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农村扶贫互助协会是农村资金互助合作组织的一种形式，由国务院扶贫办倡导发起，在性质上属于农民合作经济组织，在业务运营上带有金融性特征，既未在工商部门登记注册，又未纳入银监会的监管范围。为全面了解农村扶贫互助协会情况，促进农村扶贫互助协会稳健运营和可持续发展，本文以景泰县为例，分析农村扶贫互助协会运行机制、成效，探索扶贫互助协会产生和发展内在规律，并提出相关政策建议。
一、基本情况
自2010年7月16日景泰县第一家农村扶贫互助协会——上沙窝镇大桥村扶贫互助协会成立以来，扶贫互助协会已覆盖全县11个乡镇，134个行政村（1个行政村未覆盖），其中60个贫困村全覆盖。134家扶贫互助协会全部正常运行，共有入会会员18509户，其中贫困户11818户，农户入会率为43.5%，贫困户入会率为100%，共组建联保小组1855个。协会资金总规模达5237.59万元，其中财政资金4598.3万元，农户缴纳464.70万元，占用费转入本金115.50万元，其他捐助资金59.09万元。累计发放借款9643.98万元，扶持会员12755户，单笔借款额度最高3万元，最低额度0.1万元。
二、运行机制
（一）内部机构设置及功能定位
互助协会内部组织机构有社员大会、理事会和监事会。社员大会为互助协会最高权力机构，主要职责是制定和修改互助社章程，选举和更换理事会、监事会成员，审议通过本社发展规划和基本管理制度，审议批准理事会、监事会的年度工作报告和财务报告，审定社员互助金交纳额度和社员单笔借款的最高限额，决定终止事宜等。理事会是社员大会的执行机构，由3人组成，理事长1人，理事2人，由社员大会采用无记名投票方式选举产生，主要职责是召集社员大会，执行社员大会的决议，选举和更换理事长，负责互助资金的发放和回收，并保障资金的正常流动和安全运行，向社员大会报告工作和财务状况等。监事会为互助协会的监督机构，由3人组成，监事长1人，监事2人，主要负责对账务的稽核。理事会和监事会组成人员及其亲属不得交叉任职。
（二）资金筹措制度
互助协会按照“引导资金+农户入社资金+社会捐助资金+银行贷款资金+其他资金”的模式，建立互助合作性资金平台。引导资金是政府安排扶贫等部门资金和适当的财政资金注入互助协会，作为各村互助协会长期周转和互助发展的固有资金。农户入社资金是自愿入社的农户应交纳互助金，每户交纳互助金额度根据村民入社情况和农户经济状况等由社员大会決定。贫困户可降低互助金交纳额度，额度由社员大会决定。鼓励家庭经济条件好的农户多缴纳互助金。社员退出时可退回其交纳的互助金。社会捐助资金是致富能人、民营企业家、龙头企业向互助协会注入不收取费用的扶助资金及慈善机构、双联单位及其他单位的捐助资金。银行贷款资金是政府协调金融部门根据需求从银行引进低利率、低成本、期限长的资金注入农民资金互助合作社。其他资金是互助社依法依规取得的其他资金。
（三）资金借贷制度
互助合作資金仅限用于入社社员借款，有借有还，周转使用。社员借款原则上用于增加收入的项目，并对环境没有负面影响；对改变用途、转借他人、偿还其他欠款的，互助协会提前收回借款和占用费。借款额度根据周转资金额度、社员户数、借款需求、年度内使用周期、频率和月季分布情况，综合各方面因素，由理事会建议并经社员大会决定单笔借款的最高额度，最高不得超过3万元，并报乡（镇）农业综合服务中心备案。借款期限最长不超过一年。在借款占用费上，社员正常借款按不高于中国人民银行同期同类贷款年基准利率+2%的费率计算资金占用费，社员借款逾期的，按0.3‰的日逾期占用费率计算资金逾期占用费，费随本清。互助资金坚持“先借未清，后续不借”的原则，保证互助资金公平使用，杜绝闲置和少数人占用，确保资金发挥最大效用。
