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摘要：修正后的民诉法第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”单一的条文规定过于简约，该条规定只是原则上确认对某些领域中侵害公共利益的行为可以由非直接关系的主体提起诉讼，修正案通过之后，公益诉讼的司法运作仍然面对重重困境，摆在我们面前的最大任务，是由过去的立法论转向司法论、解释论，针对公益诉讼主体的范围模糊这一问题，本文结合相关理论和法理探讨民事公益诉讼起诉主体资格，提出完善我国公益诉讼主体的理论建议。
关键词：民事公益诉讼；公共利益；原告资格
近年来，随着我国经济社会的快速发展和变化，对市场利润的不当追求，造成危害公共利益的重大事件频发，环境污染、食品药品安全等领域问题凸显，严重影响了人民群众的生命财产安全，引起社会广泛关注。近十年的全国人民代表大会和全国政协会议，都有代表、委员提出增加规定公益诉讼的议案、提案、建议。我国理论界在十余年以前，学者们就开始了研讨公益诉讼的制度建构。最终，2012年民事诉讼法的修改对这一普遍社会诉求给予了一定的回应，在《民事诉讼法》中确立了公益诉讼的原则框架。
一、公益诉讼的界定
1.公益与私益的区别
公益诉讼是一个与私益诉讼相对的一个概念，众多“私益”相加的集合体不能等同于“公益”。私益有具体的受害人，具体受害人会为自己利益索赔，但公益维权索赔则往往缺位，公益判断不能仅以人数多少来辨别，公益表现为不特定多数人的、国家的、社会的、公共的利益。
2.公益诉讼的概念
公益诉讼是相对于私益诉讼而言的，起源于罗马法，成熟于日、美等发达资本主义国家，又被称为罚金诉讼、民众诉讼。目前，我国关于公益诉讼的定义未达成共识，大家在界定公益诉讼时，无不以两个基本点为核心：即公共利益和行为的违法性。纵观各种观点，笔者认为公益诉讼是指有关国家机关、社会团体和公民个人都可根据法律的授权，对违反法律、侵犯国家利益、社会公共利益的行为，向法院起诉，由法院追究违法者法律责任的活动。
二、域外关于公益诉讼主体的诉讼模式
现代公益诉讼制度，英美法系国家最为发达，美国作为英美法系的代表，是最早对现代意义的公益诉讼实施立法的国家，大陆法系国家相对英美法系国家来说处于落后状态，但也有独具特色的公益诉讼制度。各国的政治、经济发展情况和历史文化传统不同，所采取的诉讼模式也不相同。关于公益诉讼主体的确定，主要存在以下几种诉讼模式：
1.国家诉讼模式。即由代表国家或公众的检察机关对损害或即将损害公共利益的行为提起公益诉讼。检察机关代表公益参与民事诉讼起源于法国，英国、德国、法国和日本等主要采用此模式。例如在英国，法律允许法务长官代表公众提起诉讼以保护公众权利，阻止不正当行为，私人没有提起诉讼的权利。
2.团体诉讼模式。即赋予某些团体诉讼主体资格和团体诉权，使其可以代表团体成员提起、参加诉讼、独立享有诉讼上的权利义务。德国和法国在确立了以国家诉讼模式为主的同时，还兼采团体诉讼模式，允许特定团体在特定案件和条件下享有提起公益诉讼的权利。
3.公民诉讼模式。指由非直接利害关系的公民提起的公益诉讼。美国、印度等国家采用此模式，二者又有所区别，美国在承认公民公益诉讼主体资格的同时，为防止公民滥诉，进行了相应的限制，如原告必须是具体权利或利益受到行为人直接侵害的公民，而且该权利或利益可以被法院的有利判决所救济。
三、我国民事公益诉讼的原告主体资格
笔者认为，对于公益诉讼的诉权主体既不可确定过宽，也不可失之过窄，而应当从实际出发，按照实事求是、循序渐进的原则加以确定。修改后的民诉法第五十五条规定的起诉主体为“法律规定的机关和有关组织”。法条规定的起诉主体概念模糊，对于哪些机关和组织有权提起公益诉讼，法律并未予以明确规定。
