论文部分内容阅读
[摘 要]减税降费有利于推动我国税务现代化水平，促进社会分工机制，激发企业和个人市场主体的活力，重构政府和市场关系，保持人口红利优势，促进企业高质量发展。减税降费效应：降低成本;调整税收点面关系;扶植创新创业发展。新增减税降费政策效应：企业税费成本降低;减轻实体经济负担;民营经济收益明显;提振企业发展信心。黑龙江省产业优化升级存在的问题：政府支持不够;减税降费点面协调不足;减税降费的创新措施单一;营商环境溢出效应较弱;系统升级契合性弱。黑龙江省减税降费优化产业结构对策：继续加大以减税降费政策为导向，强化税收溢出效应;促进区域经济集群发展;优化各项税收制度和政策的溢出效应;创新税收管理理念;辩证对待财政困难，协调短期和长期的减税降费措施;强化组织保障，明确创新政策支持机制。
[关键词]减税降费;产业升级优化;税收效应
[中图分类号]F062.9;F830 [文献标志码]A [文章编号]1000-8284（2020）01-0102-09
一、减税降费内涵与政策效应分析
（一）减税降费的内涵和背景
减税降费是依据国家经济发展需求，实施长期性和短期性的税收和收费制度措施。主要包括“税收减免”和“取消或停征行政事业性收费”。减税降费的根本目标是助力中国经济增长“换档”，通过逆周期调节和资源配置调控，确保中国宏观经济运行效率和速度在合理范围之内;同时，减税降费还要优化供给和需求两侧的平衡，使供给侧结构与需求侧适度匹配，确保实现经济高质量发展目标。从实效上，减税降费的目标不但有实现扩大内需、降低成本的效应，还有针对产业稳定预期和企业战略规划，引导企业和个人投资和信心，激活微观主体的活力。可见，减税降费应具有宏观和微观角度的内涵，与国家、企业、个人的经济发展阶段相适应，与经济结构内部优化的重点有关，也与企业业务流程的环节有关，从而促进经济整体和个体的有效协调。例如，增值税税率下调具有长期性和战略性，而小微企业的税收减免具有临时性、针对性特点。
我国减税降费有其深刻的政治背景、经济背景和社会背景。随着我国基础设施建设趋于完善，再运用传统大规模投资支出增长为主要导向的财政政策难以为继，经济增长的主要动力从基础设施投资转向优化供给侧，通过供给侧结构性改革不断创新和满足多元化需求，并衍生出具有核心竞争优势的新产业、新业态、新模式。而且自美国推行减税之后，对全球价值链分工布局产生重要影响，2018年美国又发起贸易战，加征关税的行为增加了我国出口企业的产品成本，严重影响我国出口企业输出商品的规模，不利于我国贸易的总体发展。美国对我国高科技企业以及一些关键产业的抑制，使我国充分认识到自身产业优势和核心竞争能力增强才是制胜法宝！同时，信息化时代的产业革命迅猛推进，拉近了企业与客户需求间的距离，改变了生产、营销、销售模式和渠道，体现出新经济活力[1]。只有选择迎合历史潮流，不断创新产业发展方式和手段，重构全球产业价值链分工和技术优势，保持经济活力与速度，才会立于不败之地。
从根本上，产业升级优化应面对六个深刻难题：（1）经济难题。经济发展阶段的不断跃升，要求转变经济增长动力！从方式上，又不能够依赖2008年金融危机之后的传统投资渠道来刺激经济增长。如果通过减税刺激增长，拉动内需和市场活力提升，符合我国当前的改革方向，是我国政治经济发展成熟的重要标志，也是我国税务现代化的重要标志。（2）法治难题。近年来，我国大力推进法治建设，反腐倡廉的同时，还需要博取企业和民眾支持的政治需要。实行降税减费将发挥普惠性政策优惠，是经济法治的重要内容。依法整顿市场，创造良好营商环境是经济松绑和解困的必然选择。财政税收法治现代化将提振市场主体信心，极大增强民营企业、小微企业以及其他经济主体的经济保驾护航能力，建立制度自信、政治自信和发展自信。（3）高质量发展难题。中国传统产业发展急需转型升级，以满足人民生活需求的多样性。供给侧改革需要构建产业核心优势：一是必须将转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力成为满足供需平衡的中长期发展的重要目标与任务;二是进一步促进大数据、物联网、云计算等新技术融合出来的新产业、新业态、新模式的成长，提升需求与供给间的信息转换速度与优化业务;三是为创新创业者提供满足市场需求的新工艺、新设计、新产品是潜在市场驱动的重要力量。（4）地方财政难题。扩张财政支出方式已经为社会带来了负面风险，比如，地方债务风险高居不下，“去库存，降杠杆”形势依然严峻。过度扩大基础设施建设，难以提升全产业链边际效应，形成基础设施资源过剩和产业畸形。如何持续稳定地盘活资产和资源，必须激发市场主体的活动和创新驱动力。如果减税降费政策到位，市场主体活力增强，那么财政收入很可能会增加，就会出现财政盈余。