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摘要：减税降费作为政府税制改革工作的重头戏，既是推进结构性改革的重要突破口，同时也是符合当下突发公共事件管理的应然之举。然而，这一举措却容易成为地方政府财政缺口的“背锅侠”，易引发减税降费与应急治理背道而驰的深层矛盾。建议地方政府主动提升应急治理效能，助力产业转型升级、与社会、企业共享政策红利。
关键词：减税降费;治理效能;地方财政;应急治理
2019年末湖北武汉爆发新型冠状病毒肺炎疫情，各行各业均受到极大的冲击，延期复工的“铁命令”已然使得部分中小微企业不堪重负，新一轮的减税降费势在必行。政策的实施体现在"问题提出——落实响应——强化服务"三个维度。地方政府作为落实主体，如何在现实条件的约束下，保证地方经济合理运行，做大“财力蛋糕”，提升纳税人的满意度，将成为检验其应急治理效能的试金石。
一、减税降费的理论根基与现实选择
2018年9月20日，国家税务总局印发《关于进一步落实好简政减税降负措施更好服务经济社会发展有关工作的通知》。一时间减税降费成为社会关注的热点话题，通过百度指数搜索，其在2019年的日均值达到22322次。对于减税可行性的研究主要集中在两个层次：一是关于减税降费的理论支撑。国内学者贾康（2002）得出减税降费具有促进总需求和总供给双增长的优势。减税降费能够缩小税楔效应，理性人会选择增加劳动供给，企业为此降低了用工成本，多方因素共同作用增加社会总供给。二是关于减税降费的现实选择。Danielovaetal.（2011）指出，投资激励和税收激励是扩大企业投资力度的两种通用方法，采用最优的投资和税收激励双重组合可以增加政府福利。我国经济处于增速换挡期、刺激政策消化期、结构调整阵痛期三期叠加的特殊阶段，减税降费是充分考虑现阶段国内外经济发展环境等多方面因素推出的重要举措（杨灿明，2017）[1]。地方政府作为执行主体，如何在经济增长受到威胁的前提下，打好减税降费“组合拳”，在这一长效机制中有效提高地方政府的主动性，倒逼其积极提升应急治理效能将成为本文研究的重点。
二、减税降费现阶段实践中存在的突出问题
（一）行业获得感不均
重点行业制造业、交通运输业、建筑业是主要受益行业，其他行业实际税负可能会变相提升。分税制的税制结构失衡引发严重的扭曲效应，间接税比重过高，具有累退性的特点，收入越低的企业税负越重，这对于初创企业来说显然不利。在以间接税为主导的税制结构下，地方政府也更倾向扶持具有丰裕税基的行业，相关税费优惠政策的落实也大打折扣。
（二）基层财政部门活力不足
减税降费给群众、企业发福利的同时，政府的财政压力会明显增加。各政府主导建设的许多基础建设项目资金减少，影响其顺利完工及后续工作。减税降费的效果需要时间来反馈，如果时间过长或市场反馈效果并不良好，会对下一年的财政收入和国内经济造成不良影响，影响基层财政部门的决心[2]。
（三）企业骗取税收优惠现象普遍
虚开和骗税仍呈现高发态势。2017年全国各级税务机关公布税收违法“黑名单”4228件，同比增长了近2倍。2018年虚开发票和骗税企业数为11.25亿个，同比增加64%。尽管在打击违法企业数量上取得了一定进展，然而一些地方越权操作、擅自批准等问题仍很普遍。专项财政资金的合规性、合法性性和效益性得不到保障。
（四）实际操作落实不到位
首先体现在对税务机关的挑战，征税与减税难成"一盘棋"。征税更多的是执行老政策，减税更多的是要落实新政策;征税更多的是运用老机制，减税更多的是要建立新系统;征税体现统一性，减税考虑差异性。就今年而言，落实好减税降费的难度更高。部门多、统筹难，情况差异复杂，不同税种费种，需要协同推进的事项各有不同。
（五）纳税人获得感不足
纳税人对政策红利不敏感。社会保险转由税务机关征收，存在一个缴费基数的调整或做实问题。一旦做实社保缴费基数，降低的费率标准就会被基数的上升所抵消。2018年部分地方政府的税务机关擅自启动社会保险费的追征，由此导致了企业部门的恐慌。各地收紧了过去相对宽松的征管措施，税务部门对企业应缴税款的征收采取了相对严格的策略，应缴必缴。
三、减税降费落实难的原因分析——利益梗阻与价值选择
