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伴随我国民航改革发展的步伐，民用机场长期以来为国家和地方经济社会发展做出了积极贡献，但在民用机场建设领域，由于体制机制改革等方面的原因，以及民用机场建设工程一般具有的投资规模较大、行业要求较高、建设时间较紧等特点，其建设管理相对比较封闭，存在一些赶工期、管理较粗放等问题。集中表现在内部监控体制机制不够健全，相关管理制度落实不够到位，有时过分强调行业特性，有时对设计龙头抓得不实，工程变更控制不够严格等方面。
这种情况下，实施机场工程建设管理效能监察，对提升管理水平，引领机场工程建设管理进一步规范化和品牌化，具有十分重要的意义。本文尝试从制度建设、闭环管理、流程监控和项目监察几方面，探寻民用机场工程建设管理效能监察的路径和方法，期待能对提升机场工程建设管理水平有所帮助。
一、以完善制度为根本，夯实管理基础
提升管理效能，制度建设是基础。抓好效能监察，首先要不断完善各项管理制度，以夯实管理基础。要完善制度，就要结合机场工程建设管理实际，以构建具有工程管理特色的惩治和预防腐败体系为框架，以切实规范工程建设各项管理为目标，在规范办理审批手续、规范组织招投标活动、规范合同谈判和签订、强化设计和用户需求管理、强化工程项目档案管理、强化施工和监理管理等方面下功夫，把机场工程建设管理全部环节纳入制度规范中，用制度管人管事，按规章运行操作。一要着力构建具有机场工程管理特色的惩防体系。建立健全流程顺畅、相互支持、相互制约的机场工程建设管理组织架构，完善机场工程建设各项业务管理制度，强化对“重点部门、重点人员、重要环节”的监督。二要努力完善前期工作管理制度。对机场工程项目立项、勘测、用地、规划报批、工程报建、专业报审等工作，从办理内容到办理程序，从办理时限到办理质量，从内部衔接到部门协调，均做出明确规定，提高办事效率。三要完善设计与技术管理制度。详细规定机场建设项目设计变更、重大技术决策和用户需求管理的方法、步骤和程序，特别是对设计变更采取分类管理，细化变更程序，强化变更控制，从制度上有效防范设计变更、投资控制的风险。四要完善招标与采购管理制度。重点厘清招标部门与相关部门的职责、招标范围，严格落实招标前必须具备的条件，详细明确招标报批程序、招标文件编制、甲购设备（材料）管理要求等，从制度上严防发生扯皮推诿、虚假招标、报批程序不完善等问题。五要完善合同与投资管理制度。明确规定合同分类及编号、合同委托及谈判、合同审批及订立支付、合同变更及结算的方法和步骤、投资估算及设计概算间相应的控制标准、招标控制价及合同价的确定程序、合同价款变动及竣工结算的范围和时限，为进一步做好投资控制、规范合同管理打好基础。六要完善施工与监理管理制度。按照民航行业要求和工程建设规范，修订不停航施工管理办法、施工组织设计与开工报告审批管理办法、地下管线施工管理办法、临时设施管理办法、施工现场管理办法、施工现场工作流程、监理单位管理办法，规范施工和监理管理。七要完善安全质量与验收管理制度。建立健全五级安全管理体系、三层施工安全管理制度，明确规定机场各项专业工程安全施工的报批流程、安全检查和奖惩办法、安全保障应急预案、竣工验收的条件、组织竣工质量验收的程序，从制度上确保施工安全、质量和规范验收。八要完善工程项目档案管理制度。明确规定建设工程档案分类编号方案、工程档案归档范围、责任、质量要求和管控措施、各类文件归档细则，确保工程建设项目档案资料的完整。
二、以形成闭环为关键，强化权力制约
在机场工程建设管理中形成管理闭环的关键，是要对管理流程中高风险、重大和关键业务采取分离管理，对内部监督机构独立设置。