不过，目前税收形势依然严峻：一是多年来，我国企业税费的获得感不强，感觉税负重，地方财政严重依赖税费搞建设;二是贸易战和全球经济不稳定已影响到我国就业形势，地方财政需要“勒紧裤腰”渡过难关。减税降费帮助企业渡过难关，还利于企业和个人，优化产业生长环境和就业压力。（5）区域经济格局难题。有学者认为，东北地区尤其是黑龙江省等边远地区已经形成“经济锈带”。东北地区的振兴计划经过 10 多年积累，似乎没有显著的竞争力提升和经济发展滞后的改变。尤其是产业集聚和产业集群是未来城市集群建设的主要途径。黑龙江、吉林、辽宁等省省域间经济关联程度不强，集群化程度低，产业集群分工分散，规模效益增速缓慢。一些学者坚持认为，对外产业集群化也是重要的经济增长方式。如对俄边贸会有效增强区域经济的内生动力，东北亚地区的韩国、日本是区域优势产业的重要依托。因此，黑龙江省经济需要迎合区域战略和区域经济发展规划，尽早布局。其中，对俄农业、林业、矿业、水产等更具有现实操作性和战略性。（6）人口红利难题。有预测报告显示，10 年后我国人口将出现负增长，结婚率下降，二胎政策可能只是脉冲式的短暂增长并非长久。2050年我国人口老龄化率接近日本。可想而知，当人口红利变成人口负担时，经济增长放缓，老龄化问题严重激化养老资源供需矛盾，冲击经济发展的可持续性。 同时，就业人力资源保障决定了产业的可持续性。2019 年 8 月，李克强主持召开部分省份稳定就业工作座谈会，进一步强调必须高度重视 7 月份全国城镇调查失业率上升现象。就业是最大的民生，是发展的优先目标。他强调“把支持实体经济的政策落实到位，把扩大有效需求的举措落实到位，把激发市场主体活力的改革落实到位”。减税降费是当前宏观经济形势的必然选择，是有效激发市场活力，从根本上增强经济转型发展的动力。同时，间接税为主体的税制结构之间的不适应、不匹配，与当前的复杂局势和内涵发展存在诸多掣肘，通过减税降费推进税制结构优化，将有助于建立与高质量发展相适应的税制体系。
总之，减税降费的实质目的和意义是：推进我国税务现代化水平，着眼“放水养鱼”，激发企业和个人等市场主体的活力，增强发展后劲并考虑财政可持续性;是减轻企业负担、激发市场活力的重大举措;核心是完善税制、优化收入分配格局、重构政府和市场关系的重要改革;是宏观政策支持稳定增长、保就业、调结构的重大抉择;降低未来人口红利风险，引导人口增长方式转变和承担人口增长的可持续投入责任。因此，减税降费的出发点和逻辑是：促进社会分工机制，激发市场主体活力，保持人口红利优势，促进企业高质量发展。
（二）减税降费的目标
减税降费以推进结构性改革和助力产业结构升级为目标，推进产业结构升级是供给侧结构性改革的着力点、关键点，其核心是经济增长方式的转变与经济发展模式的转轨。我国经济高质量发展和现代化水平的标志就是产业结构优化升级的程度。产业结构升级是产业升级从量变到质变的结果。从微观来看，产业结构升级指企业内部通过技术手段、管理模式与方法、组织结构分工与保障、产品质量与生产效率优化、产业链升级实现企业整体结构升级。
从中观来看，产业结构升级指一个产业中主要企业的技术水平、管理模式、产品质量、生产效率、产业链定位、产品附加值全部上升到一个新的层级，从而形成新的、更高级的产业结构。例如，传统农业的耕种“靠天吃饭”，而土壤改良、育种技术、浇灌平台、农药喷洒、收割联合等等都伴随着智慧农业、大数据农业技术的运用，形成了新兴的智慧农业产业链，包括无人机技术、GPS 技术、育种育秧技术等等支撑起新的农业发展高度。因此，成本控制、要素配置、资本投入等关键点更加清晰，从而实现农业的产业化升级。减税降费的效应是针对不同产业、不同平台、不同节点能够有效调控和引导发展方式的转变和投资动向，进而实现产业结构优化升级，因此，真正的产业结构升级，增长和发展是统一的。
（三）减税降费高低判断标准
减税降费影响企业和个人税负感，但减税降费高低的判断标准却很难统一。税负是一种税收负担，它是因为国家税收的强制性、固定性和无偿性导致的负担感。负担感重，会降低人们的活动热情和信心。税费负担的高低，需要从财政收入与财政支出的关联性、价格高低与质量好坏相对接的角度去评判。也就是说，税费高低取决于一个国家发展阶段的需求以及对不同产业发展的预期。政府之所以要收税，是满足其支出的需要。而政府支出的需要，是要履行自身的职能。减税降费判断标准的高低需要建立在政府税收和政府职能的辩证统一关系之上。政府提供的是企业和个人无法实现的公共服务，而公共服务的核心资源配置是财政收入与财政支出。评判税费负担高低需要结合政府职能落实效率。但如果就两个产业寻求高低评判，则很难找到一个均衡点。也就是说，税负高低是相对的，要有一个比较。国际上比较税负高低一般采用宏观税负指标，即税收收入占国内生产总值（GDP）的比重。根据经济合作与发展组织（OECD）和世界货币基金组织（IMF）的统计口径，这里的税收收入也包括社会保险税或缴费的收入。发达国家的宏观税负一般在 30%～47%。具体国家税费负担见表 1。
