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[摘要]以1910年代的河南为中心，本文分析了其近代治安组织和制度的形成过程、性质，以及地方社会的反映等，不仅最初研讨了河南近代治安组织的成立过程，而且较详细地接近了民国初期国家建设的真相。袁世凯政权和省政府以警察、县警备队、侦缉队、保卫团等新的治安组织为手段，对分散的、由地方上层人士主导的多种武装组织进行了制度化和统治化，将中央权力渗透到地方社会。但是治安组织的“改革”过程所显示出的组织负责人的资质问题，比机构以及制度的形式性扩充是更为重要的本质问题。在确立新的治安组织的过程中，无赖、地痞、流氓、土棍等代替以前的地主、绅士为中心的地方上层人士掌握了治安组织，成为“反上层人士(counter elite)”。在这个过程中，为了掌握组织的“权力斗争”和治安组织的腐败也是不可避免的。
[关键词]治安组织；县警察组织；县警备队；保卫团
[中图分类号]K257 [文献标识码]A [文章编号]1000-4769(2007)05-0153-09
治安组织是统治阶级对被统治阶级施行暴力统治和压迫的手段。如果考虑到这是组织保障已有的统治秩序的安定团结的本来目的的话，便可认为这是理所当然的。但是，治安组织为了社会的共同繁荣，对被统治阶级实施启蒙、指导、安抚、服务机能的同时，也对统治阶级实行一定的制裁和约束。如此看来，治安组织的双重机能是相互矛盾的，但是为了近代国民国家建设时期国家权力渗透和动员社会的目的，两者是可以统一为一体的。那么，这种近代治安组织和制度是如何形成的呢?其组织的性质、地方社会对其的反映又是如何的呢?
本文试图以清末民初的河南为中心详细分析此问题。这些研究工作的意义不仅在于最初研讨了河南近代治安组织的成立过程，而且在于比较详细地接近了民国初期国家建设的真相。
当然，河南的事例研究结果不可能代表同时期中国全体的事例研究结果。但是，因为河南是清末至民国时期土匪和防御土匪的自卫团(例如红枪会等)活动最为活跃的地方之一，所以治安问题是河南重要的政治、社会积案。并且，本文重要的分析对象——河南开封发行的《河声日报》(1912年12月20日—1920年6月13日)虽是以缩微胶卷状态保存的，但几乎完好无损，活用到论文中，可以让研究人员不是单纯地根据中央的命令或政策来了解地方治安状况，而可以在具体的实行过程中去了解民国初期的地方治安状况。
一、警察组织的成立和“改革”
河南与中央的警察制度成立和变化步调统一。在绿营、保甲、团练等已有治安组织无法发挥其机能的状况下，1904年河南巡抚陈夔龙将开封保甲局改组为巡警总局，1906年巡抚张人骏又设立了河南巡警学堂，从此近代警察组织正式在河南出航了。1909年7月，巡警道蒋茂熙将巡警总局改组为警务公所，将河南巡警学堂改组为高等巡警学堂以及附属教练所，努力扩充巡警及确保巡警资质。
随着这种努力的推广，到1910年，浙川、徐州、郑州、陕州、光州、汝州、淮宁、商丘、安阳、汲县、河内、洛阳、南阳、汝阳等1厅5直隶州8县以及朱家口、马市街、道口等3大镇都设置了警察。1916年河南省政府设置了管辖省都的警察厅和总管全省警察事务的警务处，形成了上至警务处，下至县警察所的组织体系。
初期的县警察组织运行中最重要的问题是如何确保警察的独立性。简单来说，就是由县长兼任警察所长呢，还是另外安置专任警察所长?这是应受到瞩目的事宜。就拿杞县来说，县长杨树藩在1914年9月缩减和整顿警察时撤销了专任所长，自己兼任警察所长职务，另外安置了1名警佐。1915年郑县县长周海陆也免去警察所长的职务，自己兼任警察所长一职，并在旗下安置了警佐。以上措施可以看作是“县长掌握警察”。虽然那是从统一职权，减少费用的意图上出发，但是从警察的立场来说，这些措施因为缩小了组织，模糊了一般行政和治安行政之区分，所以可看作是警察行政的退步。因此，北京政府内务部在1916年6月下达了禁止县长兼任警察所长职务的命令。不管怎样，作为县警察所的核心人物，和所长一起代替县长指挥警察的警佐不可避免地备受瞩目。
为此，为了检讨地方治安的具体真相，笔者特别察看了《河声日报》登载的有关警佐的新闻。其结果，可以确认到1917年河南全地区存在全面交替警佐的事实。交替事由除了“转职”、“调动到开封”、“归乡”等一般情况以外，还有相当部分是“根据人地不宜的离职”、“县长的要求”、“资格不够”、“告发”等等。特别是关于后者，这时期的《河声日报》上登载了特别多的有关警佐腐败的新闻。让我们察看一下最具有代表性的几件事例。修武警佐蓝晴寿以筹措警察经费的名义不仅征收了已有的屠宰税、牙税，而且补收税款来长自己的膘；兼任警备队长的息县警佐劝警察嫖赌和吸鸦片；郑县警佐周某任意处罚嫌疑犯；信阳南区警佐何传开设赌场刮油，并以征收地亩捐为借口肆行对居民的掠夺。因为警佐的受贿，流民、无赖、市侩等都可以成为警察，且因经费紧张，没有具备令人满意的武器和装备。训因此，居民对警佐恶行的告发日益增加。根据《河声日报》上的报道，警佐违法嫌疑的种类，可分为过度税款征收、强奸、武断乡曲、罚款(或公款)掠夺、赌博或吸鸦片、滥用职权、掠夺民间财产、滥罚、受贿及其它非法行为，多得无法一一细数。
除了警佐为中心的警察行政问题以外，警察组织和其它治安组织的区分不明确也是当时要解决的课题。例如，1916年潢川的警察组织和保卫团相互混合，形成了权限不分明的状况，临颍县警佐焦桐风虽然上任，但是因为警察已经编入警备队，因此他被拒绝上任；与延津县一样，警察和保卫团相互对立，或像荥阳一样，警察和警备队冲突的状况也屡屡发生。
民国初期乡镇警察也与县城警察的成立统一了步调。因为没有充分的史料可以为县级以下警察组织的运行状态提供参考，所以很难阐明其具体实况。但是，以下有关信阳县乡镇警察的情况能让我们部分了解到民国初期地方警察的实况。
信阳县乡镇警察自清季创办警察起至民国二十二年止，先后设立分所者计有：柳林、明港、长台关、中山铺、吴家店、西双河、青石铺、谭家河、五里店、杨柳河、游河、平昌关、冯河乡、龙井等处，皆因毫无底款，专以罚金充饷，地方视为大蠹，以致时办时停，至今存者不过数处。其警额、经费皆无定数，无可记载，各分所所长自好者皆以无款不能办事，不肖者则把持地方，借口筹款，大事敲诈，收受词讼，无论民事、刑事及是否警权所能及，一律从重科罚，甚至有一案勒索千数百金者。久则乡民相戒不投其网，乃复纵容地痞、光棍挑发勾煽，务令地方多事，己可从中收渔人之利，而地方土劣又为虎作伥，以张其焰，而厚其毒，致使人人皆视警察为一方之害，去之唯恐不速。故已设之警所因婪索激动绅民公愤，而吁请撤销者有之。
