论文部分内容阅读
以上海为龙头、苏浙为两翼的长江三角洲( 以下简称“长三角”）地区，由于经济持续繁荣，成为我国最大的进城务工人员流入地之一。目前，“长三角”地区流动人口已达3000 万，每年约有100 多万义务教育阶段的学龄儿童随父母进入“长三角”地区的各个城市。沪、苏、浙三省市纷纷采取相关措施，保障进城农民工子女平等接受义务教育的权利，使他们享受与城市孩子一样的“同城待遇”。
一、“长三角”地区保障农民工子女接受义务教育的主要措施
1. 出台相关政策，保障就学机会
《上海市外来流动人口中适龄儿童少年就学暂行办法》（1998）、《浙江省关于进一步做好流动儿童少年义务教育工作的意见》（2004）、《江苏省关于切实加强进城务工就业农民子女教育工作的通知》（2005）等地方政策，对维护进城农民工子女的受教育权起到了积极的保障作用。其核心内容为：
（1）坚持“以流入地政府管理为主、以在全日制公办中小学就读为主”的原则。公办学校成为解决流动人口子女入学的主渠道。2006 年底的统计显示，流动人口子女在公办中小学就读的数量，江苏约42 万人，约占全省流动人口子女总数的3/4；浙江约为38万人，约占流动人口子女总数的2/3；上海约27 万人，约占流动人口子女总数的2/3。
（2）规定学生入学资格。上海从“三证”发展为“五证”，浙江和江苏也是“五证”，部分市县需“六证”。这些证件一般为学生父母的身份证、暂住证、务工证，学生的转学证明、防疫接种证、健康证（或证明）等，上海部分区县还要求家长提供本市综合保险证。
（3）明确物质保障。主要是：明确区县与乡镇政府的经费投入责任，明确相关部门在规划农民工子女就读学校基础设施建设方面的责任，明确相关部门在解决教师编制及其配套经费方面的责任等。
2. 投入大量经费，保障“同城待遇”
“长三角”各市在新的《中华人民共和国义务教育法》颁布之前，已纷纷建立相应的农民工子女教育经费保障机制。
（1）安排专项资金，进行独立财政预算。各市财政部门统筹预算内外资金，城市教育费附加中专门安排一部分资金用于农民工子女教育工作。对接收农民工子女较多的学校给予政府补贴。通过设立助学金、减免费用、免费提供教科书等方式，帮助家庭经济困难的农民工子女就学。
（2）减免农民工子女的学杂费。江苏省向农民工子女发放《江苏省义务教育证》（2006），规定：江苏省境内农村户籍义务教育阶段的农民工子女，凡符合流入地政府规定的入学条件，到流入地公办学校就读时，凭证免收学杂费。
浙江省《关于实施义务教育经费保障机制改革的通知》（2006）强调，流动人口子女接受义务教育的收费标准与当地学生一视同仁。明确规定：免除行政事业性收费（主要为杂费和寄宿生住宿费）、服务性收费（包括学生存车费、热饭费、饮水费等）、代办费。
（3）资助公办学校，为其配置生均经费。江苏常州市2004 年推行“蓝天计划”，政府投资2.05亿元，使全市公办学校吸纳52912名流动儿童少年就读，占常州流动儿童少年总数的66.33%。
浙江绍兴县2005 年推行“外来民工子女入学绿卡”制度，扩建公办学校，使9700 名农民工子女不再交借读费及赞助费，成为浙江省第一个所有义务教育阶段学校都向农民工子女开放的县。
上海浦东区近年开始为接收农民工子女的公办学校按接收数配置年生均经费8000 元。
（4）积极帮扶民办学校和民工子弟学校。浙江宁波市先后创办83 所流动人口子女学校，形成国家办学、国有民办办学、独立办学、依托乡镇成校办学和公私合作办学等多种办学模式。北仑区还对流动人口子女学校的校长和教导主任实行轮训。
2007 年，上海市教委投入专项经费，改善277 所农民工子女学校的办学条件，如改造学校教室照明、食堂、厕所等基础设施设备等。上海浦东区对接收农民工子女入学的民办学校，按接收数补贴年生均经费1900 元。
3. 协调部门关系，明确机构责任
