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摘 要：农村孩子上不起学、骨干教师大量外流和城乡办学条件差距不断扩大，是当前农村义务教育领域的突出问题。与经济发展水平相关的财政经费投入不足、地方政府在学校布局调整上的失误是问题产生的重要原因。当前政策调整的目标，应是让全体社会成员尽可能公平地享有义务教育的权利和资源，推进义务教育的均衡化发展。
关键词：农村；义务教育；均衡发展
中图分类号：G4 文献标识码：A 文章编号：1004—1605(2005)08／09—0064—04
继农业税减免之后，农村义务教育已成为社会各界关注的新热点。正因为如此，当温家宝总理在今年的政府工作报告中对农村教育作出承诺时，会场内外反应热烈。事实上，人们不仅仅希望贫困地区的贫困学生能享有免费的义务教育，更希望中国农村所有的孩子都能尽快享受免费的义务教育。因为，对农村家庭来说，子女教育的负担远比农业税费负担要沉重得多，子女教育支出不仅是农村贫困家庭不可承受之重，也是绝大多数农村家庭的难以承受之重。3月上旬，笔者参加省委联合调查组，就当前江苏农村，特别是苏北农村义务教育中存在的突出问题及其成因展开了专题调研，并在此基础上形成了一些思考。
一、突出问题
当前，苏北农村义务教育确实面临不少问题，最突出的集中在以下五个方面：
第一，农家子弟上学难、上学贵。农家子弟上学难体现在两方面：一是农村家庭经济负担重。在苏北贫困地区农村家庭，供一名小学生读书，每年杂费、代办费等负担得好几百元；供一名初中生读书，每年家庭支出负担需2000多元。二是学校离家远。过去，行政村的规模比现在小得多，且村村都办有小学，多数村还有初中，农村中小学生上学还是比较就近的。近年来的乡村合并和随之而来的教育布局调整，使中小学数量急剧减少，造成了农村中小学生上学路途太远、安全系数小、交通成本高、家庭经济负担重的问题。由于学校离家太远，一些小学一年级的学生便不得不实行寄宿制。虽然学校为寄宿小学生专门配备了生活老师，但无疑大大增加了农村中小学生家庭额外的经济负担。
第二，初中生辍学、流失严重。虽然我国几年前便对外宣布如期实现了“基本普及九年义务教育”，但正如2004年中央党校教师在全国16个省区进行的一项调查报告中所指出的：“实际情况远没有那么乐观。为了应付‘普九’年审，一些乡镇政府和学校不得不弄虚作假，许多地方农村学生的辍学率，比统计数字要高得多”。统计数据显示，江苏全省1998年由小学升入初中的有91．76万名学生，但2001年却只有81．16万人从初中毕业，中途流失达10．6万人，初中生流失率为11．55 %。这是全省的平均数，在经济欠发达地区，这一比率还要高得多。据江苏省政府教育督导团的调查，仅2003年9月～2004年2月的半年间，徐州市农村就有8206名初中生辍学。该调查报告同时还指出，在另外一些辍学更严重的地区，初中阶段三年的辍学率可能要超过20％。
第三，农村优秀教师大量外流。大量优秀教师外流的主要原因是工资待遇偏低。以连云港市为例，全市各县教师工资中的省津贴、补贴大都执行的还是1996年的标准。即便按此标准，截至2003年底，全市仍累计欠发省津贴、补贴41317万元。由于中小学教师津贴、补贴不能足额发放，教师医疗保险、住房补贴、福利费等合法权益得不到保障，导致教师人心思走，仅近两年全市流失教师即达1181人，且流失的大都是农村中小学的骨干教师，严重影响了农村义务教育的教学质量。苏北的徐州、淮安、盐城、宿迁等市，优秀教师外流的情况也与连云港市大体相当。
第四，城乡办学条件差距不断扩大。与一些城市学校新落成的豪华校园、气派的室内体育馆、先进的多媒体教学设施相对照的是，在苏北的许多农村中小学，一个班七八十名学生挤在一间教室里上课、一张双人床睡4个学生，是较为普遍的现象；至于图书、实验仪器、体育器材、教学用电脑等难以及时添置更新，实验课程不能正常开设，甚至连教师日常办公用品都无法保障供应的情况，都不鲜见。
