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【摘 要】住房公积金作为我国重要的住房政策性金融制度，在我国1990年代的住房改革中起了关键的作用，但当前却面临着日益增多的争议甚至否定，政府也在积极考虑对其进行改革。论文首先对中国住房公积金制度的背景进行简要回顾，其后汇总有关争论的焦点，指出当前困扰中国住房公积金制度发展的关键问题，随后对住房公积金制度功能进行再定位，明确了改革方向并提出了主要的改革建议。
【关键词】住房公积金;争论焦点;改革方向
1.住房公积金制度的争论焦点
1.1住房公积金缴存存在的问题
不同地区、不同行业和不同单位在缴存比例和基数上都有差别，越是富有的企业越是政策宽松，原来就很巨大的行业和单位收入差距被拉大了。同时不少人提出，由于缴存免税的政策，住房公积金正越来越成为垄断行业、国有企业的变相福利和避税天堂。
1.2住房公积金贷款存在的问题。
（1）住房公积金贷款群体与实际需求群体的偏离
住房公积金的运作遵循存款利率低、住房贷款利率低的“低存低贷”原则，对于长期未使用住房公积金的人来说，如果他们将住房公积金积累资金用于改善生活和理财投资，都能享受到这部分资金带来的现实利益。但是沉淀在个人公积金账户上，使他们遭受了低于市场利率储蓄的损失，这种情况造成了住房公积金制度结果的不公平。住房公积金属于一种强制性的住房融资手段，“低存”与“低贷”配对时，住房公积金收益的合理性不存在质疑。但是现实情况是，大部分“低存”的人群一辈子也没有享受到住房公积金“低贷”的优惠，他们损失的收益，是那些贷款超过自己积累额的群体获得的。问题的严重性在于，损失公积金收益的群体常常是那些最需要住房保障的低收入人群。形成了少数低收入群体用现期收入减少的储蓄补贴高收入群体买房的扭曲现实，造成了结果的不公平。
（2）公积金贷款流动性较差。
住房公积金管理办法目前也不允许职工在缴纳住房公积金以外地区使用住房公积金贷款。住房公积金的属地化、分散管理造成了资金分配的两极情况。在部分城市住房公积金贷款难、提取难的同时，一些城市有大量住房公积金闲置。住房公积金缺乏全国性的调剂余缺平台，不能在全国范围内统一调配住房公积金，减少风险。
1.3住房公积金基金投资存在的问题
现有制度安排下，除了个贷，住房公积金的投资渠道十分匮乏，实际唯一可以做的投资就是购买国债。有学者认为，这样不仅资金收益率低下，给缴存人利益和社会福利都带来巨大损失，而且是变相让社会公众包括单位为政府财政部廉价融资，是一种资金用途属性的异化。
2.在新社会经济背景下的制度功能再定位
2.1是“住房金融”还是“住房保障”
由于住房公积金的双重特性，存在着不同的功能定位，两者之间有着显著的功能差异。住房保障功能的定位，重点关注的是中低收入群体，与此同时，可以兼顾中高收入阶层，目的是保障更多的群体改善居住条件，实现住有所居。而住房金融功能的定位，則更加关注资金的收益性，以相对商业化的机制倾向于支持中高收入人群，不仅不能解决中低收入群体住房问题，而且违背了住房公积金制度设计初衷。两者相比较，住房公积金制度，应以政策性为前提，将住房保障功能作为首要功能。
2.2要“普惠”还是要“特惠”
基于我国商业住房金融发展蓬勃，住房公积金未来总的原则应该是从“普惠”转向“特惠”，集中为部分人服务，尤其是需要通过公共部门力量来帮助需要解决住房问题的那部分人。否则住房公积金在整个住房金融体系中就丧失了特色和立足点，失去了存在的价值和必要性。在这个原则指导下，未来住房公积金应该积极地为住房保障体系建设提供服务和支持。