以上勾结地痞、光棍、土豪劣绅做出各种恶行的乡镇 警察被地方居民认为是大蠹，以致居民请求撤销乡镇警察组织。河南南部中心信阳的乡镇警察如此，比此地更为落后的其它地方的状况也就可以充分地预测到了。从省局立场上看，这些乡镇警察的腐败与前述县城警察的腐败是要立刻解决的课题。
1916年警务处的新设可以看作警察改革的一个重要环节。警务处处长王效文批评因为警备和人员的不足，警察事务变得有名无实，特别是非警察学校的毕业生成为警察后使得警察事务容易发生腐败。因此警务处更正了过去警佐大部分由“兵丁”、“家人”、“县长亲戚”等不适当人员担任的弊端，而从京师地方警察传习所、高等警察学校等毕业生或以前从事过警察事务的人员中选拔适当的人选为警佐。
且1917年警务处认为有必要彻底调查有关警察行政的腐败真相，特别派遣了中央警察传习所毕业生马浚明到河南北部进行调查。1917年4月，河南高等巡警学校毕业生李霆辉和李剑被任命为河南东部和河南西部的警务视察员，前河南行政公署承审员自昆被任命为河南南部警务视察员，调查所属县警察的腐败真相。1917年以后警佐的全面交替可以说是上述调查的结果。
建立警务处和掌握警佐人事权的警察改革表明警察事务从一般行政脱离，开始具备独立性。1917年警务处长丁少云认为县长兼任警察所长掌握警察事务是警察腐败的原因之一。省议会也认为警察组织无法正常发挥其功能的原由是县长兼任警察所长干涉警察事务，因此向省长建议各县警佐应成为警察所长，全面负责警察业务。
作为这种努力的结果，至少从1919年开始，警佐从县长独立，直属于警务处，全面负责警察事务，工资也由省财政开支，使其独立性受到了保障。此外，1917年后，以警务处为中心的乡镇警察改革措施，虽然仅限于制度变革，但使得河南的警察组织改革朝地方警察事务专业化、统一化方向进行，尽管其中仍存在警佐以及警官的资质亟待提高的问题。但是，警察组织被整顿的1919年以后，继续有居民以受贿、违法行为、苛刻的罚款等罪名告发警察所长。省局继续命令整顿警察的事实也让我们了解到警务处为中心的省当局的警察组织整顿努力的发挥效果，以及警佐和警官的资质改善程度都是否定性的。
二、县警备队的成立和机能
警察的职务除了直接维持地方治安以外，还在户口调查、防疫、道路整备、消防等多种非暴力领域内展开活动，所以还需要以对付土匪和其它武装事件为主要任务的武装警察。
1914年冬，河南省政府命令各县以就地筹款为原则建立县警备队。1915年2月，信阳县县长翟春昭组织了县警备队，由队长1名、分队长1名、帮队长1名、雇员2名、什长8名、正兵66名、号兵4名、护兵2名、火夫8名、马队12名等总共105名构成。设立经费由绅士募集，最初打算一般经费月800余串由盐捐支出，但是因手头不如意，所以从公款局内的洛潼铁路出资12，000串中支出。差不多同时，因为资金不足没有组织警备队的郑县县长周海六与公款局绅董协议利用自治经费，以已有的侦缉队为主轴着手警备队的组织。因为经费问题而受困的陕县侦缉队印名也改编为警备队，侦缉队长职务变更为警备队长。对警备队通过新的经费筹措把现有的侦缉队改组为警备队的评价就是在这种背景下产生的，下面将要叙述的保卫团也被改组为警备队。
通过以上内容，可以看出警备队是与侦缉队、保卫团、清乡局等已有的治安组织有着密切关联的专业武装组织。并且，从警佐兼任警备队长的情况，或警察的一部分编入警备队的事实来看，警备队可以看作是与一般警察有着密切关联的武装警察的一种。
如果说警察的主要职务是维持县城内的治安，那么警备队的目的则是防匪以及剿匪。固始县《警备队服务规则》的褒奖和奖励条例都与土匪对策有关的事实也可明确警备队的目的。虽然警备队的规模与达成剿匪的目标有着密切的关联，但是各地各时都显现差异。许昌县作为京汉铁路要地，也是土匪防御的主要据点之一，县长温绍梁在土匪张峰出现以后的1915年把警备队人员扩大到1,500名，但是以后又减少到3-400名，1916年冬因为土匪特别多次出没此地而增补了500名。除“冬防”外，边境或省(县)交界地也增加了县警备队力量。
1916年，省长田文烈认为各县的警备队不统一，显得很复杂，故提示了以下规定。(1)规模：大县120名，中县100名，小县80名，不能无理由增减人员。(2)系统：在县属设立司令部，县长兼任首长，不另外安排人员，以节约费用和统一权限。(3)组织：各县自己选拔解散兵或退伍兵来补充人员。(4)经费：提示了通过其它方法筹措经费，而不是以军队经费来充当的整顿方向。①
但是，上述内容主要不是反映了警备队的实情，而主要反映了省当局希望警备队制度和形式逐渐完备的意志。当然这也相当部分反映了现实，但也与警察行政的问题点相同：管理制度的负责人的腐败可以成为阻挠组织发展的因素。为了正确了解民国初期河南的治安状况，笔者补充检讨一下警备队的运行实况。
通过当时的言论报道可以看出，警备队的犯法行为也很多。除了从赌博、杀人、掠夺、奸淫、经营烟馆等警备队长的个人犯法行为以外，还可从殴打学生以及破坏学校器具、掠夺地方居民、与保卫团冲突和杀伤等事例中看出警备队员的资质问题。因此，省长命令在组织警备队时严厉禁止原原本本地利用清末的团勇，同时严厉禁止土匪和地方流氓群混进警备队，并且向各县指示调查新募集队员的姓名、年龄、籍贯等后向上级机关详细报告。
虽然有几项犯法行为，但是1914年成立的县警备队是对付土匪的专业武装集团，并有效地完成了剿匪活动。以县长为中心的警察、警备队、保卫团完备时维持地方治安的能力大幅度上提。在这种背景下，当局在1916年向各县指示迎接“青纱帐起”和护法战争时，要倾注全力对付土匪，还指出当时各县大概拥有的巡警3-40名、警备队20名、保卫团200名总共300名左右的武装力量，若受到充分训练便可以充分对付小规模土匪。
这样看来，虽然县警备队存在着脆弱的财务构造，存在着犯法行为，存在着与警察以及军队的关系等等许多问题，但是与保卫团一起对维持县内的治安却起着很重要的作用。
三、从民团到保卫团
一般来说县警察或警备队设置在县城或乡村的重要地方，因此为了维持地方治安，需要包括全辖区、可补充警察机能的另外的组织。这种组织对地方居民来说并不完全陌生。清末民初，河南本存在着乡团、团练、守望社、联庄会等多种自卫集团，而1914年5月20日北京政府又颁布《地方保卫团条例》(以下称《条例》)，积极推广保卫团组织。其宗旨可以从用制度保障地方武装组织，以对地方分权的倾向进行系统化或制度化，和以中央职权化的一环展开的权力渗透到地方的一种形态等两方面来理解。那么，拥有这种相互矛盾特性的河南保卫团的建立是怎样 进行的呢?对此地方上层人士的反映又是怎样的呢?