第五，教育负债沉重。教育负债成为当前我省各地普遍存在的现象。从我们调查的几个市情况来看，截至2004年底的统计，连云港市各类中小学负债16亿元，盐城市教育负债总计19．98亿元，宿迁市截至2003年底的全市教育负债9亿多元。当一些地方政府不愿承担相应的教育负债责任，而将债务负担全压在学校身上时，学校法人不仅常被推上法庭的被告席，学校、家庭也常遭债主的封门逼债，严重影响了正常的教学秩序。
二、成因分析
苏北农村义务教育之所以出现上述种种尖锐的矛盾和问题，原因是多方面的。有地方经济发展水平滞后的原因，有政府对教育经费投入不足的原因，也有教育非均衡化发展的原因，更存在现行财政收入分配体制不合理、地方财权与事权不对称的深层矛盾，等等。分析起来，主要有以下七个方面：
原因之一：地方经济发展水平滞后。研究结果表明，越是经济基础薄弱的地区，贫困家庭所占比例越高。比如在苏北地区，农村伤残和生活特困家庭所占比例高达8％，部分家庭子女在义务教育阶段已充分享受低保救助政策的情况下仍感困难。据省社科院农村发展研究所2002年进行的一项问卷调查结果显示，苏北地区初中适龄者失学率高达18．6％。在全部初中适龄失学者中，虽有觉得“成绩不好读也无用”的，有“打工挣钱图实惠”的，有“本人不愿读”的，但最令人关注的是有23％的初中辍学者是因“费用太高读不起”的。这次调研中我们也注意到，各地政府、各级教育行政部门和学校，都非常重视贫困家庭学生的入学问题，并积极采取减、免、缓交学杂费等措施，对特困家庭、低保家庭、多子女家庭进行帮扶，但这些措施尚未能从根本上解决这些家庭子女“上学难”的问题。
原因之二：教育经费投入不足。这里有三层含义：一是全省教育经费总体投入不足。有资料显示，1985年世界各国教育投入占GDP比重的平均水平是5．2 %，其中，发达国家平均水平是5．5％，发展中国家平均是4．5％，欠发达国家平均水平是5．5％。2003年，我国教育投入占GDP的3．4％，而江苏平均为2．7％，教育经费投入强度总体上低于全国。二是地方政府教育经费投入不足。从调查情况来看，整个苏北地区，非但没有1元钱的中小学公用经费拨款，而且政府挪用学校杂费发工资的现象也较普遍。连云港市2004年全市中小学杂费被挪用760万元，南通市2001～2004年间共挪用学杂费6226万元用于发放教师省以下津贴和补贴。这样做减少了农村中小学校公用经费，影响了学校的正常运转和发展。三是高等教育和义务教育投资结构不合理，尤其是省级财政，把过多的财力投入到高等教育领域，挤占了义务教育 阶段的财力资源。
原因之三：义务教育的非均衡化发展。对绝大多数家庭来说，“上学贵”主要体现在“择校费”上。现在基本上都是独生子女家庭，家长们个个都“望子成龙”心切，再加上就业形势日益严峻的压力，许多家庭为使自己的孩子不输在“起跑线”上，从小学，甚至从幼儿园便开始择校，而每次择校都要投入几万元，一路择校直至大学，能不贵吗?当前社会上择校成风，不是家长们的错，而是现行教育非均衡化发展导致的直接后果。形成教育非均衡化发展的原因是多方面的，首先是政府投入的非均衡化。改革开放初期，邓小平从“文革”造成人才“断层”的实际出发，为了满足早出人才、快出人才的现实需要，提出办一批重点学校。于是，各地纷纷集中当地的人力、财力和物力资源，兴办重点中学、重点小学，这是形成教育非均衡化发展的历史原因。应该说，在当时的历史条件下，让一部分学校先“优”起来不失为一种明智之举。但在今天，宏观环境已经发生了很大变化，继续这样做就可能带来很多问题。其次是经济发展的非均衡化。苏南、苏中、苏北经济发展水平存在巨大差距，这同样也在教育投入水平上反映出来。