首先是把前期工作与工程管理其他工作分开管理。在以往的机场工程建设管理过程中，前期工作与其他工作很容易混在一起，往往容易顾此失彼，发生工程建设领域常见的手续不齐全、不完善即施工等问题。通过把任务繁重、规范化要求较高的各项前期工作与工程管理其他具体工作分开管理，可以有效改变原来的粗放管理模式，提升工程项目整体管理水平。广东机场集团工程建设指挥部在新设专门部门负责机场工程项目立项、勘测、用地、规划、报建、专业报审等前期工作后，所承担的各项工程建设项目，全部按规定完善了各项审批、报建手续，没有出现一起手续不完备的现象，有效提升了管理效能。
其次是把招标采购与合同谈判签订工作分开管理。把组织招标者与组织合同谈判者分开管理，可以有效防范故意扩大非公开招标项目的风险，增强招标的合法合规性，做到应招尽招。
其三是把工程预结算与资金支付分开管理。在以往的工程管理中，工程预结算、资金支付往往集中在财务部门，容易出现投资控制等风险。把工程预结算、投资控制业务从财务部门分开管理，可以有效控制投资风险。在新设专门部门负责审核工程项目造价和项目结算后，所有新开工项目全部按规定实施了招标限价措施，全部按规定实施了工程项目合同价价款变更审核程序。
其四是内部纪检监察审计机构独立设置。这样做，既体现企业高层对纪检监察审计工作的高度重视，更便于企业管理形成完整闭环，对已经形成制约的权力进一步加强监督，整体提升企业管理效能。
三、以融入流程为重点，促进效能提升
纪检监察工作的定位是监督员，监督的重点是如何既融入流程，又不参与流程。实施效能监察，就要在熟悉和掌握机场工程建设基本业务流程的基础上，对重点业务关键节点进行伴随、跟踪监督，起到提醒和预防作用，有效提升管理效能。
一是融入办理审批手续工作的流程。办理机场工程项目前期各项审批手续和后期各项竣工验收手续，除了涉及政府诸多部门外，还要涉及民航行业主管部门及有关监管部门，而且程序要求也比较高，很考验办事人员的工作能力和工作韧劲，具体办事人员有可能产生消极、懈怠情绪，一定程度上可能影响手续的办理进度。实施效能监察，就可以针对这个薄弱环节，在熟悉和掌握其基本业务流程的基础上，及时给予跟踪和提醒，促进其改善工作效能。
二是融入招标采购工作的流程。招标采购工作是工程建设管理非常关键和重要的环节，也是容易滋生腐败的高危地带。实施效能监察，可以在招投标工作监督方面，改变过去侧重评标现场监督的做法，直接从制定招标公告、招标文件、评标办法、资格(质)预审等方面积极介入，关口前移，扩大了监督视野，提升了监督的针对性和有效性。
三是融入合同预结算工作的流程。通过让纪检监察部门参与合同预结算管理部门有关规章制度的修订、讨论，参与其组织的各类合同谈判，不定期对其开展合同审计，实施效能监察，促进其规范运作和有效运作，有效控制了工程造价结算风险，降低了工程超概算风险，节省了工程建设资金。
四、以项目监察为抓手，带动效能监察工作出成效
实施具体工程项目的效能监察，可以有效带动整个效能监察工作出成效。在实际开展项目效能监察工作中，要把握以下几点，首先是要制订好监察方案。没有制定项目效能监察方案，或者项目效能监察方案不切实际，无法真正开展项目效能监察工作。其次要把寻找监察突破口作为关键。机场建设工程项目一般规模比较大，难以对整个项目实施效能监察，需要选择其中重点起关键作用、技术含量较高、施工组织难度较大、影响较大的项目，把这个具体项目的招投标、设计、施工管理和资金支付等方面作为效能监察突破口，实施全方位、多层次、全过程的效能监察，容易取得较明显的监察成效。其三要把业务过程监察作为重点。在对具体工程项目实施效能监察时，要积极克服各种困难，主动协调沟通，对管理过程中的招标程序规范性实施监督监察，确保招投标活动零投诉或有投诉能及时得到合法合规有效处理，不影响工程进度；对初步设计和深化设计过程的规范性实施跟踪监察，督促有关部门与设计单位及时优化设计，节省工程项目投资；对施工方案进行跟踪监察，督促有关部门与施工单位持续优化方案，节省工程项目投资；对甲购或甲控乙购设备、材料的生产实施工厂现场监造和现场材料进场审核，严把设备、材料、配件質量关，防范可能发生的腐败问题。
