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土地是财富之母，是人类赖以生存和发展的有限的不可再生的资源。在市场经济条件下，市场机制成为包括农村土地在内的经济运行和资源配置的基础性机制。这不仅是改革和完善农村土地制度的一个重要方面，也是优化土地资源配置，提高土地资源利用效率，促进工业化、城镇化的健康发展，改变城乡二元结构的体制保证。此外，在土地资源配置过程中，政府也要在国土空间规划、土地产权和地籍管理、土地利益公平分配和用途管制等方面发挥正确作用。
一、当前土地资源市场化配置过程中存在的突出问题
（一）土地承包经营权缺乏有效的流转机制成为阻碍农业进步的绊脚石
由于土地产权不清晰、农业用地用途限制、地理位置等各方面原因，农村家庭联产承包制没有从根本上改变户均地少且分散的格局，土地的市场交易程度较低，农村经济难以实行规模经营，不利于土地资源的优化配置。表现如下：首先，目前的土地流转总体上规模不大，范围较小，土地流转主体受到较强限制。土地流转多表现为农户之间短期的自发性互助性流转，难以形成规模种植的流转效应。其次，政府对土地流转的干预较强，出现大量不尊重农民流转意愿的强制流转行为。特别是在流转利益的分配上，出现了流转利益分配不合理、不规范，农民合法利益没有得到有效保护等问题。此外，没有权威的土地流转中介组织和交易市场，土地信息传递、表达不充分，这在很大程度上限制了土地流转的规模。
（二）地方政府通过土地征收垄断土地供应
总的来看，我国土地要素市场还不完善，特别是城乡土地二元阻隔、流动受限，集体建设用地基本被排斥在土地市场之外。现行法律严格限制了集体土地非农建设的使用范围，集体经济组织成员可以使用本集体经济组织的土地办企业或建住房，但不得出让、转让或出租集体土地使用权，城乡土地要素交换、流动，主要通道是政府征地。这种城乡二元分割格局是中国土地制度的核心症结，背离了我国市场化配置资源的方向以及土地资源的发展趋势，漠视不同产权主体的平等权利，严重损害了农民利益。低价征购、高价出售土地之间形成的巨大的利益空间，成为腐败现象的体制根源。
（三）农村宅基地交易限制和制约了农业转移人口市民化进程
根据我国现行的《土地管理法》，农村集体组织是我国农村宅基地的所有权主体，而农民没有对宅基地的处置权限，只有使用权。据统计，目前我国农村宅基地10%—20%闲置，部分地区闲置率甚至高达30%。农民房屋买卖、抵押融资等受到极大限制，这不仅有损土地资源配置的效率，阻碍了农民财产性收入的提高，堵塞了农民融资的渠道。在当前我国农村宅基地的保障功能已经弱化、资产功能正在增强的背景下，进城农民工如果不能通过正常的市场交易处置农村闲置的宅基地和房产，无法实现土地资产化，也就无法获得向城镇迁移落户所必要的货币资本，客观上必然制约农业转移人口市民化进程。
（四）城市土地节约集约利用总体水平偏低
总体上看，我国城市土地城镇化速度快于人口城镇化速度而且其增长的趋势在加快。土地使用结构也存在一定程度的扭曲，中国的土地使用过度地投向工业，地方政府竞相招商引资，以极为低廉的价格更多地出让工业用地，住宅和商业用地、公共用地比例在整个土地使用中所占比例过低。由此带来资源配置的不合理和公共福利水平的低下。此外，还存在土地使用实行行政划拨与有偿使用双轨制并行，不同类型的土地利用管理制度细则缺失。尤其是针对非市场配置的划拨土地，管理混乱，党政机关、事业单位、基础设施建设工程在土地利用方面常常出现违规圈地，乱占滥用的现象。截至2012年，全国共有闲置土地95万亩，而用地紧张的东部地区占42.6%。其中，闲置2年以上的占57.3%。
二、当前深化改革的难点
（一）土地承包经营权的确权和“三权分离”问题