对照省级教育现代化学校标准，苏南绝大部分县市已全面实现教育现代化，而苏中、苏北则相去甚远。在这些地区，许多学校没有现代教育设施，多数学校在课程安排上不能按新的课程标准要求正常开设。20世纪50一60年代，为了加快苏北地区基础教育事业的发展，一大批苏南、南京的优秀青年教师被派往苏北地区，这对充实苏北的师资力量、提高苏北的教学水平发挥了巨大作用。但如今，随着地区间经济发展水平的悬殊，教师收入差距的拉大，欠发达地区中小学教师纷纷“孔雀南飞”，流失现象日趋严重。苏北的优秀教师向苏南流，农村的优秀教师向城市流，低年级的优秀教师向高年级流，成为近几年来教师流动的大趋势。再次是所谓的创建、评比活动，往往对教育的非均衡化起了推波助澜的作用。过去是为了创建国家级、省级的重点学校和示范学校，而今则是为了评上四星级、三星级学校，各地政府不得不将有限的地方人、财、物力资源，集中投向重点中小学校，从而进一步扩大了城乡义务教育办学条件的差距，加剧了地方教育的非均衡化发展。
原因之四：学校布局调整过快过急。近年来推行的集中办学、规模办学，本意是将农村的中小学集中办在各方面条件较好的小城镇，以解决办学自身遇到的许多矛盾和困难。同时，由于实行计划生育而导致的农村中小学生源减少，也是进行学校布局调整的原因之一。但从实践效果来看，一些地方显得有点操之过急。1995年时，江苏全省共有小学27062所，至2004年时，全省小学仅剩6723所，比1995年减少了75 9，6以上。不少地方将学校布局调整到每镇只设1所中心小学，全镇范围内的小学生全都要集中到乡镇中心小学上课，学校与家庭的距离比过去增加了数倍，给农家子弟入学带来极大困难。一些青年农民为了接送孩子上学，不得不放弃外出打工的念头，直接影响了这些农村家庭的经济收入。这也许是一味追求集中办学、规模办学者所未曾考虑到的“新增社会成本”，而这些成本，恰恰是要由那些处于相对弱势地位的农民家庭来承担的。
原因之五：某些地方政府的“卸包袱”行为。由于财政困难，一些地方政府便“穷则思变”，采取名为“办学体制改革”实为“卸包袱”的措施。有的市将当地的三星和四星普通高中、省级示范初中、省级实验小学等社会声誉好、教学质量高的名牌学校全部改为所谓的“公办民营”，政府不再投入，包括教师工资在内，学校实行自收自支。由于名牌效应，这些学校不愁招不到学生，于是，凡想进这类学校读书者，都须交纳高额的择校费。据了解，现在一般的“行情”是：普通高中，四星级每生2．5万元，三星级每生1．8万元，公办民助初中最高“培养费”为每学期2000元，公办民助小学最高的“培养费”为每学期800元。有些市则采取渐进式“办学体制改革”，即对优质名校实行一校两制，逐步扩大名校内公办民助的比例。还有些地方的名牌学校，在招生时随意扩大计划外招生数，以便收取更多的择校费。这样做的结果，一方面导致统招分数线被人为拔高，加大了学生的考试压力，给其造成了沉重的课业及心理负担；另一方面，由于交钱太多，远远超过大多数农村家庭的承受能力，无形中将农家子弟挡在了优质教育资源的门外。 ‘
原因之六：不切实际的超财力的校舍扩张。近几年来，一些地方过分强调集中规模办学，过分强调优质教育资源的扩散效应，大兴土木进行名校扩建。随着一座座豪华气派校园的落成，基建投入负债的偿还却出现了问题：原指望收取地方教育费附加来偿债，却因农村税费改革取消了地方教育费附加的征收而成泡影；“一费制”政策的出台和实施，又有效抑制了学校的乱集资、乱收费行为；分学期收取择校费措施的推行，也使得一些学校还贷的资金链出现断裂。现在，各市教育系统为完成“普九”、“改危”、“创建”、“布局调整”等任务，许多已是“债台高筑”。