突发事件发生后，政府部门的价值选择机制容易偏离公众利益。公共选择理论假定， 政治行动者个人都被自利的动机所引导而选择一项对其最有利的行动方案，为部门利益梗阻创造条件：一方面，力求本部门利益损失最小化，推诿义务和责任;另一方面， 追求部门自身行为获益最大化，主导资源流向[3]。在减税降费的背景下，地方政府举债融资方式和规模受到严格管理，财政面临“减收”的压力。从收支均衡角度看，地方政府事权不断扩大，需发挥服务性职能和建设地方基础性设施等职能，财政支出难以压缩。在本位主义的影响下，地方政府认为减税降费意味着减收，分割了自己的“奶酪”。面临地方财政支出责任逐渐增加的情形，减税降费俨然成为其不求上进的借口。
四、当前背景下减税降费政策落实的路径
地方政府作为这一传导机制的核心，理应成为减税降费政策最强有力的支持者，提升实力，打造“硬核”政府，为减税降费落地生根留出更为宽广的执行空间。
（一）夯实地方经济基础
培育优质财源，做强地方经济，是增强减税降费可持续性的有力保障。地方政府应科学制定财政收支预算、加大地方政府财源建设、实施政府支出削减与减税降费联动的政策，不断完善投融资机制，提倡政府和社会资本开展合作，通过财政金融等方式进一步鼓励社会资本的参与，增强自身突发公共事件管理的经济基础[4]。
（二）积极提升治理效能
积极转变职能，优化营商环境，提升应急治理效能，是增强减税降费可持续的根本举措。为此，地方政府应坚持服务优先，落实简政放权，创新工作方式，优化审批流程，为减税降费提供更为可行的制度保障。在地方政府的科学指导下，共同消解疫情防控的不利影响。做好小微企业的认定工作，根據实际情况允许经营困难企业延期纳税，适当减轻企业负担。
（三）加强大数共享平台建设
借助大数据服务平台，让纳税人更有感，是增强减税降可持续性的关键一招。借力大数据服务，"减税降费红利账单"使国家减税降费的宏观部署在每个纳税人面前一"账"了然。每个纳税人明晰国家为打赢疫情防控阻击战中的初心，增强纳税人的获得感，提高政府公信力。通过大数据平台，加强部门业务联动，将纳税信用与经济活动紧密结合。
参考文献：
[1]杨灿明.减税降费：成效、问题与路径选择[J].财贸经济，2017，38（09）：5-17.
[2]戴乐.基层财政如何应对“减税降费”的影响[J].财会学习，2019：187+189.
[3]声明科，郭群英.公共突发事件联动应急的部门利益梗阻及治理研究[J].中国行政管理，2014（03）38-42.
[4]陈小亮.中国减税降费政策的效果评估与定位研判[J].财经问题研究，2018（09）90-98.
关键词：减税降费;治理效能;地方财政;应急治理
2019年末湖北武汉爆发新型冠状病毒肺炎疫情，各行各业均受到极大的冲击，延期复工的“铁命令”已然使得部分中小微企业不堪重负，新一轮的减税降费势在必行。政策的实施体现在"问题提出——落实响应——强化服务"三个维度。地方政府作为落实主体，如何在现实条件的约束下，保证地方经济合理运行，做大“财力蛋糕”，提升纳税人的满意度，将成为检验其应急治理效能的试金石。
一、减税降费的理论根基与现实选择
2018年9月20日，国家税务总局印发《关于进一步落实好简政减税降负措施更好服务经济社会发展有关工作的通知》。一时间减税降费成为社会关注的热点话题，通过百度指数搜索，其在2019年的日均值达到22322次。对于减税可行性的研究主要集中在两个层次：一是关于减税降费的理论支撑。国内学者贾康（2002）得出减税降费具有促进总需求和总供给双增长的优势。减税降费能够缩小税楔效应，理性人会选择增加劳动供给，企业为此降低了用工成本，多方因素共同作用增加社会总供给。二是关于减税降费的现实选择。Danielovaetal.（2011）指出，投资激励和税收激励是扩大企业投资力度的两种通用方法，采用最优的投资和税收激励双重组合可以增加政府福利。我国经济处于增速换挡期、刺激政策消化期、结构调整阵痛期三期叠加的特殊阶段，减税降费是充分考虑现阶段国内外经济发展环境等多方面因素推出的重要举措（杨灿明，2017）[1]。地方政府作为执行主体，如何在经济增长受到威胁的前提下，打好减税降费“组合拳”，在这一长效机制中有效提高地方政府的主动性，倒逼其积极提升应急治理效能将成为本文研究的重点。
二、减税降费现阶段实践中存在的突出问题
（一）行业获得感不均
重点行业制造业、交通运输业、建筑业是主要受益行业，其他行业实际税负可能会变相提升。分税制的税制结构失衡引发严重的扭曲效应，间接税比重过高，具有累退性的特点，收入越低的企业税负越重，这对于初创企业来说显然不利。在以间接税为主导的税制结构下，地方政府也更倾向扶持具有丰裕税基的行业，相关税费优惠政策的落实也大打折扣。
