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摘要:我国进行了各项政府预算改革,如综合财政预算、部门预算,成效是有的,但距离社会主义市场经济体制的要求还很远,采取有效手段不断完善我国政府预算支出管理成为当务之急。
关键词:政府预算;支出管理;有效手段
1 引言
合理的公共支出结构政策是国家调节经济与社会发展和优化经济结构的强大杠杆。针对我国当前面临的矛盾和问题,按照市场经济发展要求,财政支出结构必须进行战略性调整,其核心是解决财政支出“越位”与“缺位”的矛盾,力求通过改革和政策调整,着力建立起一个支出合理增长、内部结构有保有压、能够有效地规范支出行为、管理方式符合现代市场经济要求的支出结构框架。
2财政支出管理和控制机制存在问题
政府预算本是规范支出管理最重要、最有效的一项法律制度,是支出管理的基本依据,但预算执行中的随意性与长官意志太大,预算约束软化的状况相当严重。我国自 1995 年起已正式颁布了《预算法》,但实际执行情况并不理想。有的地方未按法定程序随意调整预算,支出预算追加频繁;有的地方随意开减收增支的口子,以人代法的现象屡屡发生;一些部门和单位不按规定严格执行预算和财政制度,擅自扩大开支范围,提高开支标准,改变支出用途。此外,多年来预算支出分配一直沿用“基数加增长”的办法,这已被实践证明是不科学的,存在很多弊端:一是以往年支出实绩为依据确定支出指标,以承认既得利益为前提,固化了原有利益分配格局,因而固化了原有财政供给范围和支出结构,不利于财政供给范围的科学界定和支出结构的调整优化。二是“基数加增长”缺乏科学依据,忽视了社会经济形势的变化,往往使该支的无法支,影响经济和社会事业发展。同时往往出现事后被迫调整支出预算的现象,使支出预算失去了应有的严肃性。三是“基数加增长”不能客观、公正、公平地对待各个预算单位,使原来厉行节约的单位少支,大手大脚的单位多支。还有一点需要引起注意,即财政支出中法定支出膨胀,“以法压法”、法与法“打架”的现象十分突出,财政无所适从,平衡压力加大,这实质上也是财政支出管理和控制机制不健全的一个突出表现。《预算法》是财政部门的一个“根本大法”,但国家同时以法律、法规形式,确立了不少法定支出项目,如农业、教育、科技、计生、文化宣传等,要求财政对这些法定支出项目必须保证一定的数量和增长水平。法定支出的设立,对保证一些重点事业的发展,确实发挥了积极作用,但法定支出过多和过乱,也使有限的财政资金被瓜分和肢解,为切实贯彻“预算法”设置了障碍。
3财政支出管理措施分析
3.1 政府部门预算支出原则
政府部门预算支出原则是为达到科学运用财政资金,满足国家完成各项职能的需要的目的,财政支出的安排应体现以下原则:
1、量入为出。财政收入和财政支出始终存在数量上的矛盾,脱离财政收入的数量界限盲目扩大财政支出,势必严重影响国民经济的稳步发展,因此,财政支出的安排应在财政收入允许的范围内,避免出现大幅度的财政赤字。
2、统筹兼顾。国家经济建设各部门和国家各行政管理部门的事业发展需要大量的资金,财政收入与支出在数量上的矛盾不仅体现在总额上,还体现在有限的财政资金在各部门之间的分配。财政支出的安排要处理好积累性支出与消费性支出的关系、生产性支出与非生产性
支出的关系,做到统筹兼顾,全面安排。
3、讲求效益。财政支出的效益体现在财政投资的经济效益和社会效益两个方面,为保证有限的财政资金最大限度的特点,对有经济效益而不需要财政扶持的单位,要做到无偿拨款和有偿使用相结合,财政资金投入与单位自筹资金相结合,资金安排和日后的财政监督相结合。还要建立健全严格的财务会计核算体系,按规定的考核标准进行考核,提高资金使用效率。
3.2建立政府部门预算支出透明制度