原因之七：财政收入分配体制不合理。现在，县级政府承担的教育经费投入责任与其财力不相匹配，责任远远超出了能力。在许多县财政收入仅为“吃饭财政”的情况下，实行“以县为主”的教育投资体制，实在是勉为其难。以连云港市新浦区为例：2004年，全区财政供养人口5938人，其中教育部门3337人，占56．2 %；全区当年一般预算收入1．6亿元，教育经费投入9252．4万元，已经占全区财政一般预算收入的58％；如果要解决教师的全部工资、基本福利和学校的公用经费，则需支出1．2亿元，要占到财政一般预算收入的75％，这显然是不可能做到的。
三、对策建议
当前农村义务教育中显露的突出矛盾和问题，是多种社会、经济因素长期交互影响的结果。在调查中我们高兴地看到，化解义务教育中的矛盾和问题，已引起省委、省政府决策者的高度重视，并正向这个目标迈进。今年，省财政将拿出12个亿，专门用于苏北欠发达地区农村教师和乡镇公务员省标补贴的发放，此举无疑将有利于抑制苏北农村教师的外流。同时，我认为，当前政府在制定义务教育政策时的立足点或基本出发点，应是让全体社会成员尽可能公平地享有义务教育的权利和资源，着力推进全社会义务教育的均衡化发展。为此，特提出以下对策建议。
第一，尽快落实“两免一补”措施。按照温家宝总理在今年“两会”政府工作报告中提出的要求和教育部等部委文件精神，尽快对全省农村家庭经济困难学生实行“两免一补”；重点扶持苏北农村地区家庭经济困难学生的就学。考虑到经济欠发达地区的财政状况，为保证这项措施在全省各地落实到位，对苏北地区和革命老区，省财政应有相应的转移支付，并严格监督各地专款专用。
第二，规范“公办民营”和民办学校。所谓的 “‘名校’办民校”，是当前学校高收费并导致农村的孩子上不起学的主要根源。2004年，省城调队的调查显示，全省在校初中学生中，择校生占31．7％，小学择校生占24．7％。13个省辖市中，择校生比例最高的是南通市，初中生择校比例高达73．1％，小学为55．3％；这些择校生绝大多数是由于名校改制为民办学校而带来的直接后果。目前，真正的民办学校寥寥无几，几乎所有能够吸引学生择校的民办学校都是由公办名校所办，或直接由公办学校转制而来，这些学校录取的学生全都成了“高价生”、“择校生”。名校办民校，特别是利用小学和初中的优质义务教育资源转办民办学校，严重违背了义务教育的办学宗旨，严重损害了广大群众尤其是农民群众的根本利益。因此，建议省政府尽快出台政策文件，遏制“名校办民校”行为，尤其是要明令禁止利用优质的义务教育资源办民校。已经改制的和占用名校资源举办的民办学校，要限期改为公办学校。
第三，再花5年时间，先农村后城市，全省逐步全面实现免费义务教育。亚洲开发银行的报告指出：全球190多个国家中，已有170多个国家实现了免费的义务教育，除了发达国家外，亚洲绝大部分国家，包括人均GDP只有中国三分之一的老挝、柬埔寨、孟加拉、尼泊尔等国，也都实行了免费义务教育。从可能性分析，中国完全具备这样的国力与财政能力。据初步测算，江苏全面实施免费的9年制义务教育，约需政府追加财政投入37亿元，这与政府免征农业税所追加的财政投入大体相当。从2001年实施农村税费改革，到2005年全省全面免征农业税，花了5年时间。建议再花5年左右的时间，也即从2006年开始，到2010年时，全省全面实施免费的9年制义务教育。江苏作为沿海经济发达省份，作为将力争在全国实现“两个率先”的省份，完全有能力、有财力在较短的时间内全面实施免费9年制义务教育。在苏南一些有条件的地方，则可在全国率先实行12年制免费义务教育，大幅度提升全省人民的整体文化素质。
第四，取消创建和评星制度，制定义务教育阶段学校建设的统一标准。为促进各地区教育事业均衡化发展，应取消现行的创建和评星制度。衡量一个地区教育的发展水平，应以县、市教育行政主管部门为考评对象；在考评的内容上，不是由“重点学校考评系列”转变为“星级学校考评系列”，而是应制定义务教育阶段学校建设的统一标准，考核教育行政主管部门所负责的县或市义务教育阶段学校建设统一标准的达标率，并根据经济与社会发展状况和政府投入财力的能力，适时修改和提高义务教育阶段学校统一建设标准。毫无疑问，这样做将更有利于促进我省教育的发展，尤其是教育的均衡化发展。