（二）基层财政部门活力不足
减税降费给群众、企业发福利的同时，政府的财政压力会明显增加。各政府主导建设的许多基础建设项目资金减少，影响其顺利完工及后续工作。减税降费的效果需要时间来反馈，如果时间过长或市场反馈效果并不良好，会对下一年的财政收入和国内经济造成不良影响，影响基层财政部门的决心[2]。
（三）企业骗取税收优惠现象普遍
虚开和骗税仍呈现高发态势。2017年全国各级税务机关公布税收违法“黑名单”4228件，同比增长了近2倍。2018年虚开发票和骗税企业数为11.25亿个，同比增加64%。尽管在打击违法企业数量上取得了一定进展，然而一些地方越权操作、擅自批准等问题仍很普遍。专项财政资金的合规性、合法性性和效益性得不到保障。
（四）实际操作落实不到位
首先体现在对税务机关的挑战，征税与减税难成"一盘棋"。征税更多的是执行老政策，减税更多的是要落实新政策;征税更多的是运用老机制，减税更多的是要建立新系统;征税体现统一性，减税考虑差异性。就今年而言，落实好减税降费的难度更高。部门多、统筹难，情况差异复杂，不同税种费种，需要协同推进的事项各有不同。
（五）纳税人获得感不足
纳税人对政策红利不敏感。社会保险转由税务机关征收，存在一个缴费基数的调整或做实问题。一旦做实社保缴费基数，降低的费率标准就会被基数的上升所抵消。2018年部分地方政府的税务机关擅自启动社会保险费的追征，由此导致了企业部门的恐慌。各地收紧了过去相对宽松的征管措施，税务部门对企业应缴税款的征收采取了相对严格的策略，应缴必缴。
三、减税降费落实难的原因分析——利益梗阻与价值选择
突发事件发生后，政府部门的价值选择机制容易偏离公众利益。公共选择理论假定， 政治行动者个人都被自利的动机所引导而选择一项对其最有利的行动方案，为部门利益梗阻创造条件：一方面，力求本部门利益损失最小化，推诿义务和责任;另一方面， 追求部门自身行为获益最大化，主导资源流向[3]。在减税降费的背景下，地方政府举债融资方式和规模受到严格管理，财政面临“减收”的压力。从收支均衡角度看，地方政府事权不断扩大，需发挥服务性职能和建设地方基础性设施等职能，财政支出难以压缩。在本位主义的影响下，地方政府认为减税降费意味着减收，分割了自己的“奶酪”。面临地方财政支出责任逐渐增加的情形，减税降费俨然成为其不求上进的借口。
四、当前背景下减税降费政策落实的路径
地方政府作为这一传导机制的核心，理应成为减税降费政策最强有力的支持者，提升实力，打造“硬核”政府，为减税降费落地生根留出更为宽广的执行空间。
（一）夯实地方经济基础
培育优质财源，做强地方经济，是增强减税降费可持续性的有力保障。地方政府应科学制定财政收支预算、加大地方政府财源建设、实施政府支出削减与减税降费联动的政策，不断完善投融资机制，提倡政府和社会资本开展合作，通过财政金融等方式进一步鼓励社会资本的参与，增强自身突发公共事件管理的经济基础[4]。
（二）积极提升治理效能
积极转变职能，优化营商环境，提升应急治理效能，是增强减税降费可持续的根本举措。为此，地方政府应坚持服务优先，落实简政放权，创新工作方式，优化审批流程，为减税降费提供更为可行的制度保障。在地方政府的科学指导下，共同消解疫情防控的不利影响。做好小微企业的认定工作，根據实际情况允许经营困难企业延期纳税，适当减轻企业负担。
（三）加强大数共享平台建设
借助大数据服务平台，让纳税人更有感，是增强减税降可持续性的关键一招。借力大数据服务，"减税降费红利账单"使国家减税降费的宏观部署在每个纳税人面前一"账"了然。每个纳税人明晰国家为打赢疫情防控阻击战中的初心，增强纳税人的获得感，提高政府公信力。通过大数据平台，加强部门业务联动，将纳税信用与经济活动紧密结合。
参考文献：
[1]杨灿明.减税降费：成效、问题与路径选择[J].财贸经济，2017，38（09）：5-17.
[2]戴乐.基层财政如何应对“减税降费”的影响[J].财会学习，2019：187+189.
[3]声明科，郭群英.公共突发事件联动应急的部门利益梗阻及治理研究[J].中国行政管理，2014（03）38-42.
[4]陈小亮.中国减税降费政策的效果评估与定位研判[J].财经问题研究，2018（09）90-98.