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摘 要： 2015年2月17日，财政部下达了《国务院办公厅关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》（国办发〔2014〕70号，文中简称《通知》）的有关规定，《通知》要求切实提高财政资金使用效率，推进地方盘活财政存量资金，建立财政资金定期报告制度。作者拟就通知要求，结合我国财政存量资金现状，分析存在的问题和矛盾，并尝试用3E理论对其提出解决方法和相应对策。
关键词： 3E理论 预算绩效评价 盘活 财政存量资金
一、3E理论简介
3E理论是西方国家公共财政预算绩效管理的主流评价模式。广泛应用于社会各个领域，从企业审计到绩效评估，从公共财政评估到软实力评估等。所谓3E理论指由经济（Economy）、效率（efficiency）、效果（effectiveness）三个有机联系的评估指标对某一个系统在一定时期内绩效进行评价的理论。主要包括如下三个方面。
1.经济性评价：经济性表示财政资源消耗的最小化程度，即在维持特定水平的投入时，尽可能降低资源消耗或充分使用已有资源以获得最大和最佳比例投入。
2.效率性评价：效率性表示在既定投入水平下使产出水平最大化或在既定产出水平下使投入最小化。
3.效果性评价：效果性表示产出最终对实现政策目标的影响程度，包括产出质量、公众与社会期望效果等。
这一评估体系强调利用资源最小化、产出效率最大化和产出效果最优化的有机组合。正是基于这样一种三位一体的评估体系，涵盖整个投入产出过程。尤其在公共财政领域已经成为财政资金预算绩效评价的主流方法。
二、我国目前财政存量资金产生的原因及现有矛盾
笔者认为，我国目前财政存量资金产生的原因主要表现在如下几个方面。一是国家政策对财政资金有明确的操作限制，且限制度较为刚性。例如，国家明令禁止社保资金的违规投资运营，除必要支付费用外，必须全部存入银行和购买国债，除非国家做出新的规定，否则一律不得进行其他投资。人民银行和财政部对资金的限制极为严格，政府部门尤其是地方政府部门可以操作资金的限制度几乎为零。二是项目预算执行率不高，政府财政很多项目准备不充分，实施进度不能及时跟进，年初预算编制差距过大，导致形成较大的历年结余结转资金。三是财政资金下达补助时间晚、用途较为专业单一。由于相关政策文件，补助项目下达时间晚，拨付时间长，部分补助必须转款专用，导致预算执行率长期无法提高，形成大量刺进沉淀。
预算绩效评价不完善。政府部门绩效评价工作开展不佳，绩效评价工作缺乏独立性和制度性，无法对财政支出项目做到计划、决策、管理、执行、监督和制约的同步提高。笔者认为，正是上述这四大原因，造成了我国目前财政存量资金居高不下。一方面是财政存量资金居高不下，另一方面是在“新常态”下，我国财政收入增速放缓，而刚性支出却不断增加。造成财政存量资金三个较为突出的问题：首先，财政资金的增值保值能力与财政资金的安全之间存在矛盾。资金具有收益性和流动性及风险性并存的特点，资金若要保值增值就必须进行运作，但这会出现风险，若规避风险则会造成资金的保值增值能力下降。其次，财政资金闲置与政府尤其是地方政府部门债务融资规模增加之间形成了矛盾。一方面是政府不断融资借债，债务规模增长较快，债务风险上升，另一方面是财政资金绝对存量数没有合理运用而停滞在低收益甚至无收益的资本运作领域。最后，财政刚性支出需求增大和结转结余沉淀之间的矛盾加大。目前我国医疗卫生、住房教育等民生工程刚性需求急剧增大，每年需要财政资金支持的程度越来越高，但是财政资金结转结余沉淀数额较大，不能及时满足民生财政工程支出的需要。
三、尝试用3E理论对财政存量资金沉淀问题提出对策建议
面对上述问题和矛盾，笔者认为，若要彻底解决财政存量资金的沉淀问题，则必须做好财政资金预算编制和财政资金绩效评价这两篇文章。而做好这两个方面需要引入和借鉴3E理论的评估体系，具体来说，应在如下方面采取措施。
1.利用3E理论加强预算编制的科学性、合理性，有条件的政府部门可以试点推行“零基预算”制度。3E理论首先突出强调的是经济性，通俗地说，尽可能将系统对资源的消耗降至合理的低水平。而这要求政府部门加强对预算编制的管理工作，在已有历史经验的基础上，通过前瞻性科学估计，适时引入公共财政管理相关理论模型进行估算。具备条件的政府部门可以适时推进试点“零基预算”编制财政预算，从而尽可能降低新的财政资金沉淀“增量”。
2.建立、健全和完善预算考核管理体制及预算执行绩效评价制度。这一方面主要涉及财政资金3E理论的效率评价指标，同样适用于3E理论的评估体系。提高财政资金使用效率，提高预算执行度，全面清理财政结余结转资金，改革国库集中支付，强化执行监督效能。深化合并财政专户，加大清理力度，加快预算支出执行进度。提前调整预算时间，建立中期预算管理体制。笔者认为，只有如此才能切实提高财政资金的使用效率，加快利用和盘活已有的存量资金。