责任编辑：王清明
关键词：农村；义务教育；均衡发展
中图分类号：G4 文献标识码：A 文章编号：1004—1605(2005)08／09—0064—04
继农业税减免之后，农村义务教育已成为社会各界关注的新热点。正因为如此，当温家宝总理在今年的政府工作报告中对农村教育作出承诺时，会场内外反应热烈。事实上，人们不仅仅希望贫困地区的贫困学生能享有免费的义务教育，更希望中国农村所有的孩子都能尽快享受免费的义务教育。因为，对农村家庭来说，子女教育的负担远比农业税费负担要沉重得多，子女教育支出不仅是农村贫困家庭不可承受之重，也是绝大多数农村家庭的难以承受之重。3月上旬，笔者参加省委联合调查组，就当前江苏农村，特别是苏北农村义务教育中存在的突出问题及其成因展开了专题调研，并在此基础上形成了一些思考。
一、突出问题
当前，苏北农村义务教育确实面临不少问题，最突出的集中在以下五个方面：
第一，农家子弟上学难、上学贵。农家子弟上学难体现在两方面：一是农村家庭经济负担重。在苏北贫困地区农村家庭，供一名小学生读书，每年杂费、代办费等负担得好几百元；供一名初中生读书，每年家庭支出负担需2000多元。二是学校离家远。过去，行政村的规模比现在小得多，且村村都办有小学，多数村还有初中，农村中小学生上学还是比较就近的。近年来的乡村合并和随之而来的教育布局调整，使中小学数量急剧减少，造成了农村中小学生上学路途太远、安全系数小、交通成本高、家庭经济负担重的问题。由于学校离家太远，一些小学一年级的学生便不得不实行寄宿制。虽然学校为寄宿小学生专门配备了生活老师，但无疑大大增加了农村中小学生家庭额外的经济负担。
第二，初中生辍学、流失严重。虽然我国几年前便对外宣布如期实现了“基本普及九年义务教育”，但正如2004年中央党校教师在全国16个省区进行的一项调查报告中所指出的：“实际情况远没有那么乐观。为了应付‘普九’年审，一些乡镇政府和学校不得不弄虚作假，许多地方农村学生的辍学率，比统计数字要高得多”。统计数据显示，江苏全省1998年由小学升入初中的有91．76万名学生，但2001年却只有81．16万人从初中毕业，中途流失达10．6万人，初中生流失率为11．55 %。这是全省的平均数，在经济欠发达地区，这一比率还要高得多。据江苏省政府教育督导团的调查，仅2003年9月～2004年2月的半年间，徐州市农村就有8206名初中生辍学。该调查报告同时还指出，在另外一些辍学更严重的地区，初中阶段三年的辍学率可能要超过20％。
第三，农村优秀教师大量外流。大量优秀教师外流的主要原因是工资待遇偏低。以连云港市为例，全市各县教师工资中的省津贴、补贴大都执行的还是1996年的标准。即便按此标准，截至2003年底，全市仍累计欠发省津贴、补贴41317万元。由于中小学教师津贴、补贴不能足额发放，教师医疗保险、住房补贴、福利费等合法权益得不到保障，导致教师人心思走，仅近两年全市流失教师即达1181人，且流失的大都是农村中小学的骨干教师，严重影响了农村义务教育的教学质量。苏北的徐州、淮安、盐城、宿迁等市，优秀教师外流的情况也与连云港市大体相当。
第四，城乡办学条件差距不断扩大。与一些城市学校新落成的豪华校园、气派的室内体育馆、先进的多媒体教学设施相对照的是，在苏北的许多农村中小学，一个班七八十名学生挤在一间教室里上课、一张双人床睡4个学生，是较为普遍的现象；至于图书、实验仪器、体育器材、教学用电脑等难以及时添置更新，实验课程不能正常开设，甚至连教师日常办公用品都无法保障供应的情况，都不鲜见。