表 1 不同国别的税负情况
国家加拿大德国挪威法国丹麦中国
税负31.9%36.9%38.1%45.5%46.6%23%
减税规模不是取决于减税需要，而是受制于财政承受能力。2019年我国将实施更大规模的减税降费，产生减税的叠加效应：普惠性减税与结构性减税;永久性减税与临时性、短期性减税。其中，制造业等行业由 16%降至 13%;交通运输业、建筑业等行业由10%降至9%;确保主要行业税负明显降低，保持 6%一档的税率不变，但通过采取对生产、生活性服务业增加税收抵扣等配套措施，确保所有行业税负只减不增。继续向推进税率三档并两档、税制简化方向迈进。同时，三部门《关于深化增值税改革有关政策的公告》（2019 年第 39号）：不动产进项当期100%抵扣;客运服务进项可抵扣;加计抵扣10%;试行增量留抵退税。
（四）减税降费的范围和对象
2019年的“减税降费”突出了普惠性与结构性减税的双重特征。2019年3月5日国务院总理李克强代表国务院向十三届全国人大二次会议做政府工作报告（下称“报告”）。报告指出，今年我国要“实施更大规模的减税”“确保所有行业税负只减不增”“全年减轻企业税收和社保缴费负担近2万亿元”。2019年，《政府工作报告》提出2万亿元的减税降费目标，减税和更为明显的降费主要包括四个方面：一是对小微企业实施普惠性税收减免;二是深化增值税改革，继续推进实质性减税;三是全面实施修改后的个人所得税法及其实施条例，落实好6项专项附加扣除政策，减轻居民税负;四是配合相关部门，积极研究制定降低社会保险费率综合方案，进一步减轻企业的社会保险缴费负担。同时，清理规范收费，加大对乱收费查处力度。
（五）减税降费效应分析
减税降费的出发点和逻辑是：促进社会分工机制，激发市场主体活力，促進企业高质量发展。但由于税收的无偿性、强制性、固定性，体现了较强的国家意志，税收多被认为一种负担，存在“痛苦感”。人们试图寻找国家、企业、个人的分配关系。即寻求政府和纳税人的平衡，即税制、税负以及社会公平等。2016年以来，我国着力推进供给侧结构性改革，减税降费是促进整体制度交易成本的下降。 （三）减税降费点面协调不足
减税降费的宏观性和微观性要求有针对地解决问题，既有产业或行业的侧重，又要体现不同性质、类型、特点的要求。但受区域结构和企业特征影响，黑龙江部分企业税负不减反增的现象依然存在，体现出减税降费点和面的协调性不足。从减税降费政策实施以来，大部分企业的税负有所下降，如中国第一重型机械集团公司自2018年5月增值税税率从17%调整为16%后，中国一重已减轻税负519.8万元，同年9月增值税留抵退税623.2万元，此次将制造业行业增值税税率降至13%，集团预计将少缴税费2 250万元。但处于产业链中段的一些企业，由于话语权少、博弈能力不足，进项税额减少，税负没有明显下降甚至有所增加。如黑龙江省仍有部分煤炭、地方铁路、航运等老国有企业的税负不降反增：一是固定自查存量大，更新慢，导致取得新增可抵扣项目较少;二是人工成本畸高[3]。由于人工成本属于增值税范畴，从而引发税负增加。
（四）减税降费的创新性措施单一
黑龙江省企业办社会职能和历史遗留问题困扰企业“轻装发展”。如何突破禁锢，激发这些企业原有的技术和人员积极性，将有助于黑龙江省特色优势的进一步发挥，推动市场主体主导性作用。如大庆油田公司，在本轮减税降费的政策下卸下不少压力，轻装上阵，增强了抵御风险能力，预计年可减税约4亿元，税负明显下降，成本开支预期也有较大规模的减少，给石油企业的发展增加新活力。但其仍然承担着企业办社会职能涵盖物业与公用事业、社会公益性事业及离退休及医疗卫生等公共服务，用工总量35 218人，大庆油田每年需补贴70多亿元。
（五）营商环境溢出效应较弱
营商环境是困扰黑龙江省产业升级的重要因素，减税降费尚未显现出良好的导向性、示范性，减税降费溢出效应较弱。一方面，民营企业、中小企业、小微企业退税方面的管理没有得到足够重视。“官本位”的治理损害了这些企业应得利益，使税费政策落实不到位，严重偏离减税降费目标，损害营商环境的优化。另一方面，多年传统思维使一部分企业存在“等、靠、要”思想，未充分迎合税费政策的积极因素，也未抓住国家产业政策踏实做事，浮于形式，损害国家利益。例如，由于小微企业普惠性税收减免政策有追溯期，致使部分纳税人尤其是个人存在多缴税款，且税额小，办理退税存在困难。再比如，许多民营经济、小微企业的创新投入和技术研发融资政策傾斜不够，主客观原因导致许多企业面临技术更新缓慢和高强度市场竞争的双重压力，减税降费的目标和实现机制没有体现出人文性和长远性。