目前《土地承包法》和《物权法》对承包经营权的法律保护是合一保护的，就叫保障农民的承包经营权。但是，现行法律并没有对土地经营权（或土地使用权）的内涵进行界定；土地承包经营权也无法分解为（土地）承包权和（土地）经营权或（土地）使用权两个用益物权。因此，土地经营权不是法定的民事权利，三权分离后的三权交易、土地经营权的抵押、担保等金融服务，将会面临法律风险。这显然对城乡要素的合理配置，工业化、城镇化和农业现代化的协调发展以及城乡社会的有序与稳定，都很不利。
因此，要加快农村土地流转，建立农户土地承包权以及包含经营权在内的土地承包权的有偿退出与交易通道，当前迫切需要深入探讨“落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”的实现途径。
（二）农村经营性集体建设用地的概念界定和入市问题
经营性集体建设用地目前主要指土地分类中的商服用地和工矿仓储用地，主要是乡镇企业用地，不包括农村宅基地和集体公共用地。但是，目前的国家土地分类并未对经营性建设用地进行界定，乡镇企业用地的规模不大，将允许流转的土地范围仅仅限于既有的乡镇企业用地意义不大。对农民自用的和入股的土地、对已经进入市场的处于经营状态的建设用地，土地管理法并没有作出明确规定。
因此，对经营性建设用地进行确权和明确界定范围，将是农村经营性集体建设用地平等入市的先决条件。此外，农村经营性集体建设用地平等入市还面临打破传统的利益固化格局、村庄土地规划和用途管制、建设有形土地交易市场、集体组织治理结构改革等诸多障碍。要想实现“同市同权同价”，还有很长的路要走。
（三）城市规划区内征地制度改革问题
按照现行土地管理制度，包括农村集体建设用地在内的所有农村土地，都须由政府征地后方能转为城镇建设用地入市交易。缩小征地范围应与集体建设用地流转同步设计、同步推进。改革一切非农建设靠征地保障土地供应的格局。当前，我国征地制度改革主要集中在城镇规划区以外。但是，城镇规划区以内，大量的集体土地已经进入市场，集体组织私下出租集体建设用地或者盖厂房出租，造成建设用地的低效利用，大多只从事低端产业，布局分散。各地在集体土地产权登记、分割转让、税费缴纳等方面，都没有作出具体规定。这些基础问题不落地，也很难谈及集体土地入市或其他土地制度改革的大突破。 因此，在城镇土地国有的框架下，对城镇规划区内的土地是否继续走征地城镇化模式是一个亟待解决的现实问题。如何平衡公益性征地与直接入市之间的利益关系，研究制定集体建设用地流转收益分配调节政策，确保国家（政府）、集体和农民之间合理分配土地增值收益，是缩小征地范围应与集体建设用地流转同步设计、推进亟须解决的重点和难点问题。
（四）农村宅基地的确权和流转问题
当前，我国法律所规定的宅基地的用益物权只有占有权和使用权，没有收益权，农民宅基地的取得、使用、管理等一些基本权利制度安排还存在很大问题。因此，宅基地的流转、农民住房财产权抵押、担保、转让，首先面临宅基地完整的用益物权确权问题。
通过宅基地流转退出补偿机制，可以解除农民的后顾之忧，同时宅基地所带来的收益也能减轻农民进城后的经济负担，更好地推进新型城镇化。但同时要注意应将退出后的宅基地优先用于农业，以复垦为主，在补充满足了农地指标后再适当搞一些非农建设。退出后如何对土地实行严格的用途管制非常关键，否则当宅基地退出在全国推广后，完全有可能走上以前耕地征用的老路，出现非农化、侵犯农民权益等一系列乱象。
（五）土地财政问题
现行的征地制度，实际上是把政府置于土地市场的主体地位，政府正是凭借对土地一级市场的垄断，才有了源源不断的资金。目前土地出让金收入已经名副其实地成为各地的第二财政，土地收入在一些地方政府本级财政收入甚至会超过50%。“土地财政”的收入模式为地方政府聚集了巨额可支配财力，成为地方政府进行城市基础建设的资金依托。但同时，地方政府过分依赖土地收入的负面影响越来越大，不仅带来了城市规模的无序扩张和土地资源浪费，也带来了地方政府负债居高不下，债务风险不断攀升。“土地财政”收入模式不仅不可持续，而且已成为今后发展的障碍。