第五，教育负债沉重。教育负债成为当前我省各地普遍存在的现象。从我们调查的几个市情况来看，截至2004年底的统计，连云港市各类中小学负债16亿元，盐城市教育负债总计19．98亿元，宿迁市截至2003年底的全市教育负债9亿多元。当一些地方政府不愿承担相应的教育负债责任，而将债务负担全压在学校身上时，学校法人不仅常被推上法庭的被告席，学校、家庭也常遭债主的封门逼债，严重影响了正常的教学秩序。
二、成因分析
苏北农村义务教育之所以出现上述种种尖锐的矛盾和问题，原因是多方面的。有地方经济发展水平滞后的原因，有政府对教育经费投入不足的原因，也有教育非均衡化发展的原因，更存在现行财政收入分配体制不合理、地方财权与事权不对称的深层矛盾，等等。分析起来，主要有以下七个方面：
原因之一：地方经济发展水平滞后。研究结果表明，越是经济基础薄弱的地区，贫困家庭所占比例越高。比如在苏北地区，农村伤残和生活特困家庭所占比例高达8％，部分家庭子女在义务教育阶段已充分享受低保救助政策的情况下仍感困难。据省社科院农村发展研究所2002年进行的一项问卷调查结果显示，苏北地区初中适龄者失学率高达18．6％。在全部初中适龄失学者中，虽有觉得“成绩不好读也无用”的，有“打工挣钱图实惠”的，有“本人不愿读”的，但最令人关注的是有23％的初中辍学者是因“费用太高读不起”的。这次调研中我们也注意到，各地政府、各级教育行政部门和学校，都非常重视贫困家庭学生的入学问题，并积极采取减、免、缓交学杂费等措施，对特困家庭、低保家庭、多子女家庭进行帮扶，但这些措施尚未能从根本上解决这些家庭子女“上学难”的问题。
原因之二：教育经费投入不足。这里有三层含义：一是全省教育经费总体投入不足。有资料显示，1985年世界各国教育投入占GDP比重的平均水平是5．2 %，其中，发达国家平均水平是5．5％，发展中国家平均是4．5％，欠发达国家平均水平是5．5％。2003年，我国教育投入占GDP的3．4％，而江苏平均为2．7％，教育经费投入强度总体上低于全国。二是地方政府教育经费投入不足。从调查情况来看，整个苏北地区，非但没有1元钱的中小学公用经费拨款，而且政府挪用学校杂费发工资的现象也较普遍。连云港市2004年全市中小学杂费被挪用760万元，南通市2001～2004年间共挪用学杂费6226万元用于发放教师省以下津贴和补贴。这样做减少了农村中小学校公用经费，影响了学校的正常运转和发展。三是高等教育和义务教育投资结构不合理，尤其是省级财政，把过多的财力投入到高等教育领域，挤占了义务教育 阶段的财力资源。
原因之三：义务教育的非均衡化发展。对绝大多数家庭来说，“上学贵”主要体现在“择校费”上。现在基本上都是独生子女家庭，家长们个个都“望子成龙”心切，再加上就业形势日益严峻的压力，许多家庭为使自己的孩子不输在“起跑线”上，从小学，甚至从幼儿园便开始择校，而每次择校都要投入几万元，一路择校直至大学，能不贵吗?当前社会上择校成风，不是家长们的错，而是现行教育非均衡化发展导致的直接后果。形成教育非均衡化发展的原因是多方面的，首先是政府投入的非均衡化。改革开放初期，邓小平从“文革”造成人才“断层”的实际出发，为了满足早出人才、快出人才的现实需要，提出办一批重点学校。于是，各地纷纷集中当地的人力、财力和物力资源，兴办重点中学、重点小学，这是形成教育非均衡化发展的历史原因。应该说，在当时的历史条件下，让一部分学校先“优”起来不失为一种明智之举。但在今天，宏观环境已经发生了很大变化，继续这样做就可能带来很多问题。其次是经济发展的非均衡化。苏南、苏中、苏北经济发展水平存在巨大差距，这同样也在教育投入水平上反映出来。对照省级教育现代化学校标准，苏南绝大部分县市已全面实现教育现代化，而苏中、苏北则相去甚远。在这些地区，许多学校没有现代教育设施，多数学校在课程安排上不能按新的课程标准要求正常开设。