（六）系统升级契合性弱
由于减税降费政策调整，核心征管系统升级较为频繁，特别是有时在征期进行升级，影响核心征管系统连续、稳定运行。同时，系统升级留给各省测试时间较短，电子税务局难以同步升级，导致电子税务局系统个别功能不稳定，导致实际工作需求和系统契合性不高。此外，社保费收入核算分析职责需进一步明晰，建议总局完善报表范围及内容，为社保费收入核算分析提供有力的数据支撑。总局要求9月份将各地社保费征收系统并入“金三”系统，从目前情况看，人员操作、硬件软件等条件还不成熟，服务效率较低。
五、黑龙江省减税降费优化产业升级的对策
（一）继续加大以减税降费政策为导向
密切关注个别企业不合理税费负担，继续加大以减税降费政策为导向，基于供给侧结构性改革为出发点，强化税收溢出效应。遏制乱收费、创新税收人文化理念，增强服务意识，宣传税收导向和政策效应，让市场主体有切实的获得感。但是，同样需要明确的是，减税降费是永无止境的。一方面，减税降费的规模受政府公共服务供给水平和公共可承受能力的制约，政府增强治理现代化水平，平衡市场主体矛盾，营造政府服务和法治的良好氛围。有效评价减税降费政策的有效性，关注不同企业的内在发展需求和产业战略意图，通过相应的减税降费政策可以帮助企业渡过难关，[4]跟踪考察政策的执行情况，及时进行调整。
（二）促进区域经济集群发展
优化各项税收制度和政策的溢出效应，减税降费的效应需要与地方经济和区域特点相结合，发挥效应的针对性、客观性。税收的强制性体现了对财政收入的保障，但也应体现出财政支出职能的恰当性。区域经济发展的需求差异，也体现出供给侧改革的方向。一是保障市场主体活力，降成本，补短板，培育创新是根本，如果地方经济创新能力提高了，国家实力和经济结构才会优化;二是鼓励企业投资和个人创业，减税降费制度和政策应进一步强化导向和实现机制，增强人口红利和劳动成本的协同发展;三是增强税收政策的针对性和有效性，当前，一方面要继续贯彻落实好已有和新出台的各项税收制度和政策，降低企业负担，使税收政策更好地为地方经济发展服务，另一方面，调整减税降费的点面协同，即实现税率“中性”的市场调配作用的同时，明确“点”的溢出效应。系统化企业创新的过程管理，明确关键的创新结点，有针对性地进行减税降费。鼓励地方用好地方话语权，根据本地实际情况，在地方税收管理权限范围内尽最大努力减轻企业税费负担，持续优化营商环境。
（三）创新税收管理理念
增强减税降费导向机制将企业或行业的减税降费政策作为国家战略去推进，需要基层工作者具有较高的税收理念、服务意识、政策执行能力。同时，必须加强对企业和市场主体的税务指导，促进企业积极进行科技创新、转型升级、节能降耗、优化管理，建立税收指导机制、管理机制和评价追踪机制，促进目标和操作间的关联度，明确税费导向。
（四）辩证对待财政困难
协调短期和长远的减税降费措施，减税降费并不是没有弊端，但必须处理短期和长期的国家利益关系，才会正确引导产业发展，制定和评估税费改革政策。减税降费改变了一些政府税收财政的实现方式，必须有效引导新的产业投资和产业发展，促进当地市场经济发展的良性化。因此，必须完善减税降费相关的制度性建设。第一，落实税收法定原则，明确税收的预见性，评估政策执行的效果性;第二，将产业发展与财政中长期预算相结合，提升财政支出的倾向性和专项性;第三，将减税降费和信息公开、法制公平建设相结合，促进减税降费实施的客观性、有效性。
（五）强化组织保障，明确创新政策支持机制
随着4月1日增值税改革，5月1日社会保险费降率等政策陆续实施，减税降费力度明显加大，上半年各项减税降费政策负向拉动税费收入9.2个百分点。同时，6月末全省增值税期末留抵税款390亿元，同比增长15.2%，较2019年期初增长105%，较3月末增长1.6%，随着增值税期末留抵税额退税政策的实施，将对税收收入带来较大压力。建议适当调整各省税收指导性计划指标，并自上而下指导、协调、推进预算调整，减轻各级组织收入压力，指导各级税务机关在落实好减税降费政策的基础上，加大组织收入力度，努力完成全年收入目标。放宽小型微利企业标准、提高增值税小规模纳税人起征点等政策实施，将原未达政策享受标准的3 475户企业、65 006户增值税小规模纳税人纳入到税收优惠政策范围，但仍有290 612户小型微利企业因亏损或零申报，231 458户增值税小规模纳税人因月销售额大于10万元，未享受减税降费政策红利。建议加大对亏损企业、月销售额较高的增值税小规模纳税人政策扶持力度，支持竞争力较强、销售额较好的增值税小规模纳税人扩大生产、提质增效，鼓励亏损企业技术改造、产品升级、扭亏为盈，进一步激发市场主体活力，促进经济发展。
[参 考 文 献]
[1] 张德勇.促进减税降费效应持续加大[N].经济参考报，2019-07-31（005）.