这种情况下，实施机场工程建设管理效能监察，对提升管理水平，引领机场工程建设管理进一步规范化和品牌化，具有十分重要的意义。本文尝试从制度建设、闭环管理、流程监控和项目监察几方面，探寻民用机场工程建设管理效能监察的路径和方法，期待能对提升机场工程建设管理水平有所帮助。
一、以完善制度为根本，夯实管理基础
提升管理效能，制度建设是基础。抓好效能监察，首先要不断完善各项管理制度，以夯实管理基础。要完善制度，就要结合机场工程建设管理实际，以构建具有工程管理特色的惩治和预防腐败体系为框架，以切实规范工程建设各项管理为目标，在规范办理审批手续、规范组织招投标活动、规范合同谈判和签订、强化设计和用户需求管理、强化工程项目档案管理、强化施工和监理管理等方面下功夫，把机场工程建设管理全部环节纳入制度规范中，用制度管人管事，按规章运行操作。一要着力构建具有机场工程管理特色的惩防体系。建立健全流程顺畅、相互支持、相互制约的机场工程建设管理组织架构，完善机场工程建设各项业务管理制度，强化对“重点部门、重点人员、重要环节”的监督。二要努力完善前期工作管理制度。对机场工程项目立项、勘测、用地、规划报批、工程报建、专业报审等工作，从办理内容到办理程序，从办理时限到办理质量，从内部衔接到部门协调，均做出明确规定，提高办事效率。三要完善设计与技术管理制度。详细规定机场建设项目设计变更、重大技术决策和用户需求管理的方法、步骤和程序，特别是对设计变更采取分类管理，细化变更程序，强化变更控制，从制度上有效防范设计变更、投资控制的风险。四要完善招标与采购管理制度。重点厘清招标部门与相关部门的职责、招标范围，严格落实招标前必须具备的条件，详细明确招标报批程序、招标文件编制、甲购设备（材料）管理要求等，从制度上严防发生扯皮推诿、虚假招标、报批程序不完善等问题。五要完善合同与投资管理制度。明确规定合同分类及编号、合同委托及谈判、合同审批及订立支付、合同变更及结算的方法和步骤、投资估算及设计概算间相应的控制标准、招标控制价及合同价的确定程序、合同价款变动及竣工结算的范围和时限，为进一步做好投资控制、规范合同管理打好基础。六要完善施工与监理管理制度。按照民航行业要求和工程建设规范，修订不停航施工管理办法、施工组织设计与开工报告审批管理办法、地下管线施工管理办法、临时设施管理办法、施工现场管理办法、施工现场工作流程、监理单位管理办法，规范施工和监理管理。七要完善安全质量与验收管理制度。建立健全五级安全管理体系、三层施工安全管理制度，明确规定机场各项专业工程安全施工的报批流程、安全检查和奖惩办法、安全保障应急预案、竣工验收的条件、组织竣工质量验收的程序，从制度上确保施工安全、质量和规范验收。八要完善工程项目档案管理制度。明确规定建设工程档案分类编号方案、工程档案归档范围、责任、质量要求和管控措施、各类文件归档细则，确保工程建设项目档案资料的完整。
二、以形成闭环为关键，强化权力制约
在机场工程建设管理中形成管理闭环的关键，是要对管理流程中高风险、重大和关键业务采取分离管理，对内部监督机构独立设置。
首先是把前期工作与工程管理其他工作分开管理。在以往的机场工程建设管理过程中，前期工作与其他工作很容易混在一起，往往容易顾此失彼，发生工程建设领域常见的手续不齐全、不完善即施工等问题。通过把任务繁重、规范化要求较高的各项前期工作与工程管理其他具体工作分开管理，可以有效改变原来的粗放管理模式，提升工程项目整体管理水平。广东机场集团工程建设指挥部在新设专门部门负责机场工程项目立项、勘测、用地、规划、报建、专业报审等前期工作后，所承担的各项工程建设项目，全部按规定完善了各项审批、报建手续，没有出现一起手续不完备的现象，有效提升了管理效能。