20世纪50一60年代，为了加快苏北地区基础教育事业的发展，一大批苏南、南京的优秀青年教师被派往苏北地区，这对充实苏北的师资力量、提高苏北的教学水平发挥了巨大作用。但如今，随着地区间经济发展水平的悬殊，教师收入差距的拉大，欠发达地区中小学教师纷纷“孔雀南飞”，流失现象日趋严重。苏北的优秀教师向苏南流，农村的优秀教师向城市流，低年级的优秀教师向高年级流，成为近几年来教师流动的大趋势。再次是所谓的创建、评比活动，往往对教育的非均衡化起了推波助澜的作用。过去是为了创建国家级、省级的重点学校和示范学校，而今则是为了评上四星级、三星级学校，各地政府不得不将有限的地方人、财、物力资源，集中投向重点中小学校，从而进一步扩大了城乡义务教育办学条件的差距，加剧了地方教育的非均衡化发展。
原因之四：学校布局调整过快过急。近年来推行的集中办学、规模办学，本意是将农村的中小学集中办在各方面条件较好的小城镇，以解决办学自身遇到的许多矛盾和困难。同时，由于实行计划生育而导致的农村中小学生源减少，也是进行学校布局调整的原因之一。但从实践效果来看，一些地方显得有点操之过急。1995年时，江苏全省共有小学27062所，至2004年时，全省小学仅剩6723所，比1995年减少了75 9，6以上。不少地方将学校布局调整到每镇只设1所中心小学，全镇范围内的小学生全都要集中到乡镇中心小学上课，学校与家庭的距离比过去增加了数倍，给农家子弟入学带来极大困难。一些青年农民为了接送孩子上学，不得不放弃外出打工的念头，直接影响了这些农村家庭的经济收入。这也许是一味追求集中办学、规模办学者所未曾考虑到的“新增社会成本”，而这些成本，恰恰是要由那些处于相对弱势地位的农民家庭来承担的。
原因之五：某些地方政府的“卸包袱”行为。由于财政困难，一些地方政府便“穷则思变”，采取名为“办学体制改革”实为“卸包袱”的措施。有的市将当地的三星和四星普通高中、省级示范初中、省级实验小学等社会声誉好、教学质量高的名牌学校全部改为所谓的“公办民营”，政府不再投入，包括教师工资在内，学校实行自收自支。由于名牌效应，这些学校不愁招不到学生，于是，凡想进这类学校读书者，都须交纳高额的择校费。据了解，现在一般的“行情”是：普通高中，四星级每生2．5万元，三星级每生1．8万元，公办民助初中最高“培养费”为每学期2000元，公办民助小学最高的“培养费”为每学期800元。有些市则采取渐进式“办学体制改革”，即对优质名校实行一校两制，逐步扩大名校内公办民助的比例。还有些地方的名牌学校，在招生时随意扩大计划外招生数，以便收取更多的择校费。这样做的结果，一方面导致统招分数线被人为拔高，加大了学生的考试压力，给其造成了沉重的课业及心理负担；另一方面，由于交钱太多，远远超过大多数农村家庭的承受能力，无形中将农家子弟挡在了优质教育资源的门外。 ‘
原因之六：不切实际的超财力的校舍扩张。近几年来，一些地方过分强调集中规模办学，过分强调优质教育资源的扩散效应，大兴土木进行名校扩建。随着一座座豪华气派校园的落成，基建投入负债的偿还却出现了问题：原指望收取地方教育费附加来偿债，却因农村税费改革取消了地方教育费附加的征收而成泡影；“一费制”政策的出台和实施，又有效抑制了学校的乱集资、乱收费行为；分学期收取择校费措施的推行，也使得一些学校还贷的资金链出现断裂。现在，各市教育系统为完成“普九”、“改危”、“创建”、“布局调整”等任务，许多已是“债台高筑”。
原因之七：财政收入分配体制不合理。现在，县级政府承担的教育经费投入责任与其财力不相匹配，责任远远超出了能力。在许多县财政收入仅为“吃饭财政”的情况下，实行“以县为主”的教育投资体制，实在是勉为其难。以连云港市新浦区为例：2004年，全区财政供养人口5938人，其中教育部门3337人，占56．2 %；全区当年一般预算收入1．6亿元，教育经费投入9252．4万元，已经占全区财政一般预算收入的58％；如果要解决教师的全部工资、基本福利和学校的公用经费，则需支出1．2亿元，要占到财政一般预算收入的75％，这显然是不可能做到的。