3.住房公积金制度的改革出路分析
3.1住房公积金缴存改进对策
（1）住房公积金缴存比率与社会保险项目相协调。
住房公积金要想发挥有效的住房保障作用，就需要面向所有就业者，住房公积金缴存额与当地房价有一定的相关关系，使住房公积金缴存保持适度的住房购买力水平。对于缴存单位特别是企业来说，住房公积金构成了企业经营运作的成本，住房公积金缴存比率不能无限升高。住房公积金作为强制性缴纳项目，与社会保险的五个险种一起保障公民的基本生活，住房公积金的缴存比率需要和其他社会保险缴费综合平衡，“五险一金”内部要进行缴费结构优化。
（2）住房公积金实行“限高保低”缴存政策。
住房公积金缴存要实行严格的“限高保低”政策。单位为职工缴存的住房公积金，总体属于劳动报酬的一次分配范畴，将住房公积金月缴存额与职工工资的比例挂钩，体现了分配的效率。但是当职工收入水平超过社会平均水平太多时，对缴存额实行最高限额限制就很有必要。当职工工资水平很低时，对住房公积金缴存额也应规定最低限额。“限高”是指对高收入者的月缴存额要规定上限进行控制，住房公积金缴存享受免缴个人所得税的优惠政策，“限高”政策可以防止住房公积金缴存被经济效益好的企业作为为职工谋福利的手段。“保低”将月缴存下限额确定在与基本租赁需求支付力相适应的水平，能够保证住房公积金对低收入者的基本居住目标的保障。
3.2住房公积金贷款改进对策
由于住房公积金由职工单位和个人分别缴纳，财政不予补贴。所以为了更好地发挥住房公积金的住房保障作用，实现公平性，就需要在住房公积金的贷款上给中低收入家庭提供政策倾斜。可降低首付款的比例，适当延长中低收入群体的贷款期限，对中低收入家庭贷款购房的贷款部分实行贴息补助，对从未提取、使用住房公积金的缴存人给予积累额利息补助，减轻中低收入职工群体的经济压力。对于收入较高的群体，可以增加购房首付款的比例，提高公积金贷款利率，减低还款年限。低收入者享受的优惠利率差可以从住房公积金增值收益中支取。差异化的配贷方式考虑不同收入水平群体的经济能力，体现了住房公积金的政策性、互助性功能。
3.3住房公积金投资改进对策
任何投资都要兼顾安全性、流动性和收益性的原则，不过投资要求不同，三者的优先次序也不一样。住房公积金具有政府强制收缴，服务于缴存人买房需求的特性，对安全性要求较高。投资原则的排列顺序是;安全性、收益性、流动性。在保证基金安全的基础上提髙基金的收益率，保障其流动性的需要。
3.4住房公积金增值收益分配和使用的改进对策
住房公积金制度设立的目的就是要解决城镇居民的住房问题，增值收益也要服务于制度目的。结合我国当前房地产市场运行状况以及居民购房的刚性需求情况，住房公积金增值收益可以在满足提取贷款风险准备金、管理经费后，采用有偿借款的形式，有条件、有比例的作为保障性住房建设的一种补充资金来源。在住房公积金增值收益的使用上，应当保障和尊重住房公积金缴存人的合法权益，最大限度地有效配置存量资金。应尽快在法律上明确对住房公积金的增值收益归属定位。
4.结语及对住房公积金制度的展望
住房公积金制度已经在中国经历了20多年的考验，几经磨合和发展，中国的住房公积金到底在未来应该承担什么样的使命？在当前的中国社会经济环境之下，住房公积金制度仍然有存在的必要，并且在未来很长一段时间内它在中国公共住房体系建设中都将发挥十分关键的作用，它将是中国政策性住房金融的主体组成部分。但这要在对现有制度进行必要的改造之后。
参考文献
[1]陈杰.公共住房银行：国际经验与中国的选择[J].中国房地产，2014（15）：26-38.