信阳县在1914年把全县分成8l区，各区选拔团丁8-10名以组织保卫团，这时保卫团工资由各区自己筹备，使用乡村原有的武器。1915年郑县保卫团的建立与上述历程不同，是按照自治→守望社→清乡局→保卫团的顺序改组的。同年，杞县清乡总局也被改组为保卫团。安阳县的民团1916年被改组为保卫团。结果，清末河南各地存在的乡团、团练、联庄会等地方武装组织到民国时期以守望社、清乡局、民团等名称残留下来了，《条例》公布后的1914年至1916年又大部分改造为保卫团。
那么，新设的保卫团与以往的民团只在名称上有差异呢。还是另外性质的组织?关于这个问题，让我们先研讨一下清乡局到保卫团的改组过程。清乡局改组的最大理由是其组织自身的临时性性质。例如封丘县，1914年春县里常常有土匪出没，因此当局曾命令通过清乡防备土匪。但是，1915年地方治安稍微安定后，县长就认为清乡局是临时机关，应该被撤销，并组织了作为常设机关的保卫团，且此后对此的评价是节俭了经费，维持了安定的地方治安。阌乡县一带保卫团的建立过程则很清楚地指明了其组织的特征和起源。镇嵩军统领刘镇华因为1915年秋阌乡县阌底镇屡屡发生土匪大规模打家劫舍的事件，所以在灵宝、阕乡、卢氏3县进行了剿匪活动，另外实行了清乡，设置了清乡总局3处和分局10处。但是，1916年春，阌乡县县长孔繁昌接到巡按使代替“临时性”的清乡、建立“常设保卫团”的命令后，与绅士商议撤销了清乡分局，节俭了经费，同时把董社街、法王寺、阳平镇3总局和达紫营1分局改造成保卫团，由绅士统辖。
可以看出，保卫团与以往的临时性清乡局是相互对比的机构，是对付土匪更加根本性的措施之一的常设组织。况且以往的民团虽然在国家权力的保证下成立并运行，但是从《条例》的规定中可以看出，保卫团是作为袁世凯政权的地方统治策略的一环而推广的，是全国性的，是全省范围的统一法定机关，这就是保卫团与民团的区别。
请求重建民团的绅董的要求和河南省当局的反应很明显地显示出了两者的性格差异。1915年，在河南各县大范围地建立保卫团的情况下，各地方的绅董向公署提出要求重建民团。但是对此，当局首先指出了保卫团的设立目的是“维持地方治安，调查和逮捕土匪”后，反问“已经指示撤销各地的民团，为何要重建民团呢?”然后当局指出“把各地的乡团、商团、民团都改造为地方保卫团”，要求公举出的团长、团董、总理队的名称也要符合《条例》规定，使得“各处的地方官统治起来比较方便，保障管理当中不受到阻挠”。
淮阳县组织团练的要求也被拒绝。1916年土匪出没此地，但是没有很好的防备，因此县绅赵立善决定召集邑绅商组织团练，对付土匪这心腹之患。这与由国家主导而组织保卫团不同，是地方绅士主动要求建立自卫团的。团练或保卫团的名称差异并不具有很大意义，但是谁拥有组织发起权以及主导权则是一个很重要的问题。有关于此，当时报道的新闻展望是否定的。新闻认为绅士以筹措团练经费的名义每粮捐银1两增收600文的主张，也许会被当局以新税负担为理由而拒绝。结果，赵立善等的要求果然遭到拒绝。当时省长的论理是不仅地方居民要增加负担，而且如果好好整顿现有100名县警察和200名保卫团的话可以好好维持地方治安。
综合上述当局的主张可以看出，这次保卫团的设置与名目上的划一有可能是出于对地方自卫集团的地方官，或立足于保卫团的地方上层人士强化统治的意图。
另一方面，保甲在性质和组织方面上与团练有区别。如果说保甲是纯粹的乡村组织，属于国家统治的基层单位，那么团练则是各地临时设立的民兵组织，以自卫为目的的补助兵力。并且，保甲的领头多数直属于各级国家机关，团练虽然受官厅的监督，但是由地方绅士指导。然而，《条例》明示出保卫团设立的主要目的之一是建立户－牌－甲－保－分团－团的编制(第7条)，和进行户口调查以及登记(第11条)，即上述保甲制功能的确立。因此这次保卫团的建立被评价为保甲制废除以后防御土匪的责任由警察接手，其后由警备队接手，但是顾虑到前途又恢复了旧制度(即保甲)。
保卫团的保甲性机能虽然是片断的，但是从固始县县长桂玉壶1915年迎接“冬防”时，跟随当局的命令颁布《保卫团施行细则》，要求各村庄相互联络，调查户口，成立保甲，继承“寓兵于农”制度的事实也可以得到确认。保卫团除了单纯地保卫地方以外，也可作为对地方有效统治的手段，而县长立于其统治的中央。但是制度上受到保障的县权力机关的强化实际上没有根据可以被证明地方社会也认定其权力，因为须考虑已经通过多种机构在地方内确立权力的地方上层人士的应对问题。换言之，保卫团的设立和运行中确认的中央或地方权力掌握和统治地方的意图，可能与已有的、掌握地方武装的地方上层人士发生利害冲突，这种冲突可以从要求重建民团的地方上层人士和强调保卫团的当局的态度上窥探出一些消息。
但是，国家(权力)和地方(上层人士)两者之间可否看成是完全敌对的呢?事实上。面对土匪需地方自卫的大局，两者相互对立的理由也并不很大，因此已有的民团可以不顾改组命令残存下来也说不定。保卫团改组后，陕县西区保卫团团总获得清乡局局总地位后更加意气风发，而从信阳县卫南村保卫团团总樊崇善破坏守望社的报道内容可以间接推测出两者并存的事实。也有直接的事例，根据绅董的主导，1916年正阳守望社重建就是其例，1917年在绅董的主导下，永城也为对抗土匪设立了乡团。
从上述内容可知，地方上层人士主导的民团不顾与当局推广的保卫团存在着区别，仍维持或新建。况且，虽然当局力图促进组织警备队和保卫团，认为清乡局、守望社并非法定机关，但因为民团在试图清乡、带动人员剿灭土匪、保卫地方上使当局获利颇多，而被认为跟地方警察、保卫团拥有相似的性质，所以当局也曾主张参考过去保甲规定，制定清乡奖章和奖励规定。这样，尽管1914年有设立保卫团的命令，依然有民团存在或受到鼓励的事实说明两者都具有“官督民办”或“官督绅办”的共同性，立足于地方防卫，存在共同的利害关系。但是两者的差别并不是可以被忽视的，应该理解成保卫团是按照当局的意志组成的、全体的、地方防卫和权力集中中心，而民团在补助保卫团的角度上从属于保卫团。另外，保卫团纯粹的机能可在多方面得到确认，但是从相继颁布的整顿命令当中也可推论出保卫团的腐败问题。
首先可从县长对保卫团可以行使比以前对民团更加强力的统治权力的事实当中选出其问题点。例如，洛阳县县长曾炳章(江苏常熟人)在以往任命本地人担任的保卫团团总位置上任命自己的心腹，任命顾琳(陕西人)为干区团总，任命童廷启(江苏人)为兑区团总，并庇护他们的搜刮行为。郑县县长崔文转用教育费用和警察费用雇用数百名无赖，组成了保卫团。这些都不过是为县长 的私人利益而存在的护卫兵，不负责土匪防御或剿灭事务，而区长也可以随意地募集团员肆行搜刮地方。
亲自指挥保卫团的团总(长)的错误可以直接导致组织的腐败。例如，1916年光山县南乡寨河里保卫团团长徐廷厘肆意对地方居民进行搜刮等，不过因本为“乡曲”、“奸豪”的他获得保卫团团长的名义后掌握了武装力量。此外，团长(总)侵夺公款、非法课以重税、建立私人公堂㈨、强奸、掠夺等，甚至应该负责剿灭土匪的保卫团团长却勾结土匪，或雇用土匪出身人员组成团丁。
