业基础地位、促进农民收入持续增收，是我们国家当前面对的一个重大课题。其次，襄南乡经济发展缓慢，所以子女外出打工，留老人在家务农劳作的情况非常普遍，而他们这一辈大多是不识字的。负责襄南乡此次耕地确权的专干说道，每次他们进村进户进行土地确权知识的普及、发放宣传单时，老人们总是很热心的就接过，但是转身就丢掉或是用来糊墙。最后，通过对通渭县政府下发的文件我们了解到，此次耕地确权宣传主要是通过电视、手机短信等大众传媒方式进行，但是襄南乡有线电视并没有普及，所以很多农户家接收不到通渭电视台，自然就看不到有关土地确权的相关消息。
2.耕地经口头协议由他人免费耕作的现象普遍存在，农民对土地重视程度不够。随着经济的日益发展和人民思想观念的进步，越来越多的人开始选择外出打工而不是在家务农，用当地村民最通俗的一句话来概括原因就是“种地赚不了钱”。究其原因有以下四点：一是我国对农产品实行最低收购价政策，而这样做的后果就是效率不高，效果差，使农产品市场价格持续维持高价格、高补贴、高成本的“三高”状态，导致我国农产品市场竞争力明显不足；其次，我国农业基础地位日渐薄弱，随着物价飞涨，农民种地的成本越来越高，投入产出不协调，农民收入难以大幅度提高，而且以家庭为单位的分散化生产在很大程度上受到自然条件的限制；三是近些年来我国国内农业生产成本快速上升，越来越多的农产品价格普遍高于国际市场价格，在这种国情下创新农业支持农业保护政策、提高农业竞争力极具挑战；四是农民社会地位低下，很多人对农民这一职业抱有偏见，甚至是鄙视的心态。基于以上原因，越来越多的年轻人选择在精力最为旺盛的年纪外出打工挣钱，随之而来的就是城市开始出现大量的“农民工”，农村出现“空巢老人”、“留守儿童”等问题。 3.户主大多外出打工，不在本村居住生活，联系困难。通过和负责耕地确权的专干交谈我们了解到，随着人们思想观念的进步，农村人越来越重视孩子的教育，尽管国家近些年来对农村教育投入了很大物资，但和城市相比教育水平还是差一大截。在襄南乡有很多人从孩子上幼儿园的年纪开始就在县城租房屋，一边打工挣钱，一边负责小孩的生活、学习。至于耕地，大多是有选择性的耕種，要么在农忙时赶回来，要么直接由他人免费耕种，只要确保不荒废就行。但在耕地确权中有很多需要户主亲自签名、摁手印，很多人并不愿意仅仅因为一个签名或手印就跑回家一趟，而且很多离家比较远的根本赶不回来，所以给确权工作带来了很大的不方便。
4.乡政府宣传工作不到位，历史遗留问题较多。通过调研我们发现，虽然襄南乡政府工作人员秉着认真负责的态度进行确权工作，但是依然存在工作积极性不高、宣传工作不到位等问题。而且此次确权是在第二轮延包的基础是上进行的，第二轮延包的主要依据是家庭人口多少及按照土地肥沃程度和远近搭配，这就导致农民的耕地被分散在不同地区，不利于农业规模化经营。另一方面，也存在农户私换土地导致边界不清及户主联系困难、确权工作暂时搁置等问题。
三、解决措施及建议
分析以上问题，归结起来主要是农业收益低下，农民对土地的重视程度不够，土地权利意识逐步淡化。考虑到通渭县经济起步晚，农业技术水平低下，属于“靠天吃饭”型农业，我们提出以下措施对策：
1.加大对农业的投入力度。国家对农业的投入，首先应该是农业基础设施的投资。拿通渭县来说，通渭县的地势是西北高、东南低，而且群山起伏，沟壑纵横，所以每年春耕的时候村民需要费很大力气才能给土地施肥，到秋收时节，需要先靠人力把作物从山上背下来，再用架子车或三轮车拉回村里，这在很大程度上影响了农民的种植积极性。所以改善农村交通运输条件很重要，便利的交通有助于降低农业生产成本和销售成本，而且可以减少村民的额外经济成本，从而在一定程度上保证农业生产的稳定性，减少因气候、道路等自然因素的剧烈变化造成农业生产的损失。其次就是国家应该加大对农民的扶持力度，增加农业补贴，提高粮食最低收购价格，通过扶持粮食政策的实施，调动农民的生产积极性，增强农业对广大年轻人的吸引力。第三就是大力推广小型农机具，因为通渭县耕地分散且狭小，大型农业机械很难使用，所以推广使用小型农机具可以降低农民的劳动强度，缩短劳动时间，提高村民的生产积极性。
2.实行土地规模化经营。经济学理论中的规模报酬递增法则是说，在同一产业中，生产规模较大的单位在生产效率上比生产规模较小的单位高。那么由此可以推出：农业生产也符合这个法则，土地的适度规模经营可以提高农业生产的效率和农村土地的利用率，提高农业的比较收益，从而推进农业现代化进程。促进农村土地的适度规模经营，其前提是要积极稳妥的推进农村土地使用权的合理流转和集中。通过此次耕地确权登记，通渭县的土地权属将更加清晰明确，而且国家对农村土地经营权流转问题也在进一步细化和规范中，所以通渭县满足适度规模经营土地的前提。其次，虽然通渭县沟壑纵横，耕地碎化，但是相较于单纯的家庭经营，规模化的农业经营收益肯定高于家庭经营。而且根据我们的调查，通渭县在小范围内完全可以实行土地的规模化经营。
3.强化农村社会保障。当前来看，我国整体社会保障水平较低，而农村的社会保障水平更为低下。在调查中我们了解到，虽然很多农民选择外出打工挣钱，但他们依然不愿把自已承包经营的土地流转给他人，因为大多数农民没有“安全感”，他们更愿意把土地当成自己的“养老保险”。在他们眼中，没有可靠的社会保障，外出打工挣钱的风险就显得格外大，如果没法打工了，或是自己老了，回到农村至少还有几亩土地在等着自己。而这样的后果就是通渭县很多耕地只是在单纯的耕种，仅仅是没有撂荒，其生产效率其实是非常低的。在我们问到农户是否愿意把土地转包给他人或是和别人共同经营土地时，很多人都斩钉截铁的说不愿意，因为在他们的意识里，这土地是国家分给自己的，和别人共同耕种，如果出现矛盾怎么办。
所以，只有提高了农村的社会保障水平，让农民感受到“安全”，他们的思想观念才会放开，才会有勇气脱离低效率的农业生产，这样大量的土地就可以进行规模化生产、科学管理，从而在很大程度上提高农村土地利用率，促进现代化农业生产模式的形成。
参考文献：
[1]孟令冉，吴军，吕晓.农村土地承包经营权确权登记工作问题研究—以山东省三市为例.2015.6（174）：49—55.
[2]王利明，周友军.论我国土地权利制度的完善. Cnki 2012，01，001
[3]通渭县人民政府办公室文件.通渭县人民政府办公室关于印发通渭县农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施细则及专业配套政策汇编的通知. 通政办发【2015】81号.
[4]通渭县襄南乡人民政府文件.襄南乡人民政府关于印发襄南乡农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案的通知. 襄政发【2015】80号.