三中全会决定推进征地制度改革，允许农村经营性建设用地直接入市交易，如此一来，地方政府的土地财政必然受到影响。如果不能给地方政府稳定的收入来源，土地财政很难被打破，农地市场化在实际中可能还是会走样。因此，农地市场化还需要的是现行财税制度的联动改革。
三、下一步改革的突破点
（一）还权赋能，建立促进农地流转的市场机制
赋予农民土地抵押权、继承权、租赁权以及部分土地发展权，形成土地权利交易市场。借鉴国际经验，探讨农村承包地进行抵押、继承的办法。在部分发达地区试点土地权利的证券化，允许将土地权利折为证券进行流转，同时纳入到城市资本的形成中来，可以将这种土地的股份化作为土地发展后的股份收益依据，享有土地发展所带来的收益，让土地真正成为资本。
建立农村土地流转的有形市场，可以镇为单位，以县、镇经管站为依托，建立镇域范围的土地流转有形市场，规范土地流转程序、建立统一规范的流转合同，完善土地流转档案管理制度，设立土地纠纷调解仲裁机构。在此基础上可以分步骤的建立市、县、乡三级联网的土地流转有形市场，逐步规范农村土地流转，有利于推动建立农地的市场价格发现体系。
（二）切实推进征地制度改革，出台农村经营性建设用地入市交易实施办法
修改《物权法》和《土地管理法》等相关法律规定，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，制定“公共利益征地否定式目录”。 对于经营性项目用地，国家原则上不再征收，允许通过市场的方式直接使用集体建设用地，构建城乡统一的土地市场。在这个大前提下，对不同类型的农村建设用地，区别对待、分步推进。对建设用地中划拨用于公共设施建设的比重做出严格限定，清理一些以公共利益目的划拨土地实际上是进行营利性目的的用地。推行以公共为目的的用地按市场价赔偿试点。限定政府储备土地为存量土地，严禁征用农民集体土地纳入土地储备范围。对征地农民的赔偿，既要考虑土地的现有用途，也要考虑土地的区位特点，最终要按土地的市场价格进行补偿。
构建完善的集体建设用地利用制度体系，重点通过完善流转办法、建立集体建设用地登记制度和使用权抵押融资机制、明确税费政策等措施，逐步实现城乡统一、房地一体的集体建设用地流转、登记、抵押融资体系。建议国家选择若干地区先行先试，在集体建设用地抵押融资和使用权流转税费方面进行制度试验和封闭运行。待试验成熟后，将这些制度规则上升到国家政策层面，进而推动全局性的集体建设用地制度改革。
（三）充实宅基地用益物权，构建农村宅基地自愿有偿退出机制
建立严格规范的农村宅基地登记管理制度，加快推进农村宅基地使用权确权登记发证。建立农村宅基地差别化有偿使用制度，全面开展农村集体经济组织核定及成员资格界定工作，有序放宽农村宅基地有偿使用对象范围。加强农村宅基地有偿使用收益管理。试行农村宅基地有期限使用制度。稳步开展农村宅基地使用权与房屋所有权抵押，健全农村宅基地、农村房屋等抵押登记服务体系。制定农村宅基地使用权和农村房屋所有权抵押贷款办法。探索建立由借款主体、金融机构和担保机构共同承担贷款损失的风险分担机制。探索组建农村资产经营管理公司，负责收购处置抵押融资中产生的不良资产。
构建农村宅基地自愿有偿退出机制，坚持依法自愿、合理补偿的原则，严格限定农村宅基地使用权人退出条件。加强农村空闲宅基地处置和利用，按照条件限定、充分自愿、流转有偿的原则，探索科学合理的农村空置闲置宅基地交易方式，加快建立城乡统一的土地交易市场，规范和支持宅基地使用权人采取转让、租赁、作价出资（入股）等方式流转使用权。明确农村宅基地使用权流转期限，加强农村宅基地流转用途管制。制定农村宅基地流转增值收益分配方案，合理确定政府、村集体经济组织、原宅基地使用者的分配比例。