保卫团腐败的程度到了被指出1917年安阳的地方掠夺一半是土匪肆行的，一半是保卫团团勇肆行的。结果，沈丘县地方上层人士因保卫团团长的腐败，以及保卫团以土棍、流氓构成团员而使得居民受到祸害，要求整顿保卫团。
那么该如何理解这些保卫团的腐败现象呢?有关此问题有一篇有趣的信阳县保卫团成立过程报道可以给大家提供参考。辛亥革命爆发后，因为地方治安开始动荡，县长在27个村庄都设立了清乡局。这时，绅首担任局长职务，清乡局人员大概各有数十名以上，1914年，根据北京政府颁布的《条例》，清乡局被改造为保卫团。但是应该注意到改组成保卫团后，村民代替以前的绅首选举出团长的事实。根据《条例》，本来团长是由县长由上而下任命的(第8条)，但是信阳县是由村民由下而上选举的。当然地方居民通过这种形式并不能充分反映其意见，因为无赖、地痞代替了以前的局长、绅首，登场成为有权势的人。例如，县卫南村的地保樊崇善原本不过是一名无赖，但是成为团长后肆行各种恶行，以致被地方绅商告发。
因资料的不足很难断定可否将信阳县的状况理解成一般情况。但是如果考虑到保卫团是从强化地方统治手段的意图上出发的，在成立和运行过程当中与以往主导民团的地方上层人士发生过冲突的话，那么，可能无法保证得到像民团一样的、已有的地方上层人士的全面积极参与。此外，可以看作是透过此缝隙，无赖、地痞、流氓、土棍等新的“反上层人士(counter elite)”登场机会的扩大。保卫团的腐败是否可以理解成这种结果的一个形态呢?
上述内容片断地显示了保卫团的腐败现象，但是从另一方面来说，上述内容也很明显地显示出保卫团可提供使得这些结果发生的客观根据或物质基础。保卫团可算是地方的权力机关，因此，围绕其掌权，地方内必然会发生“权力斗争”。1916年，沈丘莲池集保卫团副团长高氏对于新任团长的聘用曾向当局要求撤销，理由是团长以前任守望社社长时与署理勾结，独占官司，掠夺乡民，担任保卫团团长后会利用进一步强化的权势为害地方居民。那么这次保卫团团长和副团长的对立可否理解成两人的权力斗争呢?其实这又可以理解成副团长反映地方真正舆论的衷情，所以需要研讨另外的事例才能下判断。
1916年成立的安阳县议会筹备处议员们围绕公务问题与安阳城议会议员们形成了相互对立的局面。城议会议员谢某于1914年安阳县自治撤销时被任命为团总，任职3年，但是没有作出什么成绩来，因此，县议会决定将保卫团事务收归于已。对此谢某表示反对，县议会再次将保卫团的违法事实向省长揭发，同情谢氏的城议会议员则召集全体会议，决定由城议会管理保卫团，其结果两议会的对立更加加深。
可以把以上内容看成是上层人士围绕掌握地方武装组织权力发生的冲突，但是也可以把这些冲突的意义缩小，说这些冲突是由于私人交情而发生的。另外的例子也可在信阳县找到。
1914年保卫团改组命令下达以后，信阳县三官庙团总何动臣适当地处理了团内的一切事务，受到地方居民的认可。但是曹焕新在附近称勾湾建立了新的保卫团，自称团总，给地方居民带来了双重负担，形成了两者相互对立的局面。县长根据地方居民的舆论决定两者都要撤销。这些信阳县的例子比上述沈丘县或安阳县的例子更加明显地显示出了地方上层人士围绕掌握以保卫团为代表的地方武装组织权力发生的冲突。
四、结语
清末民初，河南省当局根据中央政府的命令，以城市和县城为中心设立了警察和县警备队，而在一般的乡村建立了保卫团。近代治安组织代表之一的警察在设立初期存在着一般行政和警察行政区分不明确的问题，还存在着负责警察行政的警佐腐败等问题。但是，从1916年随着河南省警务处的建立，大规模交替警佐的事实可以看出独立警察、提高警察资质以及改善任命方法等的“改革”动向。但是为了使以警务处为中心的地方警察事务的专业化、统一化的制度性、形式性“改革”措施得到实质性效果，应首先解决警佐以及警官的资质提高等根本问题。
如果说警察是以城市和县城为中心进行直接的治安维持、户口调查、消防等多种非暴力活动的话，那么就还需要以对付土匪或其它大规模武装事件为主要事务的其它治安组织。如果说县警备队是以县城为中心进行活动的，那么保卫团则以乡村为中心进行活动。警备队是在县长的指挥下以防备和剿灭土匪为主要事务的武装警察。保卫团也是类似性质的武装治安组织，但是与以往由地方上层人士主导的守望社、清乡局、团练、民团等临时组织有着区别。保卫团除了具有防御土匪的组织性质以外，还具有欲以县长为媒介对地方进行统治化、系统化、统一化，是反映中央意图的、全国范围内的法定机关的特点。袁世凯政权想要通过保卫团对分散在地方的上层人士主导的多种武装组织进行制度化和统治化，以形成中央权力由上往下渗透到地方社会的局面。终究来说，这些意图不仅在保卫团，而且可在清末民初在河南建立的警察、县警备队、侦缉队等治安组织中得到确认。
但是以县长为中心建立的治安组织，即权力的由上往下渗透的结果，并不与国家权力方面原本打算的意图一致。当然，警备队和保卫团等有效对付土匪的结果使得1910年代后期河南可以维持比较安定的治安状况。但是警察的“改革”过程所显示出的警佐和警官等治安组织负责人的资质问题则是比机构以及制度的形式性扩充更为重要的本质问题。在确立新的治安组织的过程当中，无赖、地痞、流氓、土棍等代替以前的地主和绅士为中心的已有的地方上层人士掌握了治安组织，成为“反上层人士(counter elite)”。两者围绕治安组织掌握权的斗争也是不可避免的。
结果，虽然清末民初河南的治安组织在完备制度和机构的形式性、公式性方面取得了相当大的成果，但是近代治安组织的扩充和权力的由上往下渗透过程中，随着组织内新人的登场，围绕着腐败和掌握组织方面显示出了权力斗争的苗头。地方居民对治安组织的许多批评和诉讼以及撤销要求都很好地反映了地方社会的态度。至少，把清末民初河南的治安组织作为具体对象来查看时，这时期的中国无法根据“革命历史观”来彻底地描写成“军阀的腐败，混乱状况”，也很难根据“国民国家论”来理解为“国家建设时期”。因此本文的结论是：1910年代河南治安组织的成立和性质很具体、详细地展示出了学术界一角提出的“国家内卷化(State Involution)”过程，即政府的公式构造和非公式构造同时成长，因此国家对地方的统治能力不得不遭到限制，国家权力的成长与地方的无政府状态同时进行“没有发展的成长”。
(责任编辑 许丽梅)
[关键词]治安组织；县警察组织；县警备队；保卫团
[中图分类号]K257 [文献标识码]A [文章编号]1000-4769(2007)05-0153-09
治安组织是统治阶级对被统治阶级施行暴力统治和压迫的手段。如果考虑到这是组织保障已有的统治秩序的安定团结的本来目的的话，便可认为这是理所当然的。但是，治安组织为了社会的共同繁荣，对被统治阶级实施启蒙、指导、安抚、服务机能的同时，也对统治阶级实行一定的制裁和约束。如此看来，治安组织的双重机能是相互矛盾的，但是为了近代国民国家建设时期国家权力渗透和动员社会的目的，两者是可以统一为一体的。那么，这种近代治安组织和制度是如何形成的呢?其组织的性质、地方社会对其的反映又是如何的呢?