3.完善财政决算制度，上一年度的财政决算结果将作为本年度财政预算编制考核的基本依据之一，同时引入3E理论的效果评价指标。各政府部门应该在自身内建立财政资金使用效果的备案记录制度，各级人大与财政部门在审议下一年度财政预算时，除了参考上一年度的财政决算报告外，还应参考这些部门的财政资金存量项目效果的备案记录，从而进行全面评价。
关键词： 3E理论 预算绩效评价 盘活 财政存量资金
一、3E理论简介
3E理论是西方国家公共财政预算绩效管理的主流评价模式。广泛应用于社会各个领域，从企业审计到绩效评估，从公共财政评估到软实力评估等。所谓3E理论指由经济（Economy）、效率（efficiency）、效果（effectiveness）三个有机联系的评估指标对某一个系统在一定时期内绩效进行评价的理论。主要包括如下三个方面。
1.经济性评价：经济性表示财政资源消耗的最小化程度，即在维持特定水平的投入时，尽可能降低资源消耗或充分使用已有资源以获得最大和最佳比例投入。
2.效率性评价：效率性表示在既定投入水平下使产出水平最大化或在既定产出水平下使投入最小化。
3.效果性评价：效果性表示产出最终对实现政策目标的影响程度，包括产出质量、公众与社会期望效果等。
这一评估体系强调利用资源最小化、产出效率最大化和产出效果最优化的有机组合。正是基于这样一种三位一体的评估体系，涵盖整个投入产出过程。尤其在公共财政领域已经成为财政资金预算绩效评价的主流方法。
二、我国目前财政存量资金产生的原因及现有矛盾
笔者认为，我国目前财政存量资金产生的原因主要表现在如下几个方面。一是国家政策对财政资金有明确的操作限制，且限制度较为刚性。例如，国家明令禁止社保资金的违规投资运营，除必要支付费用外，必须全部存入银行和购买国债，除非国家做出新的规定，否则一律不得进行其他投资。人民银行和财政部对资金的限制极为严格，政府部门尤其是地方政府部门可以操作资金的限制度几乎为零。二是项目预算执行率不高，政府财政很多项目准备不充分，实施进度不能及时跟进，年初预算编制差距过大，导致形成较大的历年结余结转资金。三是财政资金下达补助时间晚、用途较为专业单一。由于相关政策文件，补助项目下达时间晚，拨付时间长，部分补助必须转款专用，导致预算执行率长期无法提高，形成大量刺进沉淀。
预算绩效评价不完善。政府部门绩效评价工作开展不佳，绩效评价工作缺乏独立性和制度性，无法对财政支出项目做到计划、决策、管理、执行、监督和制约的同步提高。笔者认为，正是上述这四大原因，造成了我国目前财政存量资金居高不下。一方面是财政存量资金居高不下，另一方面是在“新常态”下，我国财政收入增速放缓，而刚性支出却不断增加。造成财政存量资金三个较为突出的问题：首先，财政资金的增值保值能力与财政资金的安全之间存在矛盾。资金具有收益性和流动性及风险性并存的特点，资金若要保值增值就必须进行运作，但这会出现风险，若规避风险则会造成资金的保值增值能力下降。其次，财政资金闲置与政府尤其是地方政府部门债务融资规模增加之间形成了矛盾。一方面是政府不断融资借债，债务规模增长较快，债务风险上升，另一方面是财政资金绝对存量数没有合理运用而停滞在低收益甚至无收益的资本运作领域。最后，财政刚性支出需求增大和结转结余沉淀之间的矛盾加大。目前我国医疗卫生、住房教育等民生工程刚性需求急剧增大，每年需要财政资金支持的程度越来越高，但是财政资金结转结余沉淀数额较大，不能及时满足民生财政工程支出的需要。
三、尝试用3E理论对财政存量资金沉淀问题提出对策建议
面对上述问题和矛盾，笔者认为，若要彻底解决财政存量资金的沉淀问题，则必须做好财政资金预算编制和财政资金绩效评价这两篇文章。而做好这两个方面需要引入和借鉴3E理论的评估体系，具体来说，应在如下方面采取措施。
1.利用3E理论加强预算编制的科学性、合理性，有条件的政府部门可以试点推行“零基预算”制度。3E理论首先突出强调的是经济性，通俗地说，尽可能将系统对资源的消耗降至合理的低水平。而这要求政府部门加强对预算编制的管理工作，在已有历史经验的基础上，通过前瞻性科学估计，适时引入公共财政管理相关理论模型进行估算。具备条件的政府部门可以适时推进试点“零基预算”编制财政预算，从而尽可能降低新的财政资金沉淀“增量”。
2.建立、健全和完善预算考核管理体制及预算执行绩效评价制度。这一方面主要涉及财政资金3E理论的效率评价指标，同样适用于3E理论的评估体系。提高财政资金使用效率，提高预算执行度，全面清理财政结余结转资金，改革国库集中支付，强化执行监督效能。深化合并财政专户，加大清理力度，加快预算支出执行进度。提前调整预算时间，建立中期预算管理体制。笔者认为，只有如此才能切实提高财政资金的使用效率，加快利用和盘活已有的存量资金。
3.完善财政决算制度，上一年度的财政决算结果将作为本年度财政预算编制考核的基本依据之一，同时引入3E理论的效果评价指标。各政府部门应该在自身内建立财政资金使用效果的备案记录制度，各级人大与财政部门在审议下一年度财政预算时，除了参考上一年度的财政决算报告外，还应参考这些部门的财政资金存量项目效果的备案记录，从而进行全面评价。