（四）推进土地财税制度改革，规范地方政府直接经营土地的行为
进一步改革分税制，按照财力与事权相匹配的原则，合理调整中央、省、市、县的财政收入分配比例，加大财政转移支付力度，使地方政府在预算内获得履行事权所需要的财权。致力于构建新型的具有可持续性的土地财政模式，使得地方政府的财源能够得到保证。可以开征物业税或将房地产税的适用范围扩大到居民住宅。在土地出让金方面，建立规范化的政府土地基金，进一步规范政府土地出让收入的支出。要变集中支付地价为以领导任期或分年度交纳土地使用权租金。
在放开农村集体建设用地进入市场的同时，应考虑对农村经营性建设用地征收土地财产税及契税、印花税及土地增值税等税种。对于进入市场交易的宅基地，也应开征土地财产税（物业税）。对于农民，在规定面积内的可以免征；对于市民，则不予减、免。对无论农民还是市民的超出规定的面积，实行累进税率，超的越多，税率越高，用经济手段控制超占问题。
四、改革路线图及时间表
（一）改革实施路径
农村“三地”问题的制度探索，主要是城乡两种土地制度下的流动问题。在农村，要探索土地要素引入市场机制的办法，但目前农村土地要素的流动还不能完全适用于自由流动的市场原则，必须是在政府调节下的有序流动。
具体改革措施应包括：一是促进和规范农村土地市场流转。包括强化农民土地承包权，促进土地承包权物权化，充实土地承包经营权，完善农村承包地流转形式，促进农业规模经营，培育规范的土地流转市场等几个方面。二是稳妥推动集体建设用地有序进入市场。其中要促进集体建设用地的集约利用，加强集体土地收入的管理，确保农民成为土地流转收益的主要获得者。三是推进宅基地的商品化进程。首先要对集体所有制下农民宅基地的权利和初始分配制度进行规范，在此基础上可进行宅基地出租、转让、买卖及抵押办法的试点。另外还要防止旧村改造中侵犯农民宅基地的权利。四是加快公益性征地制度改革步伐。征地制度改革的最终方向必然是建立有形的城乡统一的建设用地市场，所有建设用地全部进入市场运作。但是在条件还不完全具备的情况下，当前的政策定位应该是“建设用地政府征购与农村集体建设用地规范入市相结合运行”。
（二）改革推进进度安排（见表1）
（张林山，国家发展改革委体管所）
一、当前土地资源市场化配置过程中存在的突出问题
（一）土地承包经营权缺乏有效的流转机制成为阻碍农业进步的绊脚石
由于土地产权不清晰、农业用地用途限制、地理位置等各方面原因，农村家庭联产承包制没有从根本上改变户均地少且分散的格局，土地的市场交易程度较低，农村经济难以实行规模经营，不利于土地资源的优化配置。表现如下：首先，目前的土地流转总体上规模不大，范围较小，土地流转主体受到较强限制。土地流转多表现为农户之间短期的自发性互助性流转，难以形成规模种植的流转效应。其次，政府对土地流转的干预较强，出现大量不尊重农民流转意愿的强制流转行为。特别是在流转利益的分配上，出现了流转利益分配不合理、不规范，农民合法利益没有得到有效保护等问题。此外，没有权威的土地流转中介组织和交易市场，土地信息传递、表达不充分，这在很大程度上限制了土地流转的规模。
（二）地方政府通过土地征收垄断土地供应
总的来看，我国土地要素市场还不完善，特别是城乡土地二元阻隔、流动受限，集体建设用地基本被排斥在土地市场之外。现行法律严格限制了集体土地非农建设的使用范围，集体经济组织成员可以使用本集体经济组织的土地办企业或建住房，但不得出让、转让或出租集体土地使用权，城乡土地要素交换、流动，主要通道是政府征地。这种城乡二元分割格局是中国土地制度的核心症结，背离了我国市场化配置资源的方向以及土地资源的发展趋势，漠视不同产权主体的平等权利，严重损害了农民利益。低价征购、高价出售土地之间形成的巨大的利益空间，成为腐败现象的体制根源。
（三）农村宅基地交易限制和制约了农业转移人口市民化进程