从“委托代理”的模式来看,国民是“委托人”,政府是“代理人”。但国民与政府间的委托代理关系显然有别于其他委托代理关系:一是国民对政府的广泛而分散“持有”。由于政府是被国民广泛且分散“持有”,每个国民从政府那里收集信息的动力就容易降低。只有通过构建透明的公共财政,“委托人”对“代理人”的调查验证才能实现和有效率,人民才能对公共物品和服务的供给查错防弊,才有“发言”的依据和改善公共治理的愿望。在很多国家,政府接受公民预算组织的存在,将其视为合作者,这些组织对于政府预算也发挥着越来越重要的作用。一方面他们的参与使公众对预算有了更多的了解、参与和监督的机会,另一方面他们的工作改善了预算的决策和执行效果。这些公民预算组织的工作为完善预算制度,提高预算透明度提供了很多宝贵的经验。
我国也应设立这样的公民预算组织,吸收公民参与、精简、优化预算,广泛听取民众的意见,了解各方需求,以期提高预算执行的绩效。政府应建立公民的参与互动,这些行为通常是政府和立法机构所不及的,但却是可以起到优化预算的效果。拉丁美洲和欧洲一些城市的成功应用证实了这一点。这种做法一方面可以增强政府支出的透明度,有利于公众对其支出效果进行监督;另一方面公民预算组织也可以和公民以及各利益群体之间保持比较密切、稳定的关系,所以,他们有能力提供有关公民的最贴切的信息和非政府组织对于预算的期望,对支出效果进行跟踪并对项目效益进行有效分析。
3.3控制行政人员和经费的膨胀
1、在财政内部全面实行“下管一级”的管理办法。
也就是上级财政对下级财政的行政经费总量限额、行政人员编制及人均行政支出综合定额提出控制指标,进行动态考核,辅之以一定的奖罚措施。其目的和作用在于建立一种制约和控制机制,形成从中央到地方一级抓一级、一级管一级的管理格局,使行政费支出保持一个合理的水平,实现行政费管理的科学化和规范化。与此同时,财政对各类行政单位还需全面实行“经费定额包干”办法,这样才能使控制行政费的工作进一步落到实处。
2、建立有效的政府公务员系列的竞争机制。这不仅包括公务人员的公开考试录用制度,而且要逐步推行机关干部的辞退制度,改变行政机关人员只进不出的现象,这样就把动力和压力有机地结合在一起,有助于提高行政效率,这实际上是一种与社会主义市场经济相适应的行政管理体制。
3.4进一步加强社会公共性开支
改革以来,随着国家财力的大量分散,不仅导致财政投资急剧下降,而且连社会公共性支出的最低需求也难以保证。这种状况如果继续维持下去,最终对经济发展也将会形成很大的影响和制约,社会经济协调发展将是一句空话。因此,从宏观角度考虑,今后我国的财政支出政策必须切实强化社会公共性开支。当然,应该看到,我国作为一个发展中国家,和西方工业国相比处于不同的发展阶段,在经济实力及财政实力方面都存在显著的差距,因此,未来强化社会公共性支出也有一个量力而行的问题,不能超过国家的承受能力。
3.5强化国家重要产业和领域的财政投资
在我国未来财政支出结构调整的过程中,仅仅重视社会公共性支出是不够的,还必须重视政府财政的经济建设投资。国际经验表明,在现代市场经济体系中,政府干预经济的力度日渐增强,而财政投资是实现国家政策意图和宏观经济调控的重要手段,这是银行信贷政策所不能代替的。从我国的实际看,在经济改革中,随着国民收入分配格局的变化和银行信贷资金的相应扩大,银行适当参与投资是必要的,但银行过分扩张投资性贷款或者说银行信贷资金日益财政化,这不仅给宏观经济运行带来隐患,加剧重复建设和结构失调,而且银行的不良债务份额急剧上升,从长远看也会阻碍金融体制改革的深化。因此,今后国家的宏观调控必须改变过分依赖银行的倾向,加大财政投资的力度,充分发挥财政政策在经济发展和结构调整中的重要作用。
参考文献:
[1] 郭庆旺. 促进经济稳定增长的财政政策研究文集[M]. 北京:经济科学出版社,2000