[2]苗乐如，刘洪玉，汪利娜.住房公积金是否该废除[J].经济，2013（09）：64-66.
山西财经大学 公共管理学院 山西太原 030006
【关键词】住房公积金;争论焦点;改革方向
1.住房公积金制度的争论焦点
1.1住房公积金缴存存在的问题
不同地区、不同行业和不同单位在缴存比例和基数上都有差别，越是富有的企业越是政策宽松，原来就很巨大的行业和单位收入差距被拉大了。同时不少人提出，由于缴存免税的政策，住房公积金正越来越成为垄断行业、国有企业的变相福利和避税天堂。
1.2住房公积金贷款存在的问题。
（1）住房公积金贷款群体与实际需求群体的偏离
住房公积金的运作遵循存款利率低、住房贷款利率低的“低存低贷”原则，对于长期未使用住房公积金的人来说，如果他们将住房公积金积累资金用于改善生活和理财投资，都能享受到这部分资金带来的现实利益。但是沉淀在个人公积金账户上，使他们遭受了低于市场利率储蓄的损失，这种情况造成了住房公积金制度结果的不公平。住房公积金属于一种强制性的住房融资手段，“低存”与“低贷”配对时，住房公积金收益的合理性不存在质疑。但是现实情况是，大部分“低存”的人群一辈子也没有享受到住房公积金“低贷”的优惠，他们损失的收益，是那些贷款超过自己积累额的群体获得的。问题的严重性在于，损失公积金收益的群体常常是那些最需要住房保障的低收入人群。形成了少数低收入群体用现期收入减少的储蓄补贴高收入群体买房的扭曲现实，造成了结果的不公平。
（2）公积金贷款流动性较差。
住房公积金管理办法目前也不允许职工在缴纳住房公积金以外地区使用住房公积金贷款。住房公积金的属地化、分散管理造成了资金分配的两极情况。在部分城市住房公积金贷款难、提取难的同时，一些城市有大量住房公积金闲置。住房公积金缺乏全国性的调剂余缺平台，不能在全国范围内统一调配住房公积金，减少风险。
1.3住房公积金基金投资存在的问题
现有制度安排下，除了个贷，住房公积金的投资渠道十分匮乏，实际唯一可以做的投资就是购买国债。有学者认为，这样不仅资金收益率低下，给缴存人利益和社会福利都带来巨大损失，而且是变相让社会公众包括单位为政府财政部廉价融资，是一种资金用途属性的异化。
2.在新社会经济背景下的制度功能再定位
2.1是“住房金融”还是“住房保障”
由于住房公积金的双重特性，存在着不同的功能定位，两者之间有着显著的功能差异。住房保障功能的定位，重点关注的是中低收入群体，与此同时，可以兼顾中高收入阶层，目的是保障更多的群体改善居住条件，实现住有所居。而住房金融功能的定位，則更加关注资金的收益性，以相对商业化的机制倾向于支持中高收入人群，不仅不能解决中低收入群体住房问题，而且违背了住房公积金制度设计初衷。两者相比较，住房公积金制度，应以政策性为前提，将住房保障功能作为首要功能。
2.2要“普惠”还是要“特惠”
基于我国商业住房金融发展蓬勃，住房公积金未来总的原则应该是从“普惠”转向“特惠”，集中为部分人服务，尤其是需要通过公共部门力量来帮助需要解决住房问题的那部分人。否则住房公积金在整个住房金融体系中就丧失了特色和立足点，失去了存在的价值和必要性。在这个原则指导下，未来住房公积金应该积极地为住房保障体系建设提供服务和支持。
3.住房公积金制度的改革出路分析
3.1住房公积金缴存改进对策
（1）住房公积金缴存比率与社会保险项目相协调。