（四）风险控制制度
互助协会风险控制主要从制度、监管体系等方面确保互助资金安全运行。一是加强互助协会制度建设，确保各项工作健康规范开展。县上制定了《景泰县贫困村互助资金管理办法》、《关于进一步加强村级扶贫互助协会工作的意见》等制度，对互助协会设立、资金管理、运行程序、监督监管等方面进行了明确规定。二是加强监管，建立内外两级监管机制。在协会内部设有监事会和监督小组，监督执行是否照章程办事，受理相关投诉。乡镇、县扶贫办、民政局作为外部监管机构，监督协会的运行情况。三是信用社参与监督。互助协会与县农村信用联社签订了《景泰县扶贫互助协会账户委托监管协议书》，信用社参与业务指导和互助资金运行监测，保障互助协会正常高效运转。
三、运行成效
（一）开创了财政扶贫资金投入方式，提高了扶贫资金使用效率
扶贫互助协会是新形势下更加高效、更为持续的扶贫方式。通过村级扶贫互助协会这个平台，财政扶贫资金实现了周转使用与滚动发展，改变了传统扶贫资金一次性投资的特性，放大了财政扶贫资金使用效应，拓宽了财政扶贫资金使用的思路，也为贫困地区产业开发和扶贫资金持续发挥作用开拓了新路子。
（二）缓解了贫困农户借款难题，完善了农村金融服务
“互助资金”以互助共济的全新扶贫方式，为广大农户提供短期、小额和有偿借款，帮助协会会员发展生产经营项目，简单、快捷、借款成本低、使用效率高，较好地解决了农村金融市场竞争不充分、信贷产品单一、服务缺失较重、贫困户贷款难的问题。
（三）促进了贫困农户产业发展和增收
扶贫互助协会发放的资金主要用于贫困户发展种植、养殖等特色产业，同时由专业合作社引领产业，鼓励专业合作社扩大生产、吸纳更多的贫困户参与生产合作、信息资源共享和生产要素的优化组合，大大提高了贫困农民的组织化程度和抗风险能力，让更多的贫困会员在扶贫互助协会的强力支持和专业合作社积极引导下走上快速致富的道路。 （四）培养了村民民主意识和村“两委”管理能力
扶贫互助协会在运行过程中坚持参与式扶贫，通过会员自我管理、自我监督，激发了农户的主体意识、民主意识、参与意识、监督意识，强化了村民对村组事务的监督和知情权；增加了村民合作发展理念，大大提高了村“两委”、互助资金管理人员的组织协调和经营管理能力。
四、扶贫互助协会运行中存在的问题
扶贫互助协会在正常运转的同时，也存在一些制约其发展壮大的困难和问题，主要有以下几个方面：
（一）法律地位不明确
2007年银监会颁布的《农村资金互助社管理暂行规定》中，对资金互助协会的认证提出的要求过高，而《农民专业合作社法》也没有对农民的金融合作权做出规定。因此，对于达不到银监会规定条件而又在运作的资金互助协会来说，目前虽在民政部门登记注册，但在监管部门看来，其处于“非法”的困境。
（二）资金来源渠道有限
目前，扶贫互助协会虽然从事资金融通服务，但其性质不同于商业银行，融资渠道狭窄，缺乏可持续的外部流动性支持。从目前实际情况看，扶贫互助资金来源主要是财政扶贫资金、会员入会资金、占用费转入及社会捐赠资金，从金融机构获得贷款支持也由于市场主体的不健全只能是望贷兴叹，由于资金来源渠道狭窄，难以充分满足社员的有效资金需求。
（三）監管缺失暗存隐患
目前，登记注册资金互助协会的外部管理涉及农业、财政、民政等部门，管理内容多限于资金使用的合规性，监管形式多为非金融监管部门的备案，缺乏专门的金融监管体制，势必造成有效监管缺失；同时由于未经银监机构批准吸收公众存款或存款性质资金的行为会違反国家有关政策规定，易引发金融风险，影响地区金融及社会稳定。