三、对策建议
当前农村义务教育中显露的突出矛盾和问题，是多种社会、经济因素长期交互影响的结果。在调查中我们高兴地看到，化解义务教育中的矛盾和问题，已引起省委、省政府决策者的高度重视，并正向这个目标迈进。今年，省财政将拿出12个亿，专门用于苏北欠发达地区农村教师和乡镇公务员省标补贴的发放，此举无疑将有利于抑制苏北农村教师的外流。同时，我认为，当前政府在制定义务教育政策时的立足点或基本出发点，应是让全体社会成员尽可能公平地享有义务教育的权利和资源，着力推进全社会义务教育的均衡化发展。为此，特提出以下对策建议。
第一，尽快落实“两免一补”措施。按照温家宝总理在今年“两会”政府工作报告中提出的要求和教育部等部委文件精神，尽快对全省农村家庭经济困难学生实行“两免一补”；重点扶持苏北农村地区家庭经济困难学生的就学。考虑到经济欠发达地区的财政状况，为保证这项措施在全省各地落实到位，对苏北地区和革命老区，省财政应有相应的转移支付，并严格监督各地专款专用。
第二，规范“公办民营”和民办学校。所谓的 “‘名校’办民校”，是当前学校高收费并导致农村的孩子上不起学的主要根源。2004年，省城调队的调查显示，全省在校初中学生中，择校生占31．7％，小学择校生占24．7％。13个省辖市中，择校生比例最高的是南通市，初中生择校比例高达73．1％，小学为55．3％；这些择校生绝大多数是由于名校改制为民办学校而带来的直接后果。目前，真正的民办学校寥寥无几，几乎所有能够吸引学生择校的民办学校都是由公办名校所办，或直接由公办学校转制而来，这些学校录取的学生全都成了“高价生”、“择校生”。名校办民校，特别是利用小学和初中的优质义务教育资源转办民办学校，严重违背了义务教育的办学宗旨，严重损害了广大群众尤其是农民群众的根本利益。因此，建议省政府尽快出台政策文件，遏制“名校办民校”行为，尤其是要明令禁止利用优质的义务教育资源办民校。已经改制的和占用名校资源举办的民办学校，要限期改为公办学校。
第三，再花5年时间，先农村后城市，全省逐步全面实现免费义务教育。亚洲开发银行的报告指出：全球190多个国家中，已有170多个国家实现了免费的义务教育，除了发达国家外，亚洲绝大部分国家，包括人均GDP只有中国三分之一的老挝、柬埔寨、孟加拉、尼泊尔等国，也都实行了免费义务教育。从可能性分析，中国完全具备这样的国力与财政能力。据初步测算，江苏全面实施免费的9年制义务教育，约需政府追加财政投入37亿元，这与政府免征农业税所追加的财政投入大体相当。从2001年实施农村税费改革，到2005年全省全面免征农业税，花了5年时间。建议再花5年左右的时间，也即从2006年开始，到2010年时，全省全面实施免费的9年制义务教育。江苏作为沿海经济发达省份，作为将力争在全国实现“两个率先”的省份，完全有能力、有财力在较短的时间内全面实施免费9年制义务教育。在苏南一些有条件的地方，则可在全国率先实行12年制免费义务教育，大幅度提升全省人民的整体文化素质。
第四，取消创建和评星制度，制定义务教育阶段学校建设的统一标准。为促进各地区教育事业均衡化发展，应取消现行的创建和评星制度。衡量一个地区教育的发展水平，应以县、市教育行政主管部门为考评对象；在考评的内容上，不是由“重点学校考评系列”转变为“星级学校考评系列”，而是应制定义务教育阶段学校建设的统一标准，考核教育行政主管部门所负责的县或市义务教育阶段学校建设统一标准的达标率，并根据经济与社会发展状况和政府投入财力的能力，适时修改和提高义务教育阶段学校统一建设标准。毫无疑问，这样做将更有利于促进我省教育的发展，尤其是教育的均衡化发展。
责任编辑：王清明