[2] 李旭红. 我国减税降费政策的突出特点[N]. 中国财经报，2019-07-23（006）.
[3] 胡怡建.减税降费改革激发五大政策效应[J].中国税务，2019，（4）：11-13.
[4] 李明. 国家审计、政府治理效率与地方经济发展[D].重庆：西南财经大学，2014：66-93.
〔责任编辑：刘 阳〕
[关键词]减税降费;产业升级优化;税收效应
[中图分类号]F062.9;F830 [文献标志码]A [文章编号]1000-8284（2020）01-0102-09
一、减税降费内涵与政策效应分析
（一）减税降费的内涵和背景
减税降费是依据国家经济发展需求，实施长期性和短期性的税收和收费制度措施。主要包括“税收减免”和“取消或停征行政事业性收费”。减税降费的根本目标是助力中国经济增长“换档”，通过逆周期调节和资源配置调控，确保中国宏观经济运行效率和速度在合理范围之内;同时，减税降费还要优化供给和需求两侧的平衡，使供给侧结构与需求侧适度匹配，确保实现经济高质量发展目标。从实效上，减税降费的目标不但有实现扩大内需、降低成本的效应，还有针对产业稳定预期和企业战略规划，引导企业和个人投资和信心，激活微观主体的活力。可见，减税降费应具有宏观和微观角度的内涵，与国家、企业、个人的经济发展阶段相适应，与经济结构内部优化的重点有关，也与企业业务流程的环节有关，从而促进经济整体和个体的有效协调。例如，增值税税率下调具有长期性和战略性，而小微企业的税收减免具有临时性、针对性特点。
我国减税降费有其深刻的政治背景、经济背景和社会背景。随着我国基础设施建设趋于完善，再运用传统大规模投资支出增长为主要导向的财政政策难以为继，经济增长的主要动力从基础设施投资转向优化供给侧，通过供给侧结构性改革不断创新和满足多元化需求，并衍生出具有核心竞争优势的新产业、新业态、新模式。而且自美国推行减税之后，对全球价值链分工布局产生重要影响，2018年美国又发起贸易战，加征关税的行为增加了我国出口企业的产品成本，严重影响我国出口企业输出商品的规模，不利于我国贸易的总体发展。美国对我国高科技企业以及一些关键产业的抑制，使我国充分认识到自身产业优势和核心竞争能力增强才是制胜法宝！同时，信息化时代的产业革命迅猛推进，拉近了企业与客户需求间的距离，改变了生产、营销、销售模式和渠道，体现出新经济活力[1]。只有选择迎合历史潮流，不断创新产业发展方式和手段，重构全球产业价值链分工和技术优势，保持经济活力与速度，才会立于不败之地。
从根本上，产业升级优化应面对六个深刻难题：（1）经济难题。经济发展阶段的不断跃升，要求转变经济增长动力！从方式上，又不能够依赖2008年金融危机之后的传统投资渠道来刺激经济增长。如果通过减税刺激增长，拉动内需和市场活力提升，符合我国当前的改革方向，是我国政治经济发展成熟的重要标志，也是我国税务现代化的重要标志。（2）法治难题。近年来，我国大力推进法治建设，反腐倡廉的同时，还需要博取企业和民眾支持的政治需要。实行降税减费将发挥普惠性政策优惠，是经济法治的重要内容。依法整顿市场，创造良好营商环境是经济松绑和解困的必然选择。财政税收法治现代化将提振市场主体信心，极大增强民营企业、小微企业以及其他经济主体的经济保驾护航能力，建立制度自信、政治自信和发展自信。（3）高质量发展难题。中国传统产业发展急需转型升级，以满足人民生活需求的多样性。供给侧改革需要构建产业核心优势：一是必须将转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力成为满足供需平衡的中长期发展的重要目标与任务;二是进一步促进大数据、物联网、云计算等新技术融合出来的新产业、新业态、新模式的成长，提升需求与供给间的信息转换速度与优化业务;三是为创新创业者提供满足市场需求的新工艺、新设计、新产品是潜在市场驱动的重要力量。（4）地方财政难题。扩张财政支出方式已经为社会带来了负面风险，比如，地方债务风险高居不下，“去库存，降杠杆”形势依然严峻。过度扩大基础设施建设，难以提升全产业链边际效应，形成基础设施资源过剩和产业畸形。如何持续稳定地盘活资产和资源，必须激发市场主体的活动和创新驱动力。如果减税降费政策到位，市场主体活力增强，那么财政收入很可能会增加，就会出现财政盈余。不过，目前税收形势依然严峻：一是多年来，我国企业税费的获得感不强，感觉税负重，地方财政严重依赖税费搞建设;二是贸易战和全球经济不稳定已影响到我国就业形势，地方财政需要“勒紧裤腰”渡过难关。减税降费帮助企业渡过难关，还利于企业和个人，优化产业生长环境和就业压力。（5）区域经济格局难题。有学者认为，东北地区尤其是黑龙江省等边远地区已经形成“经济锈带”。