本文试图以清末民初的河南为中心详细分析此问题。这些研究工作的意义不仅在于最初研讨了河南近代治安组织的成立过程，而且在于比较详细地接近了民国初期国家建设的真相。
当然，河南的事例研究结果不可能代表同时期中国全体的事例研究结果。但是，因为河南是清末至民国时期土匪和防御土匪的自卫团(例如红枪会等)活动最为活跃的地方之一，所以治安问题是河南重要的政治、社会积案。并且，本文重要的分析对象——河南开封发行的《河声日报》(1912年12月20日—1920年6月13日)虽是以缩微胶卷状态保存的，但几乎完好无损，活用到论文中，可以让研究人员不是单纯地根据中央的命令或政策来了解地方治安状况，而可以在具体的实行过程中去了解民国初期的地方治安状况。
一、警察组织的成立和“改革”
河南与中央的警察制度成立和变化步调统一。在绿营、保甲、团练等已有治安组织无法发挥其机能的状况下，1904年河南巡抚陈夔龙将开封保甲局改组为巡警总局，1906年巡抚张人骏又设立了河南巡警学堂，从此近代警察组织正式在河南出航了。1909年7月，巡警道蒋茂熙将巡警总局改组为警务公所，将河南巡警学堂改组为高等巡警学堂以及附属教练所，努力扩充巡警及确保巡警资质。
随着这种努力的推广，到1910年，浙川、徐州、郑州、陕州、光州、汝州、淮宁、商丘、安阳、汲县、河内、洛阳、南阳、汝阳等1厅5直隶州8县以及朱家口、马市街、道口等3大镇都设置了警察。1916年河南省政府设置了管辖省都的警察厅和总管全省警察事务的警务处，形成了上至警务处，下至县警察所的组织体系。
初期的县警察组织运行中最重要的问题是如何确保警察的独立性。简单来说，就是由县长兼任警察所长呢，还是另外安置专任警察所长?这是应受到瞩目的事宜。就拿杞县来说，县长杨树藩在1914年9月缩减和整顿警察时撤销了专任所长，自己兼任警察所长职务，另外安置了1名警佐。1915年郑县县长周海陆也免去警察所长的职务，自己兼任警察所长一职，并在旗下安置了警佐。以上措施可以看作是“县长掌握警察”。虽然那是从统一职权，减少费用的意图上出发，但是从警察的立场来说，这些措施因为缩小了组织，模糊了一般行政和治安行政之区分，所以可看作是警察行政的退步。因此，北京政府内务部在1916年6月下达了禁止县长兼任警察所长职务的命令。不管怎样，作为县警察所的核心人物，和所长一起代替县长指挥警察的警佐不可避免地备受瞩目。
为此，为了检讨地方治安的具体真相，笔者特别察看了《河声日报》登载的有关警佐的新闻。其结果，可以确认到1917年河南全地区存在全面交替警佐的事实。交替事由除了“转职”、“调动到开封”、“归乡”等一般情况以外，还有相当部分是“根据人地不宜的离职”、“县长的要求”、“资格不够”、“告发”等等。特别是关于后者，这时期的《河声日报》上登载了特别多的有关警佐腐败的新闻。让我们察看一下最具有代表性的几件事例。修武警佐蓝晴寿以筹措警察经费的名义不仅征收了已有的屠宰税、牙税，而且补收税款来长自己的膘；兼任警备队长的息县警佐劝警察嫖赌和吸鸦片；郑县警佐周某任意处罚嫌疑犯；信阳南区警佐何传开设赌场刮油，并以征收地亩捐为借口肆行对居民的掠夺。因为警佐的受贿，流民、无赖、市侩等都可以成为警察，且因经费紧张，没有具备令人满意的武器和装备。训因此，居民对警佐恶行的告发日益增加。根据《河声日报》上的报道，警佐违法嫌疑的种类，可分为过度税款征收、强奸、武断乡曲、罚款(或公款)掠夺、赌博或吸鸦片、滥用职权、掠夺民间财产、滥罚、受贿及其它非法行为，多得无法一一细数。
除了警佐为中心的警察行政问题以外，警察组织和其它治安组织的区分不明确也是当时要解决的课题。例如，1916年潢川的警察组织和保卫团相互混合，形成了权限不分明的状况，临颍县警佐焦桐风虽然上任，但是因为警察已经编入警备队，因此他被拒绝上任；与延津县一样，警察和保卫团相互对立，或像荥阳一样，警察和警备队冲突的状况也屡屡发生。
民国初期乡镇警察也与县城警察的成立统一了步调。因为没有充分的史料可以为县级以下警察组织的运行状态提供参考，所以很难阐明其具体实况。但是，以下有关信阳县乡镇警察的情况能让我们部分了解到民国初期地方警察的实况。
信阳县乡镇警察自清季创办警察起至民国二十二年止，先后设立分所者计有：柳林、明港、长台关、中山铺、吴家店、西双河、青石铺、谭家河、五里店、杨柳河、游河、平昌关、冯河乡、龙井等处，皆因毫无底款，专以罚金充饷，地方视为大蠹，以致时办时停，至今存者不过数处。其警额、经费皆无定数，无可记载，各分所所长自好者皆以无款不能办事，不肖者则把持地方，借口筹款，大事敲诈，收受词讼，无论民事、刑事及是否警权所能及，一律从重科罚，甚至有一案勒索千数百金者。久则乡民相戒不投其网，乃复纵容地痞、光棍挑发勾煽，务令地方多事，己可从中收渔人之利，而地方土劣又为虎作伥，以张其焰，而厚其毒，致使人人皆视警察为一方之害，去之唯恐不速。故已设之警所因婪索激动绅民公愤，而吁请撤销者有之。
以上勾结地痞、光棍、土豪劣绅做出各种恶行的乡镇 警察被地方居民认为是大蠹，以致居民请求撤销乡镇警察组织。河南南部中心信阳的乡镇警察如此，比此地更为落后的其它地方的状况也就可以充分地预测到了。从省局立场上看，这些乡镇警察的腐败与前述县城警察的腐败是要立刻解决的课题。
1916年警务处的新设可以看作警察改革的一个重要环节。警务处处长王效文批评因为警备和人员的不足，警察事务变得有名无实，特别是非警察学校的毕业生成为警察后使得警察事务容易发生腐败。因此警务处更正了过去警佐大部分由“兵丁”、“家人”、“县长亲戚”等不适当人员担任的弊端，而从京师地方警察传习所、高等警察学校等毕业生或以前从事过警察事务的人员中选拔适当的人选为警佐。