（四）内部产权不明晰
可持续发展要求具备明晰的产权关系，所有权和经营权配置合理，这是互助协会实现可持续发展的先决条件。但是政府推动型资金互助协会大部分资金来源于财政，依附于政府财政部门或与政府有关的机构，可能影响其经营的独立性。如县村级互助协会运行中，互助协会资金实行乡镇管理站直接管理，在乡（镇）财政所在乡（镇）农村信用社设立“互助金”专户，资金收支由乡（镇）财政所办理，内部产权关系不明晰，导致其在开展业务中激励约束不足。
五、相关建议
（一）明确扶贫互助协会法律地位
加强顶层设计，出台类似组织管理办法，将其纳入准金融机构管理，明确相关部门的监督管理职责，强化风险监测预警，为促进可持续发展提供制度保障。
（二）丰富资金来源渠道
一是积极争取国家扶贫资金，尤其是申请无偿性或低成本的资金，进一步降低互助社筹资成本，不断做大做强互助协会发展规模。二是在风险可控的前提下，积极与金融机构开展合作，扩宽资金来源渠道，改变单一依靠财政注资为主的筹资模式。三是互助协会要充分利用自身组织优势和互助作用，动员农户积极入会，参与互助资金项目，促进本村贫困户脱贫致富，实现共同富裕。
（三）建立健全管理机制，规范互助协会运行
一是政府相关部门应进一步加大督促指导力度，引导扶贫互助协会不断完善治理机制结构，积极推行民主管理、民主选举、民主决策和民主监督，保障社员权益，提高农户参与积极性，促进互助社走上规范化、持续健康发展道路。二是政府部门加强对资金使用的指导，在发展生产和产品销售等方面及时提供信息和技术服务，确保贫困户能够获得预期收益，切实达到助推脱贫目标。
（四）加强对农民资金互助社业务指导和监管
充分发挥金融部门在信贷管理和风险防范方面的优势，为互助协会发展提供业务指导和咨询，对互助协会管理人员进行有针对性的政策和业务培训，努力提高管理人员素质和业务发展的规范化水平。建立金融办、农工委、人行、审计等多部门联合的“大监管”格局，依据相关法律法规和相关政策，对其实施特殊监管，督促其依法合规经营。
一、基本情况
自2010年7月16日景泰县第一家农村扶贫互助协会——上沙窝镇大桥村扶贫互助协会成立以来，扶贫互助协会已覆盖全县11个乡镇，134个行政村（1个行政村未覆盖），其中60个贫困村全覆盖。134家扶贫互助协会全部正常运行，共有入会会员18509户，其中贫困户11818户，农户入会率为43.5%，贫困户入会率为100%，共组建联保小组1855个。协会资金总规模达5237.59万元，其中财政资金4598.3万元，农户缴纳464.70万元，占用费转入本金115.50万元，其他捐助资金59.09万元。累计发放借款9643.98万元，扶持会员12755户，单笔借款额度最高3万元，最低额度0.1万元。
二、运行机制
（一）内部机构设置及功能定位
互助协会内部组织机构有社员大会、理事会和监事会。社员大会为互助协会最高权力机构，主要职责是制定和修改互助社章程，选举和更换理事会、监事会成员，审议通过本社发展规划和基本管理制度，审议批准理事会、监事会的年度工作报告和财务报告，审定社员互助金交纳额度和社员单笔借款的最高限额，决定终止事宜等。理事会是社员大会的执行机构，由3人组成，理事长1人，理事2人，由社员大会采用无记名投票方式选举产生，主要职责是召集社员大会，执行社员大会的决议，选举和更换理事长，负责互助资金的发放和回收，并保障资金的正常流动和安全运行，向社员大会报告工作和财务状况等。监事会为互助协会的监督机构，由3人组成，监事长1人，监事2人，主要负责对账务的稽核。理事会和监事会组成人员及其亲属不得交叉任职。