东北地区的振兴计划经过 10 多年积累，似乎没有显著的竞争力提升和经济发展滞后的改变。尤其是产业集聚和产业集群是未来城市集群建设的主要途径。黑龙江、吉林、辽宁等省省域间经济关联程度不强，集群化程度低，产业集群分工分散，规模效益增速缓慢。一些学者坚持认为，对外产业集群化也是重要的经济增长方式。如对俄边贸会有效增强区域经济的内生动力，东北亚地区的韩国、日本是区域优势产业的重要依托。因此，黑龙江省经济需要迎合区域战略和区域经济发展规划，尽早布局。其中，对俄农业、林业、矿业、水产等更具有现实操作性和战略性。（6）人口红利难题。有预测报告显示，10 年后我国人口将出现负增长，结婚率下降，二胎政策可能只是脉冲式的短暂增长并非长久。2050年我国人口老龄化率接近日本。可想而知，当人口红利变成人口负担时，经济增长放缓，老龄化问题严重激化养老资源供需矛盾，冲击经济发展的可持续性。 同时，就业人力资源保障决定了产业的可持续性。2019 年 8 月，李克强主持召开部分省份稳定就业工作座谈会，进一步强调必须高度重视 7 月份全国城镇调查失业率上升现象。就业是最大的民生，是发展的优先目标。他强调“把支持实体经济的政策落实到位，把扩大有效需求的举措落实到位，把激发市场主体活力的改革落实到位”。减税降费是当前宏观经济形势的必然选择，是有效激发市场活力，从根本上增强经济转型发展的动力。同时，间接税为主体的税制结构之间的不适应、不匹配，与当前的复杂局势和内涵发展存在诸多掣肘，通过减税降费推进税制结构优化，将有助于建立与高质量发展相适应的税制体系。
总之，减税降费的实质目的和意义是：推进我国税务现代化水平，着眼“放水养鱼”，激发企业和个人等市场主体的活力，增强发展后劲并考虑财政可持续性;是减轻企业负担、激发市场活力的重大举措;核心是完善税制、优化收入分配格局、重构政府和市场关系的重要改革;是宏观政策支持稳定增长、保就业、调结构的重大抉择;降低未来人口红利风险，引导人口增长方式转变和承担人口增长的可持续投入责任。因此，减税降费的出发点和逻辑是：促进社会分工机制，激发市场主体活力，保持人口红利优势，促进企业高质量发展。
（二）减税降费的目标
减税降费以推进结构性改革和助力产业结构升级为目标，推进产业结构升级是供给侧结构性改革的着力点、关键点，其核心是经济增长方式的转变与经济发展模式的转轨。我国经济高质量发展和现代化水平的标志就是产业结构优化升级的程度。产业结构升级是产业升级从量变到质变的结果。从微观来看，产业结构升级指企业内部通过技术手段、管理模式与方法、组织结构分工与保障、产品质量与生产效率优化、产业链升级实现企业整体结构升级。
从中观来看，产业结构升级指一个产业中主要企业的技术水平、管理模式、产品质量、生产效率、产业链定位、产品附加值全部上升到一个新的层级，从而形成新的、更高级的产业结构。例如，传统农业的耕种“靠天吃饭”，而土壤改良、育种技术、浇灌平台、农药喷洒、收割联合等等都伴随着智慧农业、大数据农业技术的运用，形成了新兴的智慧农业产业链，包括无人机技术、GPS 技术、育种育秧技术等等支撑起新的农业发展高度。因此，成本控制、要素配置、资本投入等关键点更加清晰，从而实现农业的产业化升级。减税降费的效应是针对不同产业、不同平台、不同节点能够有效调控和引导发展方式的转变和投资动向，进而实现产业结构优化升级，因此，真正的产业结构升级，增长和发展是统一的。
（三）减税降费高低判断标准
减税降费影响企业和个人税负感，但减税降费高低的判断标准却很难统一。税负是一种税收负担，它是因为国家税收的强制性、固定性和无偿性导致的负担感。负担感重，会降低人们的活动热情和信心。税费负担的高低，需要从财政收入与财政支出的关联性、价格高低与质量好坏相对接的角度去评判。也就是说，税费高低取决于一个国家发展阶段的需求以及对不同产业发展的预期。政府之所以要收税，是满足其支出的需要。而政府支出的需要，是要履行自身的职能。减税降费判断标准的高低需要建立在政府税收和政府职能的辩证统一关系之上。政府提供的是企业和个人无法实现的公共服务，而公共服务的核心资源配置是财政收入与财政支出。评判税费负担高低需要结合政府职能落实效率。但如果就两个产业寻求高低评判，则很难找到一个均衡点。也就是说，税负高低是相对的，要有一个比较。国际上比较税负高低一般采用宏观税负指标，即税收收入占国内生产总值（GDP）的比重。根据经济合作与发展组织（OECD）和世界货币基金组织（IMF）的统计口径，这里的税收收入也包括社会保险税或缴费的收入。发达国家的宏观税负一般在 30%～47%。具体国家税费负担见表 1。
表 1 不同国别的税负情况
国家加拿大德国挪威法国丹麦中国
税负31.9%36.9%38.1%45.5%46.6%23%