且1917年警务处认为有必要彻底调查有关警察行政的腐败真相，特别派遣了中央警察传习所毕业生马浚明到河南北部进行调查。1917年4月，河南高等巡警学校毕业生李霆辉和李剑被任命为河南东部和河南西部的警务视察员，前河南行政公署承审员自昆被任命为河南南部警务视察员，调查所属县警察的腐败真相。1917年以后警佐的全面交替可以说是上述调查的结果。
建立警务处和掌握警佐人事权的警察改革表明警察事务从一般行政脱离，开始具备独立性。1917年警务处长丁少云认为县长兼任警察所长掌握警察事务是警察腐败的原因之一。省议会也认为警察组织无法正常发挥其功能的原由是县长兼任警察所长干涉警察事务，因此向省长建议各县警佐应成为警察所长，全面负责警察业务。
作为这种努力的结果，至少从1919年开始，警佐从县长独立，直属于警务处，全面负责警察事务，工资也由省财政开支，使其独立性受到了保障。此外，1917年后，以警务处为中心的乡镇警察改革措施，虽然仅限于制度变革，但使得河南的警察组织改革朝地方警察事务专业化、统一化方向进行，尽管其中仍存在警佐以及警官的资质亟待提高的问题。但是，警察组织被整顿的1919年以后，继续有居民以受贿、违法行为、苛刻的罚款等罪名告发警察所长。省局继续命令整顿警察的事实也让我们了解到警务处为中心的省当局的警察组织整顿努力的发挥效果，以及警佐和警官的资质改善程度都是否定性的。
二、县警备队的成立和机能
警察的职务除了直接维持地方治安以外，还在户口调查、防疫、道路整备、消防等多种非暴力领域内展开活动，所以还需要以对付土匪和其它武装事件为主要任务的武装警察。
1914年冬，河南省政府命令各县以就地筹款为原则建立县警备队。1915年2月，信阳县县长翟春昭组织了县警备队，由队长1名、分队长1名、帮队长1名、雇员2名、什长8名、正兵66名、号兵4名、护兵2名、火夫8名、马队12名等总共105名构成。设立经费由绅士募集，最初打算一般经费月800余串由盐捐支出，但是因手头不如意，所以从公款局内的洛潼铁路出资12，000串中支出。差不多同时，因为资金不足没有组织警备队的郑县县长周海六与公款局绅董协议利用自治经费，以已有的侦缉队为主轴着手警备队的组织。因为经费问题而受困的陕县侦缉队印名也改编为警备队，侦缉队长职务变更为警备队长。对警备队通过新的经费筹措把现有的侦缉队改组为警备队的评价就是在这种背景下产生的，下面将要叙述的保卫团也被改组为警备队。
通过以上内容，可以看出警备队是与侦缉队、保卫团、清乡局等已有的治安组织有着密切关联的专业武装组织。并且，从警佐兼任警备队长的情况，或警察的一部分编入警备队的事实来看，警备队可以看作是与一般警察有着密切关联的武装警察的一种。
如果说警察的主要职务是维持县城内的治安，那么警备队的目的则是防匪以及剿匪。固始县《警备队服务规则》的褒奖和奖励条例都与土匪对策有关的事实也可明确警备队的目的。虽然警备队的规模与达成剿匪的目标有着密切的关联，但是各地各时都显现差异。许昌县作为京汉铁路要地，也是土匪防御的主要据点之一，县长温绍梁在土匪张峰出现以后的1915年把警备队人员扩大到1,500名，但是以后又减少到3-400名，1916年冬因为土匪特别多次出没此地而增补了500名。除“冬防”外，边境或省(县)交界地也增加了县警备队力量。
1916年，省长田文烈认为各县的警备队不统一，显得很复杂，故提示了以下规定。(1)规模：大县120名，中县100名，小县80名，不能无理由增减人员。(2)系统：在县属设立司令部，县长兼任首长，不另外安排人员，以节约费用和统一权限。(3)组织：各县自己选拔解散兵或退伍兵来补充人员。(4)经费：提示了通过其它方法筹措经费，而不是以军队经费来充当的整顿方向。①
但是，上述内容主要不是反映了警备队的实情，而主要反映了省当局希望警备队制度和形式逐渐完备的意志。当然这也相当部分反映了现实，但也与警察行政的问题点相同：管理制度的负责人的腐败可以成为阻挠组织发展的因素。为了正确了解民国初期河南的治安状况，笔者补充检讨一下警备队的运行实况。
通过当时的言论报道可以看出，警备队的犯法行为也很多。除了从赌博、杀人、掠夺、奸淫、经营烟馆等警备队长的个人犯法行为以外，还可从殴打学生以及破坏学校器具、掠夺地方居民、与保卫团冲突和杀伤等事例中看出警备队员的资质问题。因此，省长命令在组织警备队时严厉禁止原原本本地利用清末的团勇，同时严厉禁止土匪和地方流氓群混进警备队，并且向各县指示调查新募集队员的姓名、年龄、籍贯等后向上级机关详细报告。
虽然有几项犯法行为，但是1914年成立的县警备队是对付土匪的专业武装集团，并有效地完成了剿匪活动。以县长为中心的警察、警备队、保卫团完备时维持地方治安的能力大幅度上提。在这种背景下，当局在1916年向各县指示迎接“青纱帐起”和护法战争时，要倾注全力对付土匪，还指出当时各县大概拥有的巡警3-40名、警备队20名、保卫团200名总共300名左右的武装力量，若受到充分训练便可以充分对付小规模土匪。
这样看来，虽然县警备队存在着脆弱的财务构造，存在着犯法行为，存在着与警察以及军队的关系等等许多问题，但是与保卫团一起对维持县内的治安却起着很重要的作用。
三、从民团到保卫团
一般来说县警察或警备队设置在县城或乡村的重要地方，因此为了维持地方治安，需要包括全辖区、可补充警察机能的另外的组织。这种组织对地方居民来说并不完全陌生。清末民初，河南本存在着乡团、团练、守望社、联庄会等多种自卫集团，而1914年5月20日北京政府又颁布《地方保卫团条例》(以下称《条例》)，积极推广保卫团组织。其宗旨可以从用制度保障地方武装组织，以对地方分权的倾向进行系统化或制度化，和以中央职权化的一环展开的权力渗透到地方的一种形态等两方面来理解。那么，拥有这种相互矛盾特性的河南保卫团的建立是怎样 进行的呢?对此地方上层人士的反映又是怎样的呢?