根据我国现行的《土地管理法》，农村集体组织是我国农村宅基地的所有权主体，而农民没有对宅基地的处置权限，只有使用权。据统计，目前我国农村宅基地10%—20%闲置，部分地区闲置率甚至高达30%。农民房屋买卖、抵押融资等受到极大限制，这不仅有损土地资源配置的效率，阻碍了农民财产性收入的提高，堵塞了农民融资的渠道。在当前我国农村宅基地的保障功能已经弱化、资产功能正在增强的背景下，进城农民工如果不能通过正常的市场交易处置农村闲置的宅基地和房产，无法实现土地资产化，也就无法获得向城镇迁移落户所必要的货币资本，客观上必然制约农业转移人口市民化进程。
（四）城市土地节约集约利用总体水平偏低
总体上看，我国城市土地城镇化速度快于人口城镇化速度而且其增长的趋势在加快。土地使用结构也存在一定程度的扭曲，中国的土地使用过度地投向工业，地方政府竞相招商引资，以极为低廉的价格更多地出让工业用地，住宅和商业用地、公共用地比例在整个土地使用中所占比例过低。由此带来资源配置的不合理和公共福利水平的低下。此外，还存在土地使用实行行政划拨与有偿使用双轨制并行，不同类型的土地利用管理制度细则缺失。尤其是针对非市场配置的划拨土地，管理混乱，党政机关、事业单位、基础设施建设工程在土地利用方面常常出现违规圈地，乱占滥用的现象。截至2012年，全国共有闲置土地95万亩，而用地紧张的东部地区占42.6%。其中，闲置2年以上的占57.3%。
二、当前深化改革的难点
（一）土地承包经营权的确权和“三权分离”问题
目前《土地承包法》和《物权法》对承包经营权的法律保护是合一保护的，就叫保障农民的承包经营权。但是，现行法律并没有对土地经营权（或土地使用权）的内涵进行界定；土地承包经营权也无法分解为（土地）承包权和（土地）经营权或（土地）使用权两个用益物权。因此，土地经营权不是法定的民事权利，三权分离后的三权交易、土地经营权的抵押、担保等金融服务，将会面临法律风险。这显然对城乡要素的合理配置，工业化、城镇化和农业现代化的协调发展以及城乡社会的有序与稳定，都很不利。
因此，要加快农村土地流转，建立农户土地承包权以及包含经营权在内的土地承包权的有偿退出与交易通道，当前迫切需要深入探讨“落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”的实现途径。
（二）农村经营性集体建设用地的概念界定和入市问题
经营性集体建设用地目前主要指土地分类中的商服用地和工矿仓储用地，主要是乡镇企业用地，不包括农村宅基地和集体公共用地。但是，目前的国家土地分类并未对经营性建设用地进行界定，乡镇企业用地的规模不大，将允许流转的土地范围仅仅限于既有的乡镇企业用地意义不大。对农民自用的和入股的土地、对已经进入市场的处于经营状态的建设用地，土地管理法并没有作出明确规定。
因此，对经营性建设用地进行确权和明确界定范围，将是农村经营性集体建设用地平等入市的先决条件。此外，农村经营性集体建设用地平等入市还面临打破传统的利益固化格局、村庄土地规划和用途管制、建设有形土地交易市场、集体组织治理结构改革等诸多障碍。要想实现“同市同权同价”，还有很长的路要走。
（三）城市规划区内征地制度改革问题
按照现行土地管理制度，包括农村集体建设用地在内的所有农村土地，都须由政府征地后方能转为城镇建设用地入市交易。缩小征地范围应与集体建设用地流转同步设计、同步推进。改革一切非农建设靠征地保障土地供应的格局。当前，我国征地制度改革主要集中在城镇规划区以外。但是，城镇规划区以内，大量的集体土地已经进入市场，集体组织私下出租集体建设用地或者盖厂房出租，造成建设用地的低效利用，大多只从事低端产业，布局分散。各地在集体土地产权登记、分割转让、税费缴纳等方面，都没有作出具体规定。这些基础问题不落地，也很难谈及集体土地入市或其他土地制度改革的大突破。 因此，在城镇土地国有的框架下，对城镇规划区内的土地是否继续走征地城镇化模式是一个亟待解决的现实问题。如何平衡公益性征地与直接入市之间的利益关系，研究制定集体建设用地流转收益分配调节政策，确保国家（政府）、集体和农民之间合理分配土地增值收益，是缩小征地范围应与集体建设用地流转同步设计、推进亟须解决的重点和难点问题。