（二）资金筹措制度
互助协会按照“引导资金+农户入社资金+社会捐助资金+银行贷款资金+其他资金”的模式，建立互助合作性资金平台。引导资金是政府安排扶贫等部门资金和适当的财政资金注入互助协会，作为各村互助协会长期周转和互助发展的固有资金。农户入社资金是自愿入社的农户应交纳互助金，每户交纳互助金额度根据村民入社情况和农户经济状况等由社员大会決定。贫困户可降低互助金交纳额度，额度由社员大会决定。鼓励家庭经济条件好的农户多缴纳互助金。社员退出时可退回其交纳的互助金。社会捐助资金是致富能人、民营企业家、龙头企业向互助协会注入不收取费用的扶助资金及慈善机构、双联单位及其他单位的捐助资金。银行贷款资金是政府协调金融部门根据需求从银行引进低利率、低成本、期限长的资金注入农民资金互助合作社。其他资金是互助社依法依规取得的其他资金。
（三）资金借贷制度
互助合作資金仅限用于入社社员借款，有借有还，周转使用。社员借款原则上用于增加收入的项目，并对环境没有负面影响；对改变用途、转借他人、偿还其他欠款的，互助协会提前收回借款和占用费。借款额度根据周转资金额度、社员户数、借款需求、年度内使用周期、频率和月季分布情况，综合各方面因素，由理事会建议并经社员大会决定单笔借款的最高额度，最高不得超过3万元，并报乡（镇）农业综合服务中心备案。借款期限最长不超过一年。在借款占用费上，社员正常借款按不高于中国人民银行同期同类贷款年基准利率+2%的费率计算资金占用费，社员借款逾期的，按0.3‰的日逾期占用费率计算资金逾期占用费，费随本清。互助资金坚持“先借未清，后续不借”的原则，保证互助资金公平使用，杜绝闲置和少数人占用，确保资金发挥最大效用。
（四）风险控制制度
互助协会风险控制主要从制度、监管体系等方面确保互助资金安全运行。一是加强互助协会制度建设，确保各项工作健康规范开展。县上制定了《景泰县贫困村互助资金管理办法》、《关于进一步加强村级扶贫互助协会工作的意见》等制度，对互助协会设立、资金管理、运行程序、监督监管等方面进行了明确规定。二是加强监管，建立内外两级监管机制。在协会内部设有监事会和监督小组，监督执行是否照章程办事，受理相关投诉。乡镇、县扶贫办、民政局作为外部监管机构，监督协会的运行情况。三是信用社参与监督。互助协会与县农村信用联社签订了《景泰县扶贫互助协会账户委托监管协议书》，信用社参与业务指导和互助资金运行监测，保障互助协会正常高效运转。
三、运行成效
（一）开创了财政扶贫资金投入方式，提高了扶贫资金使用效率
扶贫互助协会是新形势下更加高效、更为持续的扶贫方式。通过村级扶贫互助协会这个平台，财政扶贫资金实现了周转使用与滚动发展，改变了传统扶贫资金一次性投资的特性，放大了财政扶贫资金使用效应，拓宽了财政扶贫资金使用的思路，也为贫困地区产业开发和扶贫资金持续发挥作用开拓了新路子。
（二）缓解了贫困农户借款难题，完善了农村金融服务
“互助资金”以互助共济的全新扶贫方式，为广大农户提供短期、小额和有偿借款，帮助协会会员发展生产经营项目，简单、快捷、借款成本低、使用效率高，较好地解决了农村金融市场竞争不充分、信贷产品单一、服务缺失较重、贫困户贷款难的问题。
（三）促进了贫困农户产业发展和增收
扶贫互助协会发放的资金主要用于贫困户发展种植、养殖等特色产业，同时由专业合作社引领产业，鼓励专业合作社扩大生产、吸纳更多的贫困户参与生产合作、信息资源共享和生产要素的优化组合，大大提高了贫困农民的组织化程度和抗风险能力，让更多的贫困会员在扶贫互助协会的强力支持和专业合作社积极引导下走上快速致富的道路。 （四）培养了村民民主意识和村“两委”管理能力