流动儿童少年的教育工作已成为“长三角”各省市的一项系统工程，被纳入城市社会事业发展规划。各省市都明确规定了流入地政府、教育行政部门、公安部门、建设规划部门、财政部门、机构编制部门、劳动保障部门、乡（镇）政府以及街道办事处等部门的责任。
二、“长三角”进城农民工子女义务教育管理上存在的主要问题
1.“分级管理、区镇为主”的制度性缺陷
（1）流入地政府和学校的积极性不高。流入地政府承担了进城农民工子女义务教育的经费，但流动人口的不确定性使流入地政府有为他人做嫁衣的感觉。
新的《中华人民共和国义务教育法》不允许公办学校收借读费或赞助费，使这类学校接收农民工子女入学的动力不足。
（2）流入地政府财政压力大，经费紧张。以上海浦东区为例，浦东每年有两万多义务教育阶段的农民工子女就读于各民办学校和民工子弟学校，政府给其配置的年生均经费是1900 元。如果这两万多农民工子女在公办学校就读，公办学校的生均经费每年是8000 元，那么政府每年就得增加1.2 亿多元的财政预算。
（3）就学条件增加了农民工子女进入公办学校的难度。农民工大多证件不全，“五证”、“六证”较难齐备。同时，公办学校的就读成本也要高于一般的民工子弟学校。这使一部分农民工不愿意送子女到公办学校读书。
2. 管理过程中的问题
（1）责任不明，监管不力。一是农民工子弟学校的审批权不统一，流出地、流入地政府都有权审批。二是没有建立流动人员及其子女的信息资源库和信息传递渠道，对于“流生”问题和辍学问题束手无策。三是归口管理责任不明，流入地教育系统的成教部门与基教部门互踢皮球，推卸责任。
（2）缺乏因地制宜的办学标准。民工子弟学校存在诸多问题，是取缔还是保留，争议一直很大。在接收流动人口子女入学方面，流入地民工子弟学校、公办学校、民办学校，各应具备哪些条件，承担哪些责任和义务，尚未有统一说法。
3. 农民工子女就学易受不公正待遇
（1）受教育过程不平等。一些公办学校的借读生与当地学生受到的待遇不同，如借读生的成绩不被纳入对教师的教学考评中，借读生上课发言的机会少，在学校里被称为民工子女，较少被评奖评优……这种“二等公民”的不公平待遇，导致学生在校心理紧张、学习困难。
（2）受教育结果不平等。农民工子女初中毕业必须回原籍参加考试，这部分孩子的高中升学率仅为50% 左右。
三、对完善“长三角”地区农民工子女义务教育机制的建议
1. 完善法规、政策，强化政府责任
建议尽快出台《中华人民共和国义务教育法》实施细则，对实施农民工子女义务教育的必要条件予以说明。主要内容应包括：
（1）建立农民工子女义务教育经费转移机制。
（2）明确中央与地方政府的具体责任。
（3）细化农民工子女接受义务教育的基本条件。对诸如教材使用、毕业证发放、如何参加少先队、如何参加评优活动、教学设施配备、师资标准等，都应有一个明确的规定。
（4）建立责任追究制度和考核制度。
2. 疏通管理体制，配套“义教经费”
（1）设立专门负责流动人口子女义务教育工作的职能部门。
（2） 划拨专项的配套经费。
3. 优化配置教育资源，扩大城市教育容纳量
（1）合理规划公办中小学的布局。扩容或创办更多的公办学校，放宽入学条件，使农民工子女按居住地就近入学。
（2）对接收农民工子女的学校实行经费适度倾斜政策。取消一切针对农民工子女的不合理收费。提高民办学校和民工子弟学校的管理水平和教学质量。
4. 启动“长三角”地区农民工子女义务教育的联动机制
（1）建立“长三角”16 市教科所所长例会制度。定期研究农民工子女义务教育问题。由三省市教育部门设立招标课题，提供课题经费，课题组定期提供专项研究报告。
（2）设立“长三角进城农民工子女教育研究委员会”。
参考文献：
[1] 马斌，郁建文. 一个不应被教育遗忘的角落——我省流动人口子女入学现状分析及其对策建议[J]. 江苏教育，2002，（5）.
