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摘 要： 1998年7月，国务院发布了《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》，从此，我国的住房制度改革进入了全面发展的新阶段。经过30年城镇住房保障制度改革，城镇居民住房条件得到了极大的改善，我国人均住房面积大幅度地提升，住房质量明显提高，居住环境不断改善。本文通过对近几年的城镇住房保障政策及相关条例的总结，分析城镇住房保障政策的实施效果，并提出进一步完善城镇住房保障政策的建议。
关键词： 城镇住房保障；中低收入家庭；廉租住房
【中图分类号】 C913 【文献标识码】 B 【文章编号】 2236-1879（2017）14-0197-01
一、引言
城镇住房保障的内涵可以根据保障对象的不同而分为两种理解。邬丽萍认为住房保障有广义和狭义之分，广义的住房保障是指对全体居民的住房保障，而狭义的住房保障则指对一部分有特殊困难或低收入居民的住房保障。新中国成立后，保障公民享有一定的住房条件就成了政府的主要职责之一，我国作为一个发展中国家，特别是人力、物力、财力制约条件下，不可能在短期内大范围解决居民的住房问题，因此，政府必须制定分级计划，有步骤、分层次的解决中低收入家庭的住房问题，并注意采用保障手段的多元化。
二、城镇住房保障的政策演变
1998年7月，国务院发布了《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》，要求对不同收入家庭实行不同的住房供应政策，建立以经济适用房为主的住房供应体系。1999年4月3日《住房公积金管理条例》颁布实施，将住房公积金的归集管理纳入了规范化、法制化的轨道，也标志着以住房公积金制度为主要内容的政策性住房金融体系初步形成。同年，建设部颁布了《城镇廉租住房管理办法》，扩展了住房保障体系的覆盖人群。2003年12月，建设部、财政部、民政部、国土资源部、国家税务总局等联合印发了《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》。2004年4月，建设部、国家发改委。国土资源部、人民银行等联合印发了《经济适用住房管理办法》，这两个文件分别对我国的廉租房、经济适用房制度作了进一步的规范。2007年10月，党的十七大提出，要加快推进以改善民生为重点的社会建设，努力使全体人民住有所居，11月27日，九部委联合发布了《廉租住房保障办法》，12月1日，七部委联合发布了新的《经济适用住房管理办法》，上述文件的颁布标志着我国从偏重以“市场化”手段解决城镇居民住房的政策体系，重新回归到既要依靠市场，更要注重政负责的方向上来。
2014年3月，我国为了规范城镇住房保障工作，住房城乡建设部起草了《城镇住房保障条例（送审稿）》，国务院法制办公室在征求各方面意见的基础上，会同住房城乡建设部反复研究、修改，形成了《城镇住房保障条例（征求意见稿）》，条例指出，城镇住房保障应当与经济社会发展水平相适应，遵循保障基本、公平公正、全程管理、因地制宜的原则。此外，《征求意见稿》对城镇住房保障的规划与建设、规划与建设保障性住房的申请使用与退出方面、租赁补贴方面、社会力量参与保障性住房的建设方面、棚户区改造方面、监督管理和法律责任等方面都做出了相应的规定。
2017年3月国务院办公厅印发《国务院2017年立法工作计划的通知》，确定了2017年全面深化改革急需的项目和力争年内完成的项目。其中，由住房和城乡建设部起草修订《住房公积金管理条例》以及城镇住房保障条例备受瞩目。推进住房保障立法，对于建立健全住房保障制度具有重大意义。将起草制定城镇住房保障条例列入力争年内完成的项目，体现了国务院对保障和改善民生的重视。
三、城镇住房保障政策存在的問题
（一）低收入居民及城镇务工人员的住房保障问题。