信阳县在1914年把全县分成8l区，各区选拔团丁8-10名以组织保卫团，这时保卫团工资由各区自己筹备，使用乡村原有的武器。1915年郑县保卫团的建立与上述历程不同，是按照自治→守望社→清乡局→保卫团的顺序改组的。同年，杞县清乡总局也被改组为保卫团。安阳县的民团1916年被改组为保卫团。结果，清末河南各地存在的乡团、团练、联庄会等地方武装组织到民国时期以守望社、清乡局、民团等名称残留下来了，《条例》公布后的1914年至1916年又大部分改造为保卫团。
那么，新设的保卫团与以往的民团只在名称上有差异呢。还是另外性质的组织?关于这个问题，让我们先研讨一下清乡局到保卫团的改组过程。清乡局改组的最大理由是其组织自身的临时性性质。例如封丘县，1914年春县里常常有土匪出没，因此当局曾命令通过清乡防备土匪。但是，1915年地方治安稍微安定后，县长就认为清乡局是临时机关，应该被撤销，并组织了作为常设机关的保卫团，且此后对此的评价是节俭了经费，维持了安定的地方治安。阌乡县一带保卫团的建立过程则很清楚地指明了其组织的特征和起源。镇嵩军统领刘镇华因为1915年秋阌乡县阌底镇屡屡发生土匪大规模打家劫舍的事件，所以在灵宝、阕乡、卢氏3县进行了剿匪活动，另外实行了清乡，设置了清乡总局3处和分局10处。但是，1916年春，阌乡县县长孔繁昌接到巡按使代替“临时性”的清乡、建立“常设保卫团”的命令后，与绅士商议撤销了清乡分局，节俭了经费，同时把董社街、法王寺、阳平镇3总局和达紫营1分局改造成保卫团，由绅士统辖。
可以看出，保卫团与以往的临时性清乡局是相互对比的机构，是对付土匪更加根本性的措施之一的常设组织。况且以往的民团虽然在国家权力的保证下成立并运行，但是从《条例》的规定中可以看出，保卫团是作为袁世凯政权的地方统治策略的一环而推广的，是全国性的，是全省范围的统一法定机关，这就是保卫团与民团的区别。
请求重建民团的绅董的要求和河南省当局的反应很明显地显示出了两者的性格差异。1915年，在河南各县大范围地建立保卫团的情况下，各地方的绅董向公署提出要求重建民团。但是对此，当局首先指出了保卫团的设立目的是“维持地方治安，调查和逮捕土匪”后，反问“已经指示撤销各地的民团，为何要重建民团呢?”然后当局指出“把各地的乡团、商团、民团都改造为地方保卫团”，要求公举出的团长、团董、总理队的名称也要符合《条例》规定，使得“各处的地方官统治起来比较方便，保障管理当中不受到阻挠”。
淮阳县组织团练的要求也被拒绝。1916年土匪出没此地，但是没有很好的防备，因此县绅赵立善决定召集邑绅商组织团练，对付土匪这心腹之患。这与由国家主导而组织保卫团不同，是地方绅士主动要求建立自卫团的。团练或保卫团的名称差异并不具有很大意义，但是谁拥有组织发起权以及主导权则是一个很重要的问题。有关于此，当时报道的新闻展望是否定的。新闻认为绅士以筹措团练经费的名义每粮捐银1两增收600文的主张，也许会被当局以新税负担为理由而拒绝。结果，赵立善等的要求果然遭到拒绝。当时省长的论理是不仅地方居民要增加负担，而且如果好好整顿现有100名县警察和200名保卫团的话可以好好维持地方治安。
综合上述当局的主张可以看出，这次保卫团的设置与名目上的划一有可能是出于对地方自卫集团的地方官，或立足于保卫团的地方上层人士强化统治的意图。
另一方面，保甲在性质和组织方面上与团练有区别。如果说保甲是纯粹的乡村组织，属于国家统治的基层单位，那么团练则是各地临时设立的民兵组织，以自卫为目的的补助兵力。并且，保甲的领头多数直属于各级国家机关，团练虽然受官厅的监督，但是由地方绅士指导。然而，《条例》明示出保卫团设立的主要目的之一是建立户－牌－甲－保－分团－团的编制(第7条)，和进行户口调查以及登记(第11条)，即上述保甲制功能的确立。因此这次保卫团的建立被评价为保甲制废除以后防御土匪的责任由警察接手，其后由警备队接手，但是顾虑到前途又恢复了旧制度(即保甲)。
保卫团的保甲性机能虽然是片断的，但是从固始县县长桂玉壶1915年迎接“冬防”时，跟随当局的命令颁布《保卫团施行细则》，要求各村庄相互联络，调查户口，成立保甲，继承“寓兵于农”制度的事实也可以得到确认。保卫团除了单纯地保卫地方以外，也可作为对地方有效统治的手段，而县长立于其统治的中央。但是制度上受到保障的县权力机关的强化实际上没有根据可以被证明地方社会也认定其权力，因为须考虑已经通过多种机构在地方内确立权力的地方上层人士的应对问题。换言之，保卫团的设立和运行中确认的中央或地方权力掌握和统治地方的意图，可能与已有的、掌握地方武装的地方上层人士发生利害冲突，这种冲突可以从要求重建民团的地方上层人士和强调保卫团的当局的态度上窥探出一些消息。
但是，国家(权力)和地方(上层人士)两者之间可否看成是完全敌对的呢?事实上。面对土匪需地方自卫的大局，两者相互对立的理由也并不很大，因此已有的民团可以不顾改组命令残存下来也说不定。保卫团改组后，陕县西区保卫团团总获得清乡局局总地位后更加意气风发，而从信阳县卫南村保卫团团总樊崇善破坏守望社的报道内容可以间接推测出两者并存的事实。也有直接的事例，根据绅董的主导，1916年正阳守望社重建就是其例，1917年在绅董的主导下，永城也为对抗土匪设立了乡团。
从上述内容可知，地方上层人士主导的民团不顾与当局推广的保卫团存在着区别，仍维持或新建。况且，虽然当局力图促进组织警备队和保卫团，认为清乡局、守望社并非法定机关，但因为民团在试图清乡、带动人员剿灭土匪、保卫地方上使当局获利颇多，而被认为跟地方警察、保卫团拥有相似的性质，所以当局也曾主张参考过去保甲规定，制定清乡奖章和奖励规定。这样，尽管1914年有设立保卫团的命令，依然有民团存在或受到鼓励的事实说明两者都具有“官督民办”或“官督绅办”的共同性，立足于地方防卫，存在共同的利害关系。但是两者的差别并不是可以被忽视的，应该理解成保卫团是按照当局的意志组成的、全体的、地方防卫和权力集中中心，而民团在补助保卫团的角度上从属于保卫团。另外，保卫团纯粹的机能可在多方面得到确认，但是从相继颁布的整顿命令当中也可推论出保卫团的腐败问题。
首先可从县长对保卫团可以行使比以前对民团更加强力的统治权力的事实当中选出其问题点。例如，洛阳县县长曾炳章(江苏常熟人)在以往任命本地人担任的保卫团团总位置上任命自己的心腹，任命顾琳(陕西人)为干区团总，任命童廷启(江苏人)为兑区团总，并庇护他们的搜刮行为。郑县县长崔文转用教育费用和警察费用雇用数百名无赖，组成了保卫团。这些都不过是为县长 的私人利益而存在的护卫兵，不负责土匪防御或剿灭事务，而区长也可以随意地募集团员肆行搜刮地方。
亲自指挥保卫团的团总(长)的错误可以直接导致组织的腐败。例如，1916年光山县南乡寨河里保卫团团长徐廷厘肆意对地方居民进行搜刮等，不过因本为“乡曲”、“奸豪”的他获得保卫团团长的名义后掌握了武装力量。此外，团长(总)侵夺公款、非法课以重税、建立私人公堂㈨、强奸、掠夺等，甚至应该负责剿灭土匪的保卫团团长却勾结土匪，或雇用土匪出身人员组成团丁。
保卫团腐败的程度到了被指出1917年安阳的地方掠夺一半是土匪肆行的，一半是保卫团团勇肆行的。结果，沈丘县地方上层人士因保卫团团长的腐败，以及保卫团以土棍、流氓构成团员而使得居民受到祸害，要求整顿保卫团。
那么该如何理解这些保卫团的腐败现象呢?有关此问题有一篇有趣的信阳县保卫团成立过程报道可以给大家提供参考。辛亥革命爆发后，因为地方治安开始动荡，县长在27个村庄都设立了清乡局。这时，绅首担任局长职务，清乡局人员大概各有数十名以上，1914年，根据北京政府颁布的《条例》，清乡局被改造为保卫团。但是应该注意到改组成保卫团后，村民代替以前的绅首选举出团长的事实。根据《条例》，本来团长是由县长由上而下任命的(第8条)，但是信阳县是由村民由下而上选举的。当然地方居民通过这种形式并不能充分反映其意见，因为无赖、地痞代替了以前的局长、绅首，登场成为有权势的人。例如，县卫南村的地保樊崇善原本不过是一名无赖，但是成为团长后肆行各种恶行，以致被地方绅商告发。
因资料的不足很难断定可否将信阳县的状况理解成一般情况。但是如果考虑到保卫团是从强化地方统治手段的意图上出发的，在成立和运行过程当中与以往主导民团的地方上层人士发生过冲突的话，那么，可能无法保证得到像民团一样的、已有的地方上层人士的全面积极参与。此外，可以看作是透过此缝隙，无赖、地痞、流氓、土棍等新的“反上层人士(counter elite)”登场机会的扩大。保卫团的腐败是否可以理解成这种结果的一个形态呢?