1.笔者认为这里的“有关机关”应当用“人民检察院”来取而代之。从宪法第三章规定的“国家机构”看，国家机构包括立法机关、行政机关、司法机关，此外还有军事机关。司法机关又包括人民法院和人民检察院。立法机关、军事机关、人民法院不能提起公益诉讼，其理自明，剩下的就只有行政机关和人民检察院，从实质内容上看，我认为这里的“有关机关”应当用“人民检察院”来取而代之，换言之，行政机关不宜被赋公益诉权：（1）行政机关行使的是行政权，而提起诉讼不属于具体行政行为，不具有行政权的属性。如果行政机关该提起诉讼而不提起诉讼，是否还可被提起行政诉讼呢？其实，提起诉讼带有司法属性，而这与行政机关的宪法职能是相悖的；（2）行政机关提起公益诉讼会打破诉讼平衡。因为行政机关在进行诉讼时，它手握两种权利，即诉权和行政权。这两种权利混杂一起，对被告有一种不恰当的威胁和压迫；（3）行政机关提起公益诉讼会掩盖行政失误，不利于通过公益诉讼揭示行政违法。因为公益诉讼的造成，有时与行政违法或行政懈怠相关联。
检察机关应当具有作为公益诉讼的原告资格。（1）检察机关是宪法所确立的专门法律监督机关，检察机关作为国家利益和社会公共利益的代表者、维护者和实现者的职能角色；（2）检察机关在收集证据、调查证据的权限、担负诉讼成本的能力和进行诉讼所必需的法律专业素养等方面具有优越于享有公益诉权的社会团体或民间组织；（3）检察院具有提起公益诉讼的实践经验。
2.民事诉讼法认可“有关组织”的公益诉讼原告资格，而未采纳“有关社会团体”的用语，根据立法者的解释，是因为各界对“社会团体”的范围有不同的认识。但是，并非所有的“有关组织”都适宜作为原告提起公益诉讼。对此，立法机关负责人解释说，合理框定适宜提起公益诉讼的组织的范围，今后将依赖两条路径。其一，在未来制定相关法律时予以进一步明确。其二，在司法实践中逐步探索。例如进一步细化社会组织的管理规范，对社会组织的规模、经费等条件进行限定等。笔者认为“有关组织”作为公益诉讼原告应具备以下条件：（1）依法设立或者依法登记或备案；（2）起诉必须符合组织或团体章程目的和业务范围；（3）符合组织或团体活动的区域要求；（4）社团法人应当有一定数量的会员；（5）应当具有一定的经费来源和经费保障；（6）组织或团体设立时间的限制，必须是设立2年以上为宜。
3.公民个人也应被赋予提起公益诉讼的权利。保护公共利益实质上是公民个人作为社会整体的一分子参加社会管理的责任和义务，是人民主权宪法原则在民事诉讼领域的具体体现。赋予公民以公益诉权可以有效地补充公共执法所存在的不足，并且对公共执法状况进行监督。随着法治社会建设不断深入，当国家利益和社会公共利益受到不法侵害，公民个人已不再是袖手旁观，而是自觉地采取诉讼行动保护公共利益。对此，立法应当给予支持、鼓励和引导。
在上述提起公益诉讼的三主体中，应当有一个先后顺序。笔者认为，社会团体应当作为第一顺序的主体。如果没有相应的社会团体，则公民个人可以作为第二顺序的主体提起公益诉讼。对于社会团体、公民个人提起公益诉讼，检察机关认为有必要，可以采用支持起诉或者督促起诉的方法给予保障。如果社会团体、公民个人因种种原因而未提出公益诉讼，检察机关应作为提起公益诉讼的最后保障力量。（作者单位：西南民族大学）
参考文献：
[1]颜运秋著.公益诉讼理念研究[M]. 中国检察出版社， 2002
[2]颜运秋，周晓明.公益诉讼制度比较研究——兼论我国公益诉讼制度的建立[J]. 法治研究. 2011（11）
[3]宋朝武.论公益诉讼的十大基本问题[J].中国政法大学学报.2010（01）
[4]齐树洁.“公益诉讼与适格当事人之扩张”.载于《检察日报》2012年10月11日.