[2] 徐东. 进城务工农民子女义务教育问题及对策[J]. 教育发展研究，2005，（5）.
（编辑孙金鑫）
一、“长三角”地区保障农民工子女接受义务教育的主要措施
1. 出台相关政策，保障就学机会
《上海市外来流动人口中适龄儿童少年就学暂行办法》（1998）、《浙江省关于进一步做好流动儿童少年义务教育工作的意见》（2004）、《江苏省关于切实加强进城务工就业农民子女教育工作的通知》（2005）等地方政策，对维护进城农民工子女的受教育权起到了积极的保障作用。其核心内容为：
（1）坚持“以流入地政府管理为主、以在全日制公办中小学就读为主”的原则。公办学校成为解决流动人口子女入学的主渠道。2006 年底的统计显示，流动人口子女在公办中小学就读的数量，江苏约42 万人，约占全省流动人口子女总数的3/4；浙江约为38万人，约占流动人口子女总数的2/3；上海约27 万人，约占流动人口子女总数的2/3。
（2）规定学生入学资格。上海从“三证”发展为“五证”，浙江和江苏也是“五证”，部分市县需“六证”。这些证件一般为学生父母的身份证、暂住证、务工证，学生的转学证明、防疫接种证、健康证（或证明）等，上海部分区县还要求家长提供本市综合保险证。
（3）明确物质保障。主要是：明确区县与乡镇政府的经费投入责任，明确相关部门在规划农民工子女就读学校基础设施建设方面的责任，明确相关部门在解决教师编制及其配套经费方面的责任等。
2. 投入大量经费，保障“同城待遇”
“长三角”各市在新的《中华人民共和国义务教育法》颁布之前，已纷纷建立相应的农民工子女教育经费保障机制。
（1）安排专项资金，进行独立财政预算。各市财政部门统筹预算内外资金，城市教育费附加中专门安排一部分资金用于农民工子女教育工作。对接收农民工子女较多的学校给予政府补贴。通过设立助学金、减免费用、免费提供教科书等方式，帮助家庭经济困难的农民工子女就学。
（2）减免农民工子女的学杂费。江苏省向农民工子女发放《江苏省义务教育证》（2006），规定：江苏省境内农村户籍义务教育阶段的农民工子女，凡符合流入地政府规定的入学条件，到流入地公办学校就读时，凭证免收学杂费。
浙江省《关于实施义务教育经费保障机制改革的通知》（2006）强调，流动人口子女接受义务教育的收费标准与当地学生一视同仁。明确规定：免除行政事业性收费（主要为杂费和寄宿生住宿费）、服务性收费（包括学生存车费、热饭费、饮水费等）、代办费。
（3）资助公办学校，为其配置生均经费。江苏常州市2004 年推行“蓝天计划”，政府投资2.05亿元，使全市公办学校吸纳52912名流动儿童少年就读，占常州流动儿童少年总数的66.33%。
浙江绍兴县2005 年推行“外来民工子女入学绿卡”制度，扩建公办学校，使9700 名农民工子女不再交借读费及赞助费，成为浙江省第一个所有义务教育阶段学校都向农民工子女开放的县。
上海浦东区近年开始为接收农民工子女的公办学校按接收数配置年生均经费8000 元。
（4）积极帮扶民办学校和民工子弟学校。浙江宁波市先后创办83 所流动人口子女学校，形成国家办学、国有民办办学、独立办学、依托乡镇成校办学和公私合作办学等多种办学模式。北仑区还对流动人口子女学校的校长和教导主任实行轮训。
2007 年，上海市教委投入专项经费，改善277 所农民工子女学校的办学条件，如改造学校教室照明、食堂、厕所等基础设施设备等。上海浦东区对接收农民工子女入学的民办学校，按接收数补贴年生均经费1900 元。
3. 协调部门关系，明确机构责任
流动儿童少年的教育工作已成为“长三角”各省市的一项系统工程，被纳入城市社会事业发展规划。各省市都明确规定了流入地政府、教育行政部门、公安部门、建设规划部门、财政部门、机构编制部门、劳动保障部门、乡（镇）政府以及街道办事处等部门的责任。