我国城镇居民总体收入比较低，多数大中城市的商品房价格超过了中低收入家庭的负担能力，中低收入家庭难以通过市场机制完全解决自己的住房，必须依靠政府的支持，目前，在城镇中还存在着一些买不起经济适用房，又不够资格享受廉租住房的住房困难家庭。
（二）住房保障资金来源有限问题。
保障性住房建设投资主体单一，以财政资金为主，这几年随着审计力度的加强，财政资金违法使用和不规范使用的问题已明显下降，但随着住房保障量的累积增加，保障资金必须增加渠道和扩大来源，探索创新型的融资体制机制，资金筹集的难度和使用管理的难题必然上升。
（三）政策及相关制度、机制不完善和缺失的问题。
随着社会转型，保障性住房建设规模不断扩大，其分配环节的公平、公正性也日益凸显，由于保障性住房享受多种政策优惠，不论是廉租房的租金还是经济适用房的房价远低于市场价格，就出现了一些冒领现象，严重损害了真正的低收入家庭的利益，这都是由于政府对相关人员的审核制度不完善所造成的结果。
四、完善城镇住房保障的对策建议
（一）立法先行，建立健全组织管理机构。
政府的住房保障制度应该以法律形式存在的，不同形式的法律法规在建设住房保障制度方面起不可替代的作用，为公共住房政策的实施提供了法律依据和保障。我国目前应尽快制订出台一部专门的住房保障法规，从立法上规定住房保障的对象、标准、方式、资金来源、实施机构、权限、相关责任等，以适应住房改革的需要。
（二）货币资金的筹集、经营和管理。
财政支付能力是保证住房保障机制运行具有可持续性的基础性因素，稳定的资金来源是建立住房保障制度的根本保证，它直接关系到住房保障制度的有效性和稳定性。随着我国经济实力的增强，也应调整各级政府财政支出结构，逐步提高财政支出中住房社会保障资金的比重，用于弥补住房补贴缺口。
（三）完善住房保障制度的准入和退出机制。
只要是符合条件的中低收入家庭都可以享受住房保障。住房保障制度应建立严格的准入标准，以维护社会保障的公正性，并使涉及政府公共财政的资金运作置于社会监督之下。
参考文献
[1] 蔡德容.中国城镇住房——理论、实践与改革思路[M].北京： 中国统计出版社，1991：3.
[2] 解海.基于过滤理论的中国住房保障政策研究[D].哈尔滨工业大学博士学位论文，2013.
[3] 冯俊，张锋.当前城镇住房矛盾与对策[J].管理世界，2014.
[4] 田巍，郭丹丹.城乡一体化背景下健全城镇住房保障制度路径探索[N].东北师大学报（哲学社会科学版），2015，5.
关键词： 城镇住房保障；中低收入家庭；廉租住房
【中图分类号】 C913 【文献标识码】 B 【文章编号】 2236-1879（2017）14-0197-01
一、引言
城镇住房保障的内涵可以根据保障对象的不同而分为两种理解。邬丽萍认为住房保障有广义和狭义之分，广义的住房保障是指对全体居民的住房保障，而狭义的住房保障则指对一部分有特殊困难或低收入居民的住房保障。新中国成立后，保障公民享有一定的住房条件就成了政府的主要职责之一，我国作为一个发展中国家，特别是人力、物力、财力制约条件下，不可能在短期内大范围解决居民的住房问题，因此，政府必须制定分级计划，有步骤、分层次的解决中低收入家庭的住房问题，并注意采用保障手段的多元化。
二、城镇住房保障的政策演变
1998年7月，国务院发布了《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》，要求对不同收入家庭实行不同的住房供应政策，建立以经济适用房为主的住房供应体系。1999年4月3日《住房公积金管理条例》颁布实施，将住房公积金的归集管理纳入了规范化、法制化的轨道，也标志着以住房公积金制度为主要内容的政策性住房金融体系初步形成。同年，建设部颁布了《城镇廉租住房管理办法》，扩展了住房保障体系的覆盖人群。2003年12月，建设部、财政部、民政部、国土资源部、国家税务总局等联合印发了《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》。2004年4月，建设部、国家发改委。国土资源部、人民银行等联合印发了《经济适用住房管理办法》，这两个文件分别对我国的廉租房、经济适用房制度作了进一步的规范。2007年10月，党的十七大提出，要加快推进以改善民生为重点的社会建设，努力使全体人民住有所居，11月27日，九部委联合发布了《廉租住房保障办法》，12月1日，七部委联合发布了新的《经济适用住房管理办法》，上述文件的颁布标志着我国从偏重以“市场化”手段解决城镇居民住房的政策体系，重新回归到既要依靠市场，更要注重政负责的方向上来。