减税规模不是取决于减税需要，而是受制于财政承受能力。2019年我国将实施更大规模的减税降费，产生减税的叠加效应：普惠性减税与结构性减税;永久性减税与临时性、短期性减税。其中，制造业等行业由 16%降至 13%;交通运输业、建筑业等行业由10%降至9%;确保主要行业税负明显降低，保持 6%一档的税率不变，但通过采取对生产、生活性服务业增加税收抵扣等配套措施，确保所有行业税负只减不增。继续向推进税率三档并两档、税制简化方向迈进。同时，三部门《关于深化增值税改革有关政策的公告》（2019 年第 39号）：不动产进项当期100%抵扣;客运服务进项可抵扣;加计抵扣10%;试行增量留抵退税。
（四）减税降费的范围和对象
2019年的“减税降费”突出了普惠性与结构性减税的双重特征。2019年3月5日国务院总理李克强代表国务院向十三届全国人大二次会议做政府工作报告（下称“报告”）。报告指出，今年我国要“实施更大规模的减税”“确保所有行业税负只减不增”“全年减轻企业税收和社保缴费负担近2万亿元”。2019年，《政府工作报告》提出2万亿元的减税降费目标，减税和更为明显的降费主要包括四个方面：一是对小微企业实施普惠性税收减免;二是深化增值税改革，继续推进实质性减税;三是全面实施修改后的个人所得税法及其实施条例，落实好6项专项附加扣除政策，减轻居民税负;四是配合相关部门，积极研究制定降低社会保险费率综合方案，进一步减轻企业的社会保险缴费负担。同时，清理规范收费，加大对乱收费查处力度。
（五）减税降费效应分析
减税降费的出发点和逻辑是：促进社会分工机制，激发市场主体活力，促進企业高质量发展。但由于税收的无偿性、强制性、固定性，体现了较强的国家意志，税收多被认为一种负担，存在“痛苦感”。人们试图寻找国家、企业、个人的分配关系。即寻求政府和纳税人的平衡，即税制、税负以及社会公平等。2016年以来，我国着力推进供给侧结构性改革，减税降费是促进整体制度交易成本的下降。 （三）减税降费点面协调不足
减税降费的宏观性和微观性要求有针对地解决问题，既有产业或行业的侧重，又要体现不同性质、类型、特点的要求。但受区域结构和企业特征影响，黑龙江部分企业税负不减反增的现象依然存在，体现出减税降费点和面的协调性不足。从减税降费政策实施以来，大部分企业的税负有所下降，如中国第一重型机械集团公司自2018年5月增值税税率从17%调整为16%后，中国一重已减轻税负519.8万元，同年9月增值税留抵退税623.2万元，此次将制造业行业增值税税率降至13%，集团预计将少缴税费2 250万元。但处于产业链中段的一些企业，由于话语权少、博弈能力不足，进项税额减少，税负没有明显下降甚至有所增加。如黑龙江省仍有部分煤炭、地方铁路、航运等老国有企业的税负不降反增：一是固定自查存量大，更新慢，导致取得新增可抵扣项目较少;二是人工成本畸高[3]。由于人工成本属于增值税范畴，从而引发税负增加。
（四）减税降费的创新性措施单一
黑龙江省企业办社会职能和历史遗留问题困扰企业“轻装发展”。如何突破禁锢，激发这些企业原有的技术和人员积极性，将有助于黑龙江省特色优势的进一步发挥，推动市场主体主导性作用。如大庆油田公司，在本轮减税降费的政策下卸下不少压力，轻装上阵，增强了抵御风险能力，预计年可减税约4亿元，税负明显下降，成本开支预期也有较大规模的减少，给石油企业的发展增加新活力。但其仍然承担着企业办社会职能涵盖物业与公用事业、社会公益性事业及离退休及医疗卫生等公共服务，用工总量35 218人，大庆油田每年需补贴70多亿元。
（五）营商环境溢出效应较弱
营商环境是困扰黑龙江省产业升级的重要因素，减税降费尚未显现出良好的导向性、示范性，减税降费溢出效应较弱。一方面，民营企业、中小企业、小微企业退税方面的管理没有得到足够重视。“官本位”的治理损害了这些企业应得利益，使税费政策落实不到位，严重偏离减税降费目标，损害营商环境的优化。另一方面，多年传统思维使一部分企业存在“等、靠、要”思想，未充分迎合税费政策的积极因素，也未抓住国家产业政策踏实做事，浮于形式，损害国家利益。例如，由于小微企业普惠性税收减免政策有追溯期，致使部分纳税人尤其是个人存在多缴税款，且税额小，办理退税存在困难。再比如，许多民营经济、小微企业的创新投入和技术研发融资政策傾斜不够，主客观原因导致许多企业面临技术更新缓慢和高强度市场竞争的双重压力，减税降费的目标和实现机制没有体现出人文性和长远性。
（六）系统升级契合性弱
由于减税降费政策调整，核心征管系统升级较为频繁，特别是有时在征期进行升级，影响核心征管系统连续、稳定运行。同时，系统升级留给各省测试时间较短，电子税务局难以同步升级，导致电子税务局系统个别功能不稳定，导致实际工作需求和系统契合性不高。此外，社保费收入核算分析职责需进一步明晰，建议总局完善报表范围及内容，为社保费收入核算分析提供有力的数据支撑。总局要求9月份将各地社保费征收系统并入“金三”系统，从目前情况看，人员操作、硬件软件等条件还不成熟，服务效率较低。