二、“长三角”进城农民工子女义务教育管理上存在的主要问题
1.“分级管理、区镇为主”的制度性缺陷
（1）流入地政府和学校的积极性不高。流入地政府承担了进城农民工子女义务教育的经费，但流动人口的不确定性使流入地政府有为他人做嫁衣的感觉。
新的《中华人民共和国义务教育法》不允许公办学校收借读费或赞助费，使这类学校接收农民工子女入学的动力不足。
（2）流入地政府财政压力大，经费紧张。以上海浦东区为例，浦东每年有两万多义务教育阶段的农民工子女就读于各民办学校和民工子弟学校，政府给其配置的年生均经费是1900 元。如果这两万多农民工子女在公办学校就读，公办学校的生均经费每年是8000 元，那么政府每年就得增加1.2 亿多元的财政预算。
（3）就学条件增加了农民工子女进入公办学校的难度。农民工大多证件不全，“五证”、“六证”较难齐备。同时，公办学校的就读成本也要高于一般的民工子弟学校。这使一部分农民工不愿意送子女到公办学校读书。
2. 管理过程中的问题
（1）责任不明，监管不力。一是农民工子弟学校的审批权不统一，流出地、流入地政府都有权审批。二是没有建立流动人员及其子女的信息资源库和信息传递渠道，对于“流生”问题和辍学问题束手无策。三是归口管理责任不明，流入地教育系统的成教部门与基教部门互踢皮球，推卸责任。
（2）缺乏因地制宜的办学标准。民工子弟学校存在诸多问题，是取缔还是保留，争议一直很大。在接收流动人口子女入学方面，流入地民工子弟学校、公办学校、民办学校，各应具备哪些条件，承担哪些责任和义务，尚未有统一说法。
3. 农民工子女就学易受不公正待遇
（1）受教育过程不平等。一些公办学校的借读生与当地学生受到的待遇不同，如借读生的成绩不被纳入对教师的教学考评中，借读生上课发言的机会少，在学校里被称为民工子女，较少被评奖评优……这种“二等公民”的不公平待遇，导致学生在校心理紧张、学习困难。
（2）受教育结果不平等。农民工子女初中毕业必须回原籍参加考试，这部分孩子的高中升学率仅为50% 左右。
三、对完善“长三角”地区农民工子女义务教育机制的建议
1. 完善法规、政策，强化政府责任
建议尽快出台《中华人民共和国义务教育法》实施细则，对实施农民工子女义务教育的必要条件予以说明。主要内容应包括：
（1）建立农民工子女义务教育经费转移机制。
（2）明确中央与地方政府的具体责任。
（3）细化农民工子女接受义务教育的基本条件。对诸如教材使用、毕业证发放、如何参加少先队、如何参加评优活动、教学设施配备、师资标准等，都应有一个明确的规定。
（4）建立责任追究制度和考核制度。
2. 疏通管理体制，配套“义教经费”
（1）设立专门负责流动人口子女义务教育工作的职能部门。
（2） 划拨专项的配套经费。
3. 优化配置教育资源，扩大城市教育容纳量
（1）合理规划公办中小学的布局。扩容或创办更多的公办学校，放宽入学条件，使农民工子女按居住地就近入学。
（2）对接收农民工子女的学校实行经费适度倾斜政策。取消一切针对农民工子女的不合理收费。提高民办学校和民工子弟学校的管理水平和教学质量。
4. 启动“长三角”地区农民工子女义务教育的联动机制
（1）建立“长三角”16 市教科所所长例会制度。定期研究农民工子女义务教育问题。由三省市教育部门设立招标课题，提供课题经费，课题组定期提供专项研究报告。
（2）设立“长三角进城农民工子女教育研究委员会”。
参考文献：
[1] 马斌，郁建文. 一个不应被教育遗忘的角落——我省流动人口子女入学现状分析及其对策建议[J]. 江苏教育，2002，（5）.
[2] 徐东. 进城务工农民子女义务教育问题及对策[J]. 教育发展研究，2005，（5）.
（编辑孙金鑫）