2014年3月，我国为了规范城镇住房保障工作，住房城乡建设部起草了《城镇住房保障条例（送审稿）》，国务院法制办公室在征求各方面意见的基础上，会同住房城乡建设部反复研究、修改，形成了《城镇住房保障条例（征求意见稿）》，条例指出，城镇住房保障应当与经济社会发展水平相适应，遵循保障基本、公平公正、全程管理、因地制宜的原则。此外，《征求意见稿》对城镇住房保障的规划与建设、规划与建设保障性住房的申请使用与退出方面、租赁补贴方面、社会力量参与保障性住房的建设方面、棚户区改造方面、监督管理和法律责任等方面都做出了相应的规定。
2017年3月国务院办公厅印发《国务院2017年立法工作计划的通知》，确定了2017年全面深化改革急需的项目和力争年内完成的项目。其中，由住房和城乡建设部起草修订《住房公积金管理条例》以及城镇住房保障条例备受瞩目。推进住房保障立法，对于建立健全住房保障制度具有重大意义。将起草制定城镇住房保障条例列入力争年内完成的项目，体现了国务院对保障和改善民生的重视。
三、城镇住房保障政策存在的問题
（一）低收入居民及城镇务工人员的住房保障问题。
我国城镇居民总体收入比较低，多数大中城市的商品房价格超过了中低收入家庭的负担能力，中低收入家庭难以通过市场机制完全解决自己的住房，必须依靠政府的支持，目前，在城镇中还存在着一些买不起经济适用房，又不够资格享受廉租住房的住房困难家庭。
（二）住房保障资金来源有限问题。
保障性住房建设投资主体单一，以财政资金为主，这几年随着审计力度的加强，财政资金违法使用和不规范使用的问题已明显下降，但随着住房保障量的累积增加，保障资金必须增加渠道和扩大来源，探索创新型的融资体制机制，资金筹集的难度和使用管理的难题必然上升。
（三）政策及相关制度、机制不完善和缺失的问题。
随着社会转型，保障性住房建设规模不断扩大，其分配环节的公平、公正性也日益凸显，由于保障性住房享受多种政策优惠，不论是廉租房的租金还是经济适用房的房价远低于市场价格，就出现了一些冒领现象，严重损害了真正的低收入家庭的利益，这都是由于政府对相关人员的审核制度不完善所造成的结果。
四、完善城镇住房保障的对策建议
（一）立法先行，建立健全组织管理机构。
政府的住房保障制度应该以法律形式存在的，不同形式的法律法规在建设住房保障制度方面起不可替代的作用，为公共住房政策的实施提供了法律依据和保障。我国目前应尽快制订出台一部专门的住房保障法规，从立法上规定住房保障的对象、标准、方式、资金来源、实施机构、权限、相关责任等，以适应住房改革的需要。
（二）货币资金的筹集、经营和管理。
财政支付能力是保证住房保障机制运行具有可持续性的基础性因素，稳定的资金来源是建立住房保障制度的根本保证，它直接关系到住房保障制度的有效性和稳定性。随着我国经济实力的增强，也应调整各级政府财政支出结构，逐步提高财政支出中住房社会保障资金的比重，用于弥补住房补贴缺口。
（三）完善住房保障制度的准入和退出机制。
只要是符合条件的中低收入家庭都可以享受住房保障。住房保障制度应建立严格的准入标准，以维护社会保障的公正性，并使涉及政府公共财政的资金运作置于社会监督之下。
参考文献
[1] 蔡德容.中国城镇住房——理论、实践与改革思路[M].北京： 中国统计出版社，1991：3.
[2] 解海.基于过滤理论的中国住房保障政策研究[D].哈尔滨工业大学博士学位论文，2013.
[3] 冯俊，张锋.当前城镇住房矛盾与对策[J].管理世界，2014.
[4] 田巍，郭丹丹.城乡一体化背景下健全城镇住房保障制度路径探索[N].东北师大学报（哲学社会科学版），2015，5.