[2] 陈工. 政府预算与管理[M]. 北京: 清华大学出版社,2004
[3] 韩锟.实行绩效预算的影响因素分析[J].当代财经,2006
关键词:政府预算;支出管理;有效手段
1 引言
合理的公共支出结构政策是国家调节经济与社会发展和优化经济结构的强大杠杆。针对我国当前面临的矛盾和问题,按照市场经济发展要求,财政支出结构必须进行战略性调整,其核心是解决财政支出“越位”与“缺位”的矛盾,力求通过改革和政策调整,着力建立起一个支出合理增长、内部结构有保有压、能够有效地规范支出行为、管理方式符合现代市场经济要求的支出结构框架。
2财政支出管理和控制机制存在问题
政府预算本是规范支出管理最重要、最有效的一项法律制度,是支出管理的基本依据,但预算执行中的随意性与长官意志太大,预算约束软化的状况相当严重。我国自 1995 年起已正式颁布了《预算法》,但实际执行情况并不理想。有的地方未按法定程序随意调整预算,支出预算追加频繁;有的地方随意开减收增支的口子,以人代法的现象屡屡发生;一些部门和单位不按规定严格执行预算和财政制度,擅自扩大开支范围,提高开支标准,改变支出用途。此外,多年来预算支出分配一直沿用“基数加增长”的办法,这已被实践证明是不科学的,存在很多弊端:一是以往年支出实绩为依据确定支出指标,以承认既得利益为前提,固化了原有利益分配格局,因而固化了原有财政供给范围和支出结构,不利于财政供给范围的科学界定和支出结构的调整优化。二是“基数加增长”缺乏科学依据,忽视了社会经济形势的变化,往往使该支的无法支,影响经济和社会事业发展。同时往往出现事后被迫调整支出预算的现象,使支出预算失去了应有的严肃性。三是“基数加增长”不能客观、公正、公平地对待各个预算单位,使原来厉行节约的单位少支,大手大脚的单位多支。还有一点需要引起注意,即财政支出中法定支出膨胀,“以法压法”、法与法“打架”的现象十分突出,财政无所适从,平衡压力加大,这实质上也是财政支出管理和控制机制不健全的一个突出表现。《预算法》是财政部门的一个“根本大法”,但国家同时以法律、法规形式,确立了不少法定支出项目,如农业、教育、科技、计生、文化宣传等,要求财政对这些法定支出项目必须保证一定的数量和增长水平。法定支出的设立,对保证一些重点事业的发展,确实发挥了积极作用,但法定支出过多和过乱,也使有限的财政资金被瓜分和肢解,为切实贯彻“预算法”设置了障碍。
3财政支出管理措施分析
3.1 政府部门预算支出原则
政府部门预算支出原则是为达到科学运用财政资金,满足国家完成各项职能的需要的目的,财政支出的安排应体现以下原则:
1、量入为出。财政收入和财政支出始终存在数量上的矛盾,脱离财政收入的数量界限盲目扩大财政支出,势必严重影响国民经济的稳步发展,因此,财政支出的安排应在财政收入允许的范围内,避免出现大幅度的财政赤字。
2、统筹兼顾。国家经济建设各部门和国家各行政管理部门的事业发展需要大量的资金,财政收入与支出在数量上的矛盾不仅体现在总额上,还体现在有限的财政资金在各部门之间的分配。财政支出的安排要处理好积累性支出与消费性支出的关系、生产性支出与非生产性
支出的关系,做到统筹兼顾,全面安排。
3、讲求效益。财政支出的效益体现在财政投资的经济效益和社会效益两个方面,为保证有限的财政资金最大限度的特点,对有经济效益而不需要财政扶持的单位,要做到无偿拨款和有偿使用相结合,财政资金投入与单位自筹资金相结合,资金安排和日后的财政监督相结合。还要建立健全严格的财务会计核算体系,按规定的考核标准进行考核,提高资金使用效率。
3.2建立政府部门预算支出透明制度