[5]赵欣.各国民事公益诉讼制度比较法研究[J]. 前沿. 2010（06）.
[6]肖建国.民事公益诉讼基本模式研究[J].中国法学2007，（5）.
关键词：民事公益诉讼；公共利益；原告资格
近年来，随着我国经济社会的快速发展和变化，对市场利润的不当追求，造成危害公共利益的重大事件频发，环境污染、食品药品安全等领域问题凸显，严重影响了人民群众的生命财产安全，引起社会广泛关注。近十年的全国人民代表大会和全国政协会议，都有代表、委员提出增加规定公益诉讼的议案、提案、建议。我国理论界在十余年以前，学者们就开始了研讨公益诉讼的制度建构。最终，2012年民事诉讼法的修改对这一普遍社会诉求给予了一定的回应，在《民事诉讼法》中确立了公益诉讼的原则框架。
一、公益诉讼的界定
1.公益与私益的区别
公益诉讼是一个与私益诉讼相对的一个概念，众多“私益”相加的集合体不能等同于“公益”。私益有具体的受害人，具体受害人会为自己利益索赔，但公益维权索赔则往往缺位，公益判断不能仅以人数多少来辨别，公益表现为不特定多数人的、国家的、社会的、公共的利益。
2.公益诉讼的概念
公益诉讼是相对于私益诉讼而言的，起源于罗马法，成熟于日、美等发达资本主义国家，又被称为罚金诉讼、民众诉讼。目前，我国关于公益诉讼的定义未达成共识，大家在界定公益诉讼时，无不以两个基本点为核心：即公共利益和行为的违法性。纵观各种观点，笔者认为公益诉讼是指有关国家机关、社会团体和公民个人都可根据法律的授权，对违反法律、侵犯国家利益、社会公共利益的行为，向法院起诉，由法院追究违法者法律责任的活动。
二、域外关于公益诉讼主体的诉讼模式
现代公益诉讼制度，英美法系国家最为发达，美国作为英美法系的代表，是最早对现代意义的公益诉讼实施立法的国家，大陆法系国家相对英美法系国家来说处于落后状态，但也有独具特色的公益诉讼制度。各国的政治、经济发展情况和历史文化传统不同，所采取的诉讼模式也不相同。关于公益诉讼主体的确定，主要存在以下几种诉讼模式：
1.国家诉讼模式。即由代表国家或公众的检察机关对损害或即将损害公共利益的行为提起公益诉讼。检察机关代表公益参与民事诉讼起源于法国，英国、德国、法国和日本等主要采用此模式。例如在英国，法律允许法务长官代表公众提起诉讼以保护公众权利，阻止不正当行为，私人没有提起诉讼的权利。
2.团体诉讼模式。即赋予某些团体诉讼主体资格和团体诉权，使其可以代表团体成员提起、参加诉讼、独立享有诉讼上的权利义务。德国和法国在确立了以国家诉讼模式为主的同时，还兼采团体诉讼模式，允许特定团体在特定案件和条件下享有提起公益诉讼的权利。
3.公民诉讼模式。指由非直接利害关系的公民提起的公益诉讼。美国、印度等国家采用此模式，二者又有所区别，美国在承认公民公益诉讼主体资格的同时，为防止公民滥诉，进行了相应的限制，如原告必须是具体权利或利益受到行为人直接侵害的公民，而且该权利或利益可以被法院的有利判决所救济。
三、我国民事公益诉讼的原告主体资格
笔者认为，对于公益诉讼的诉权主体既不可确定过宽，也不可失之过窄，而应当从实际出发，按照实事求是、循序渐进的原则加以确定。修改后的民诉法第五十五条规定的起诉主体为“法律规定的机关和有关组织”。法条规定的起诉主体概念模糊，对于哪些机关和组织有权提起公益诉讼，法律并未予以明确规定。