上述内容片断地显示了保卫团的腐败现象，但是从另一方面来说，上述内容也很明显地显示出保卫团可提供使得这些结果发生的客观根据或物质基础。保卫团可算是地方的权力机关，因此，围绕其掌权，地方内必然会发生“权力斗争”。1916年，沈丘莲池集保卫团副团长高氏对于新任团长的聘用曾向当局要求撤销，理由是团长以前任守望社社长时与署理勾结，独占官司，掠夺乡民，担任保卫团团长后会利用进一步强化的权势为害地方居民。那么这次保卫团团长和副团长的对立可否理解成两人的权力斗争呢?其实这又可以理解成副团长反映地方真正舆论的衷情，所以需要研讨另外的事例才能下判断。
1916年成立的安阳县议会筹备处议员们围绕公务问题与安阳城议会议员们形成了相互对立的局面。城议会议员谢某于1914年安阳县自治撤销时被任命为团总，任职3年，但是没有作出什么成绩来，因此，县议会决定将保卫团事务收归于已。对此谢某表示反对，县议会再次将保卫团的违法事实向省长揭发，同情谢氏的城议会议员则召集全体会议，决定由城议会管理保卫团，其结果两议会的对立更加加深。
可以把以上内容看成是上层人士围绕掌握地方武装组织权力发生的冲突，但是也可以把这些冲突的意义缩小，说这些冲突是由于私人交情而发生的。另外的例子也可在信阳县找到。
1914年保卫团改组命令下达以后，信阳县三官庙团总何动臣适当地处理了团内的一切事务，受到地方居民的认可。但是曹焕新在附近称勾湾建立了新的保卫团，自称团总，给地方居民带来了双重负担，形成了两者相互对立的局面。县长根据地方居民的舆论决定两者都要撤销。这些信阳县的例子比上述沈丘县或安阳县的例子更加明显地显示出了地方上层人士围绕掌握以保卫团为代表的地方武装组织权力发生的冲突。
四、结语
清末民初，河南省当局根据中央政府的命令，以城市和县城为中心设立了警察和县警备队，而在一般的乡村建立了保卫团。近代治安组织代表之一的警察在设立初期存在着一般行政和警察行政区分不明确的问题，还存在着负责警察行政的警佐腐败等问题。但是，从1916年随着河南省警务处的建立，大规模交替警佐的事实可以看出独立警察、提高警察资质以及改善任命方法等的“改革”动向。但是为了使以警务处为中心的地方警察事务的专业化、统一化的制度性、形式性“改革”措施得到实质性效果，应首先解决警佐以及警官的资质提高等根本问题。
如果说警察是以城市和县城为中心进行直接的治安维持、户口调查、消防等多种非暴力活动的话，那么就还需要以对付土匪或其它大规模武装事件为主要事务的其它治安组织。如果说县警备队是以县城为中心进行活动的，那么保卫团则以乡村为中心进行活动。警备队是在县长的指挥下以防备和剿灭土匪为主要事务的武装警察。保卫团也是类似性质的武装治安组织，但是与以往由地方上层人士主导的守望社、清乡局、团练、民团等临时组织有着区别。保卫团除了具有防御土匪的组织性质以外，还具有欲以县长为媒介对地方进行统治化、系统化、统一化，是反映中央意图的、全国范围内的法定机关的特点。袁世凯政权想要通过保卫团对分散在地方的上层人士主导的多种武装组织进行制度化和统治化，以形成中央权力由上往下渗透到地方社会的局面。终究来说，这些意图不仅在保卫团，而且可在清末民初在河南建立的警察、县警备队、侦缉队等治安组织中得到确认。
但是以县长为中心建立的治安组织，即权力的由上往下渗透的结果，并不与国家权力方面原本打算的意图一致。当然，警备队和保卫团等有效对付土匪的结果使得1910年代后期河南可以维持比较安定的治安状况。但是警察的“改革”过程所显示出的警佐和警官等治安组织负责人的资质问题则是比机构以及制度的形式性扩充更为重要的本质问题。在确立新的治安组织的过程当中，无赖、地痞、流氓、土棍等代替以前的地主和绅士为中心的已有的地方上层人士掌握了治安组织，成为“反上层人士(counter elite)”。两者围绕治安组织掌握权的斗争也是不可避免的。
结果，虽然清末民初河南的治安组织在完备制度和机构的形式性、公式性方面取得了相当大的成果，但是近代治安组织的扩充和权力的由上往下渗透过程中，随着组织内新人的登场，围绕着腐败和掌握组织方面显示出了权力斗争的苗头。地方居民对治安组织的许多批评和诉讼以及撤销要求都很好地反映了地方社会的态度。至少，把清末民初河南的治安组织作为具体对象来查看时，这时期的中国无法根据“革命历史观”来彻底地描写成“军阀的腐败，混乱状况”，也很难根据“国民国家论”来理解为“国家建设时期”。因此本文的结论是：1910年代河南治安组织的成立和性质很具体、详细地展示出了学术界一角提出的“国家内卷化(State Involution)”过程，即政府的公式构造和非公式构造同时成长，因此国家对地方的统治能力不得不遭到限制，国家权力的成长与地方的无政府状态同时进行“没有发展的成长”。
(责任编辑 许丽梅)