从“委托代理”的模式来看,国民是“委托人”,政府是“代理人”。但国民与政府间的委托代理关系显然有别于其他委托代理关系:一是国民对政府的广泛而分散“持有”。由于政府是被国民广泛且分散“持有”,每个国民从政府那里收集信息的动力就容易降低。只有通过构建透明的公共财政,“委托人”对“代理人”的调查验证才能实现和有效率,人民才能对公共物品和服务的供给查错防弊,才有“发言”的依据和改善公共治理的愿望。在很多国家,政府接受公民预算组织的存在,将其视为合作者,这些组织对于政府预算也发挥着越来越重要的作用。一方面他们的参与使公众对预算有了更多的了解、参与和监督的机会,另一方面他们的工作改善了预算的决策和执行效果。这些公民预算组织的工作为完善预算制度,提高预算透明度提供了很多宝贵的经验。
我国也应设立这样的公民预算组织,吸收公民参与、精简、优化预算,广泛听取民众的意见,了解各方需求,以期提高预算执行的绩效。政府应建立公民的参与互动,这些行为通常是政府和立法机构所不及的,但却是可以起到优化预算的效果。拉丁美洲和欧洲一些城市的成功应用证实了这一点。这种做法一方面可以增强政府支出的透明度,有利于公众对其支出效果进行监督;另一方面公民预算组织也可以和公民以及各利益群体之间保持比较密切、稳定的关系,所以,他们有能力提供有关公民的最贴切的信息和非政府组织对于预算的期望,对支出效果进行跟踪并对项目效益进行有效分析。
3.3控制行政人员和经费的膨胀
1、在财政内部全面实行“下管一级”的管理办法。
也就是上级财政对下级财政的行政经费总量限额、行政人员编制及人均行政支出综合定额提出控制指标,进行动态考核,辅之以一定的奖罚措施。其目的和作用在于建立一种制约和控制机制,形成从中央到地方一级抓一级、一级管一级的管理格局,使行政费支出保持一个合理的水平,实现行政费管理的科学化和规范化。与此同时,财政对各类行政单位还需全面实行“经费定额包干”办法,这样才能使控制行政费的工作进一步落到实处。
2、建立有效的政府公务员系列的竞争机制。这不仅包括公务人员的公开考试录用制度,而且要逐步推行机关干部的辞退制度,改变行政机关人员只进不出的现象,这样就把动力和压力有机地结合在一起,有助于提高行政效率,这实际上是一种与社会主义市场经济相适应的行政管理体制。
3.4进一步加强社会公共性开支
改革以来,随着国家财力的大量分散,不仅导致财政投资急剧下降,而且连社会公共性支出的最低需求也难以保证。这种状况如果继续维持下去,最终对经济发展也将会形成很大的影响和制约,社会经济协调发展将是一句空话。因此,从宏观角度考虑,今后我国的财政支出政策必须切实强化社会公共性开支。当然,应该看到,我国作为一个发展中国家,和西方工业国相比处于不同的发展阶段,在经济实力及财政实力方面都存在显著的差距,因此,未来强化社会公共性支出也有一个量力而行的问题,不能超过国家的承受能力。
3.5强化国家重要产业和领域的财政投资
在我国未来财政支出结构调整的过程中,仅仅重视社会公共性支出是不够的,还必须重视政府财政的经济建设投资。国际经验表明,在现代市场经济体系中,政府干预经济的力度日渐增强,而财政投资是实现国家政策意图和宏观经济调控的重要手段,这是银行信贷政策所不能代替的。从我国的实际看,在经济改革中,随着国民收入分配格局的变化和银行信贷资金的相应扩大,银行适当参与投资是必要的,但银行过分扩张投资性贷款或者说银行信贷资金日益财政化,这不仅给宏观经济运行带来隐患,加剧重复建设和结构失调,而且银行的不良债务份额急剧上升,从长远看也会阻碍金融体制改革的深化。因此,今后国家的宏观调控必须改变过分依赖银行的倾向,加大财政投资的力度,充分发挥财政政策在经济发展和结构调整中的重要作用。
参考文献:
[1] 郭庆旺. 促进经济稳定增长的财政政策研究文集[M]. 北京:经济科学出版社,2000
[2] 陈工. 政府预算与管理[M]. 北京: 清华大学出版社,2004
[3] 韩锟.实行绩效预算的影响因素分析[J].当代财经,2006