住房公积金要想发挥有效的住房保障作用，就需要面向所有就业者，住房公积金缴存额与当地房价有一定的相关关系，使住房公积金缴存保持适度的住房购买力水平。对于缴存单位特别是企业来说，住房公积金构成了企业经营运作的成本，住房公积金缴存比率不能无限升高。住房公积金作为强制性缴纳项目，与社会保险的五个险种一起保障公民的基本生活，住房公积金的缴存比率需要和其他社会保险缴费综合平衡，“五险一金”内部要进行缴费结构优化。
（2）住房公积金实行“限高保低”缴存政策。
住房公积金缴存要实行严格的“限高保低”政策。单位为职工缴存的住房公积金，总体属于劳动报酬的一次分配范畴，将住房公积金月缴存额与职工工资的比例挂钩，体现了分配的效率。但是当职工收入水平超过社会平均水平太多时，对缴存额实行最高限额限制就很有必要。当职工工资水平很低时，对住房公积金缴存额也应规定最低限额。“限高”是指对高收入者的月缴存额要规定上限进行控制，住房公积金缴存享受免缴个人所得税的优惠政策，“限高”政策可以防止住房公积金缴存被经济效益好的企业作为为职工谋福利的手段。“保低”将月缴存下限额确定在与基本租赁需求支付力相适应的水平，能够保证住房公积金对低收入者的基本居住目标的保障。
3.2住房公积金贷款改进对策
由于住房公积金由职工单位和个人分别缴纳，财政不予补贴。所以为了更好地发挥住房公积金的住房保障作用，实现公平性，就需要在住房公积金的贷款上给中低收入家庭提供政策倾斜。可降低首付款的比例，适当延长中低收入群体的贷款期限，对中低收入家庭贷款购房的贷款部分实行贴息补助，对从未提取、使用住房公积金的缴存人给予积累额利息补助，减轻中低收入职工群体的经济压力。对于收入较高的群体，可以增加购房首付款的比例，提高公积金贷款利率，减低还款年限。低收入者享受的优惠利率差可以从住房公积金增值收益中支取。差异化的配贷方式考虑不同收入水平群体的经济能力，体现了住房公积金的政策性、互助性功能。
3.3住房公积金投资改进对策
任何投资都要兼顾安全性、流动性和收益性的原则，不过投资要求不同，三者的优先次序也不一样。住房公积金具有政府强制收缴，服务于缴存人买房需求的特性，对安全性要求较高。投资原则的排列顺序是;安全性、收益性、流动性。在保证基金安全的基础上提髙基金的收益率，保障其流动性的需要。
3.4住房公积金增值收益分配和使用的改进对策
住房公积金制度设立的目的就是要解决城镇居民的住房问题，增值收益也要服务于制度目的。结合我国当前房地产市场运行状况以及居民购房的刚性需求情况，住房公积金增值收益可以在满足提取贷款风险准备金、管理经费后，采用有偿借款的形式，有条件、有比例的作为保障性住房建设的一种补充资金来源。在住房公积金增值收益的使用上，应当保障和尊重住房公积金缴存人的合法权益，最大限度地有效配置存量资金。应尽快在法律上明确对住房公积金的增值收益归属定位。
4.结语及对住房公积金制度的展望
住房公积金制度已经在中国经历了20多年的考验，几经磨合和发展，中国的住房公积金到底在未来应该承担什么样的使命？在当前的中国社会经济环境之下，住房公积金制度仍然有存在的必要，并且在未来很长一段时间内它在中国公共住房体系建设中都将发挥十分关键的作用，它将是中国政策性住房金融的主体组成部分。但这要在对现有制度进行必要的改造之后。
参考文献
[1]陈杰.公共住房银行：国际经验与中国的选择[J].中国房地产，2014（15）：26-38.
[2]苗乐如，刘洪玉，汪利娜.住房公积金是否该废除[J].经济，2013（09）：64-66.
山西财经大学 公共管理学院 山西太原 030006