（四）农村宅基地的确权和流转问题
当前，我国法律所规定的宅基地的用益物权只有占有权和使用权，没有收益权，农民宅基地的取得、使用、管理等一些基本权利制度安排还存在很大问题。因此，宅基地的流转、农民住房财产权抵押、担保、转让，首先面临宅基地完整的用益物权确权问题。
通过宅基地流转退出补偿机制，可以解除农民的后顾之忧，同时宅基地所带来的收益也能减轻农民进城后的经济负担，更好地推进新型城镇化。但同时要注意应将退出后的宅基地优先用于农业，以复垦为主，在补充满足了农地指标后再适当搞一些非农建设。退出后如何对土地实行严格的用途管制非常关键，否则当宅基地退出在全国推广后，完全有可能走上以前耕地征用的老路，出现非农化、侵犯农民权益等一系列乱象。
（五）土地财政问题
现行的征地制度，实际上是把政府置于土地市场的主体地位，政府正是凭借对土地一级市场的垄断，才有了源源不断的资金。目前土地出让金收入已经名副其实地成为各地的第二财政，土地收入在一些地方政府本级财政收入甚至会超过50%。“土地财政”的收入模式为地方政府聚集了巨额可支配财力，成为地方政府进行城市基础建设的资金依托。但同时，地方政府过分依赖土地收入的负面影响越来越大，不仅带来了城市规模的无序扩张和土地资源浪费，也带来了地方政府负债居高不下，债务风险不断攀升。“土地财政”收入模式不仅不可持续，而且已成为今后发展的障碍。
三中全会决定推进征地制度改革，允许农村经营性建设用地直接入市交易，如此一来，地方政府的土地财政必然受到影响。如果不能给地方政府稳定的收入来源，土地财政很难被打破，农地市场化在实际中可能还是会走样。因此，农地市场化还需要的是现行财税制度的联动改革。
三、下一步改革的突破点
（一）还权赋能，建立促进农地流转的市场机制
赋予农民土地抵押权、继承权、租赁权以及部分土地发展权，形成土地权利交易市场。借鉴国际经验，探讨农村承包地进行抵押、继承的办法。在部分发达地区试点土地权利的证券化，允许将土地权利折为证券进行流转，同时纳入到城市资本的形成中来，可以将这种土地的股份化作为土地发展后的股份收益依据，享有土地发展所带来的收益，让土地真正成为资本。
建立农村土地流转的有形市场，可以镇为单位，以县、镇经管站为依托，建立镇域范围的土地流转有形市场，规范土地流转程序、建立统一规范的流转合同，完善土地流转档案管理制度，设立土地纠纷调解仲裁机构。在此基础上可以分步骤的建立市、县、乡三级联网的土地流转有形市场，逐步规范农村土地流转，有利于推动建立农地的市场价格发现体系。
（二）切实推进征地制度改革，出台农村经营性建设用地入市交易实施办法
修改《物权法》和《土地管理法》等相关法律规定，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，制定“公共利益征地否定式目录”。 对于经营性项目用地，国家原则上不再征收，允许通过市场的方式直接使用集体建设用地，构建城乡统一的土地市场。在这个大前提下，对不同类型的农村建设用地，区别对待、分步推进。对建设用地中划拨用于公共设施建设的比重做出严格限定，清理一些以公共利益目的划拨土地实际上是进行营利性目的的用地。推行以公共为目的的用地按市场价赔偿试点。限定政府储备土地为存量土地，严禁征用农民集体土地纳入土地储备范围。对征地农民的赔偿，既要考虑土地的现有用途，也要考虑土地的区位特点，最终要按土地的市场价格进行补偿。