1.笔者认为这里的“有关机关”应当用“人民检察院”来取而代之。从宪法第三章规定的“国家机构”看，国家机构包括立法机关、行政机关、司法机关，此外还有军事机关。司法机关又包括人民法院和人民检察院。立法机关、军事机关、人民法院不能提起公益诉讼，其理自明，剩下的就只有行政机关和人民检察院，从实质内容上看，我认为这里的“有关机关”应当用“人民检察院”来取而代之，换言之，行政机关不宜被赋公益诉权：（1）行政机关行使的是行政权，而提起诉讼不属于具体行政行为，不具有行政权的属性。如果行政机关该提起诉讼而不提起诉讼，是否还可被提起行政诉讼呢？其实，提起诉讼带有司法属性，而这与行政机关的宪法职能是相悖的；（2）行政机关提起公益诉讼会打破诉讼平衡。因为行政机关在进行诉讼时，它手握两种权利，即诉权和行政权。这两种权利混杂一起，对被告有一种不恰当的威胁和压迫；（3）行政机关提起公益诉讼会掩盖行政失误，不利于通过公益诉讼揭示行政违法。因为公益诉讼的造成，有时与行政违法或行政懈怠相关联。
检察机关应当具有作为公益诉讼的原告资格。（1）检察机关是宪法所确立的专门法律监督机关，检察机关作为国家利益和社会公共利益的代表者、维护者和实现者的职能角色；（2）检察机关在收集证据、调查证据的权限、担负诉讼成本的能力和进行诉讼所必需的法律专业素养等方面具有优越于享有公益诉权的社会团体或民间组织；（3）检察院具有提起公益诉讼的实践经验。
2.民事诉讼法认可“有关组织”的公益诉讼原告资格，而未采纳“有关社会团体”的用语，根据立法者的解释，是因为各界对“社会团体”的范围有不同的认识。但是，并非所有的“有关组织”都适宜作为原告提起公益诉讼。对此，立法机关负责人解释说，合理框定适宜提起公益诉讼的组织的范围，今后将依赖两条路径。其一，在未来制定相关法律时予以进一步明确。其二，在司法实践中逐步探索。例如进一步细化社会组织的管理规范，对社会组织的规模、经费等条件进行限定等。笔者认为“有关组织”作为公益诉讼原告应具备以下条件：（1）依法设立或者依法登记或备案；（2）起诉必须符合组织或团体章程目的和业务范围；（3）符合组织或团体活动的区域要求；（4）社团法人应当有一定数量的会员；（5）应当具有一定的经费来源和经费保障；（6）组织或团体设立时间的限制，必须是设立2年以上为宜。
3.公民个人也应被赋予提起公益诉讼的权利。保护公共利益实质上是公民个人作为社会整体的一分子参加社会管理的责任和义务，是人民主权宪法原则在民事诉讼领域的具体体现。赋予公民以公益诉权可以有效地补充公共执法所存在的不足，并且对公共执法状况进行监督。随着法治社会建设不断深入，当国家利益和社会公共利益受到不法侵害，公民个人已不再是袖手旁观，而是自觉地采取诉讼行动保护公共利益。对此，立法应当给予支持、鼓励和引导。
在上述提起公益诉讼的三主体中，应当有一个先后顺序。笔者认为，社会团体应当作为第一顺序的主体。如果没有相应的社会团体，则公民个人可以作为第二顺序的主体提起公益诉讼。对于社会团体、公民个人提起公益诉讼，检察机关认为有必要，可以采用支持起诉或者督促起诉的方法给予保障。如果社会团体、公民个人因种种原因而未提出公益诉讼，检察机关应作为提起公益诉讼的最后保障力量。（作者单位：西南民族大学）
参考文献：
[1]颜运秋著.公益诉讼理念研究[M]. 中国检察出版社， 2002
[2]颜运秋，周晓明.公益诉讼制度比较研究——兼论我国公益诉讼制度的建立[J]. 法治研究. 2011（11）
[3]宋朝武.论公益诉讼的十大基本问题[J].中国政法大学学报.2010（01）
[4]齐树洁.“公益诉讼与适格当事人之扩张”.载于《检察日报》2012年10月11日.
[5]赵欣.各国民事公益诉讼制度比较法研究[J]. 前沿. 2010（06）.
[6]肖建国.民事公益诉讼基本模式研究[J].中国法学2007，（5）.