扶贫互助协会在运行过程中坚持参与式扶贫，通过会员自我管理、自我监督，激发了农户的主体意识、民主意识、参与意识、监督意识，强化了村民对村组事务的监督和知情权；增加了村民合作发展理念，大大提高了村“两委”、互助资金管理人员的组织协调和经营管理能力。
四、扶贫互助协会运行中存在的问题
扶贫互助协会在正常运转的同时，也存在一些制约其发展壮大的困难和问题，主要有以下几个方面：
（一）法律地位不明确
2007年银监会颁布的《农村资金互助社管理暂行规定》中，对资金互助协会的认证提出的要求过高，而《农民专业合作社法》也没有对农民的金融合作权做出规定。因此，对于达不到银监会规定条件而又在运作的资金互助协会来说，目前虽在民政部门登记注册，但在监管部门看来，其处于“非法”的困境。
（二）资金来源渠道有限
目前，扶贫互助协会虽然从事资金融通服务，但其性质不同于商业银行，融资渠道狭窄，缺乏可持续的外部流动性支持。从目前实际情况看，扶贫互助资金来源主要是财政扶贫资金、会员入会资金、占用费转入及社会捐赠资金，从金融机构获得贷款支持也由于市场主体的不健全只能是望贷兴叹，由于资金来源渠道狭窄，难以充分满足社员的有效资金需求。
（三）監管缺失暗存隐患
目前，登记注册资金互助协会的外部管理涉及农业、财政、民政等部门，管理内容多限于资金使用的合规性，监管形式多为非金融监管部门的备案，缺乏专门的金融监管体制，势必造成有效监管缺失；同时由于未经银监机构批准吸收公众存款或存款性质资金的行为会違反国家有关政策规定，易引发金融风险，影响地区金融及社会稳定。
（四）内部产权不明晰
可持续发展要求具备明晰的产权关系，所有权和经营权配置合理，这是互助协会实现可持续发展的先决条件。但是政府推动型资金互助协会大部分资金来源于财政，依附于政府财政部门或与政府有关的机构，可能影响其经营的独立性。如县村级互助协会运行中，互助协会资金实行乡镇管理站直接管理，在乡（镇）财政所在乡（镇）农村信用社设立“互助金”专户，资金收支由乡（镇）财政所办理，内部产权关系不明晰，导致其在开展业务中激励约束不足。
五、相关建议
（一）明确扶贫互助协会法律地位
加强顶层设计，出台类似组织管理办法，将其纳入准金融机构管理，明确相关部门的监督管理职责，强化风险监测预警，为促进可持续发展提供制度保障。
（二）丰富资金来源渠道
一是积极争取国家扶贫资金，尤其是申请无偿性或低成本的资金，进一步降低互助社筹资成本，不断做大做强互助协会发展规模。二是在风险可控的前提下，积极与金融机构开展合作，扩宽资金来源渠道，改变单一依靠财政注资为主的筹资模式。三是互助协会要充分利用自身组织优势和互助作用，动员农户积极入会，参与互助资金项目，促进本村贫困户脱贫致富，实现共同富裕。
（三）建立健全管理机制，规范互助协会运行
一是政府相关部门应进一步加大督促指导力度，引导扶贫互助协会不断完善治理机制结构，积极推行民主管理、民主选举、民主决策和民主监督，保障社员权益，提高农户参与积极性，促进互助社走上规范化、持续健康发展道路。二是政府部门加强对资金使用的指导，在发展生产和产品销售等方面及时提供信息和技术服务，确保贫困户能够获得预期收益，切实达到助推脱贫目标。
（四）加强对农民资金互助社业务指导和监管
充分发挥金融部门在信贷管理和风险防范方面的优势，为互助协会发展提供业务指导和咨询，对互助协会管理人员进行有针对性的政策和业务培训，努力提高管理人员素质和业务发展的规范化水平。建立金融办、农工委、人行、审计等多部门联合的“大监管”格局，依据相关法律法规和相关政策，对其实施特殊监管，督促其依法合规经营。