五、黑龙江省减税降费优化产业升级的对策
（一）继续加大以减税降费政策为导向
密切关注个别企业不合理税费负担，继续加大以减税降费政策为导向，基于供给侧结构性改革为出发点，强化税收溢出效应。遏制乱收费、创新税收人文化理念，增强服务意识，宣传税收导向和政策效应，让市场主体有切实的获得感。但是，同样需要明确的是，减税降费是永无止境的。一方面，减税降费的规模受政府公共服务供给水平和公共可承受能力的制约，政府增强治理现代化水平，平衡市场主体矛盾，营造政府服务和法治的良好氛围。有效评价减税降费政策的有效性，关注不同企业的内在发展需求和产业战略意图，通过相应的减税降费政策可以帮助企业渡过难关，[4]跟踪考察政策的执行情况，及时进行调整。
（二）促进区域经济集群发展
优化各项税收制度和政策的溢出效应，减税降费的效应需要与地方经济和区域特点相结合，发挥效应的针对性、客观性。税收的强制性体现了对财政收入的保障，但也应体现出财政支出职能的恰当性。区域经济发展的需求差异，也体现出供给侧改革的方向。一是保障市场主体活力，降成本，补短板，培育创新是根本，如果地方经济创新能力提高了，国家实力和经济结构才会优化;二是鼓励企业投资和个人创业，减税降费制度和政策应进一步强化导向和实现机制，增强人口红利和劳动成本的协同发展;三是增强税收政策的针对性和有效性，当前，一方面要继续贯彻落实好已有和新出台的各项税收制度和政策，降低企业负担，使税收政策更好地为地方经济发展服务，另一方面，调整减税降费的点面协同，即实现税率“中性”的市场调配作用的同时，明确“点”的溢出效应。系统化企业创新的过程管理，明确关键的创新结点，有针对性地进行减税降费。鼓励地方用好地方话语权，根据本地实际情况，在地方税收管理权限范围内尽最大努力减轻企业税费负担，持续优化营商环境。
（三）创新税收管理理念
增强减税降费导向机制将企业或行业的减税降费政策作为国家战略去推进，需要基层工作者具有较高的税收理念、服务意识、政策执行能力。同时，必须加强对企业和市场主体的税务指导，促进企业积极进行科技创新、转型升级、节能降耗、优化管理，建立税收指导机制、管理机制和评价追踪机制，促进目标和操作间的关联度，明确税费导向。
（四）辩证对待财政困难
协调短期和长远的减税降费措施，减税降费并不是没有弊端，但必须处理短期和长期的国家利益关系，才会正确引导产业发展，制定和评估税费改革政策。减税降费改变了一些政府税收财政的实现方式，必须有效引导新的产业投资和产业发展，促进当地市场经济发展的良性化。因此，必须完善减税降费相关的制度性建设。第一，落实税收法定原则，明确税收的预见性，评估政策执行的效果性;第二，将产业发展与财政中长期预算相结合，提升财政支出的倾向性和专项性;第三，将减税降费和信息公开、法制公平建设相结合，促进减税降费实施的客观性、有效性。
（五）强化组织保障，明确创新政策支持机制
随着4月1日增值税改革，5月1日社会保险费降率等政策陆续实施，减税降费力度明显加大，上半年各项减税降费政策负向拉动税费收入9.2个百分点。同时，6月末全省增值税期末留抵税款390亿元，同比增长15.2%，较2019年期初增长105%，较3月末增长1.6%，随着增值税期末留抵税额退税政策的实施，将对税收收入带来较大压力。建议适当调整各省税收指导性计划指标，并自上而下指导、协调、推进预算调整，减轻各级组织收入压力，指导各级税务机关在落实好减税降费政策的基础上，加大组织收入力度，努力完成全年收入目标。放宽小型微利企业标准、提高增值税小规模纳税人起征点等政策实施，将原未达政策享受标准的3 475户企业、65 006户增值税小规模纳税人纳入到税收优惠政策范围，但仍有290 612户小型微利企业因亏损或零申报，231 458户增值税小规模纳税人因月销售额大于10万元，未享受减税降费政策红利。建议加大对亏损企业、月销售额较高的增值税小规模纳税人政策扶持力度，支持竞争力较强、销售额较好的增值税小规模纳税人扩大生产、提质增效，鼓励亏损企业技术改造、产品升级、扭亏为盈，进一步激发市场主体活力，促进经济发展。
[参 考 文 献]
[1] 张德勇.促进减税降费效应持续加大[N].经济参考报，2019-07-31（005）.
[2] 李旭红. 我国减税降费政策的突出特点[N]. 中国财经报，2019-07-23（006）.
[3] 胡怡建.减税降费改革激发五大政策效应[J].中国税务，2019，（4）：11-13.
[4] 李明. 国家审计、政府治理效率与地方经济发展[D].重庆：西南财经大学，2014：66-93.
〔责任编辑：刘 阳〕