构建完善的集体建设用地利用制度体系，重点通过完善流转办法、建立集体建设用地登记制度和使用权抵押融资机制、明确税费政策等措施，逐步实现城乡统一、房地一体的集体建设用地流转、登记、抵押融资体系。建议国家选择若干地区先行先试，在集体建设用地抵押融资和使用权流转税费方面进行制度试验和封闭运行。待试验成熟后，将这些制度规则上升到国家政策层面，进而推动全局性的集体建设用地制度改革。
（三）充实宅基地用益物权，构建农村宅基地自愿有偿退出机制
建立严格规范的农村宅基地登记管理制度，加快推进农村宅基地使用权确权登记发证。建立农村宅基地差别化有偿使用制度，全面开展农村集体经济组织核定及成员资格界定工作，有序放宽农村宅基地有偿使用对象范围。加强农村宅基地有偿使用收益管理。试行农村宅基地有期限使用制度。稳步开展农村宅基地使用权与房屋所有权抵押，健全农村宅基地、农村房屋等抵押登记服务体系。制定农村宅基地使用权和农村房屋所有权抵押贷款办法。探索建立由借款主体、金融机构和担保机构共同承担贷款损失的风险分担机制。探索组建农村资产经营管理公司，负责收购处置抵押融资中产生的不良资产。
构建农村宅基地自愿有偿退出机制，坚持依法自愿、合理补偿的原则，严格限定农村宅基地使用权人退出条件。加强农村空闲宅基地处置和利用，按照条件限定、充分自愿、流转有偿的原则，探索科学合理的农村空置闲置宅基地交易方式，加快建立城乡统一的土地交易市场，规范和支持宅基地使用权人采取转让、租赁、作价出资（入股）等方式流转使用权。明确农村宅基地使用权流转期限，加强农村宅基地流转用途管制。制定农村宅基地流转增值收益分配方案，合理确定政府、村集体经济组织、原宅基地使用者的分配比例。
（四）推进土地财税制度改革，规范地方政府直接经营土地的行为
进一步改革分税制，按照财力与事权相匹配的原则，合理调整中央、省、市、县的财政收入分配比例，加大财政转移支付力度，使地方政府在预算内获得履行事权所需要的财权。致力于构建新型的具有可持续性的土地财政模式，使得地方政府的财源能够得到保证。可以开征物业税或将房地产税的适用范围扩大到居民住宅。在土地出让金方面，建立规范化的政府土地基金，进一步规范政府土地出让收入的支出。要变集中支付地价为以领导任期或分年度交纳土地使用权租金。
在放开农村集体建设用地进入市场的同时，应考虑对农村经营性建设用地征收土地财产税及契税、印花税及土地增值税等税种。对于进入市场交易的宅基地，也应开征土地财产税（物业税）。对于农民，在规定面积内的可以免征；对于市民，则不予减、免。对无论农民还是市民的超出规定的面积，实行累进税率，超的越多，税率越高，用经济手段控制超占问题。
四、改革路线图及时间表
（一）改革实施路径
农村“三地”问题的制度探索，主要是城乡两种土地制度下的流动问题。在农村，要探索土地要素引入市场机制的办法，但目前农村土地要素的流动还不能完全适用于自由流动的市场原则，必须是在政府调节下的有序流动。
具体改革措施应包括：一是促进和规范农村土地市场流转。包括强化农民土地承包权，促进土地承包权物权化，充实土地承包经营权，完善农村承包地流转形式，促进农业规模经营，培育规范的土地流转市场等几个方面。二是稳妥推动集体建设用地有序进入市场。其中要促进集体建设用地的集约利用，加强集体土地收入的管理，确保农民成为土地流转收益的主要获得者。三是推进宅基地的商品化进程。首先要对集体所有制下农民宅基地的权利和初始分配制度进行规范，在此基础上可进行宅基地出租、转让、买卖及抵押办法的试点。另外还要防止旧村改造中侵犯农民宅基地的权利。四是加快公益性征地制度改革步伐。征地制度改革的最终方向必然是建立有形的城乡统一的建设用地市场，所有建设用地全部进入市场运作。但是在条件还不完全具备的情况下，当前的政策定位应该是“建设用地政府征购与农村集体建设用地规范入市相结合运行”。
（二）改革推进进度安排（见表1）
（张林山，国家发展改革委体管所）