其次是把招标采购与合同谈判签订工作分开管理。把组织招标者与组织合同谈判者分开管理，可以有效防范故意扩大非公开招标项目的风险，增强招标的合法合规性，做到应招尽招。
其三是把工程预结算与资金支付分开管理。在以往的工程管理中，工程预结算、资金支付往往集中在财务部门，容易出现投资控制等风险。把工程预结算、投资控制业务从财务部门分开管理，可以有效控制投资风险。在新设专门部门负责审核工程项目造价和项目结算后，所有新开工项目全部按规定实施了招标限价措施，全部按规定实施了工程项目合同价价款变更审核程序。
其四是内部纪检监察审计机构独立设置。这样做，既体现企业高层对纪检监察审计工作的高度重视，更便于企业管理形成完整闭环，对已经形成制约的权力进一步加强监督，整体提升企业管理效能。
三、以融入流程为重点，促进效能提升
纪检监察工作的定位是监督员，监督的重点是如何既融入流程，又不参与流程。实施效能监察，就要在熟悉和掌握机场工程建设基本业务流程的基础上，对重点业务关键节点进行伴随、跟踪监督，起到提醒和预防作用，有效提升管理效能。
一是融入办理审批手续工作的流程。办理机场工程项目前期各项审批手续和后期各项竣工验收手续，除了涉及政府诸多部门外，还要涉及民航行业主管部门及有关监管部门，而且程序要求也比较高，很考验办事人员的工作能力和工作韧劲，具体办事人员有可能产生消极、懈怠情绪，一定程度上可能影响手续的办理进度。实施效能监察，就可以针对这个薄弱环节，在熟悉和掌握其基本业务流程的基础上，及时给予跟踪和提醒，促进其改善工作效能。
二是融入招标采购工作的流程。招标采购工作是工程建设管理非常关键和重要的环节，也是容易滋生腐败的高危地带。实施效能监察，可以在招投标工作监督方面，改变过去侧重评标现场监督的做法，直接从制定招标公告、招标文件、评标办法、资格(质)预审等方面积极介入，关口前移，扩大了监督视野，提升了监督的针对性和有效性。
三是融入合同预结算工作的流程。通过让纪检监察部门参与合同预结算管理部门有关规章制度的修订、讨论，参与其组织的各类合同谈判，不定期对其开展合同审计，实施效能监察，促进其规范运作和有效运作，有效控制了工程造价结算风险，降低了工程超概算风险，节省了工程建设资金。
四、以项目监察为抓手，带动效能监察工作出成效
实施具体工程项目的效能监察，可以有效带动整个效能监察工作出成效。在实际开展项目效能监察工作中，要把握以下几点，首先是要制订好监察方案。没有制定项目效能监察方案，或者项目效能监察方案不切实际，无法真正开展项目效能监察工作。其次要把寻找监察突破口作为关键。机场建设工程项目一般规模比较大，难以对整个项目实施效能监察，需要选择其中重点起关键作用、技术含量较高、施工组织难度较大、影响较大的项目，把这个具体项目的招投标、设计、施工管理和资金支付等方面作为效能监察突破口，实施全方位、多层次、全过程的效能监察，容易取得较明显的监察成效。其三要把业务过程监察作为重点。在对具体工程项目实施效能监察时，要积极克服各种困难，主动协调沟通，对管理过程中的招标程序规范性实施监督监察，确保招投标活动零投诉或有投诉能及时得到合法合规有效处理，不影响工程进度；对初步设计和深化设计过程的规范性实施跟踪监察，督促有关部门与设计单位及时优化设计，节省工程项目投资；对施工方案进行跟踪监察，督促有关部门与施工单位持续优化方案，节省工程项目投资；对甲购或甲控乙购设备、材料的生产实施工厂现场监造和现场材料进场审核，严把设备、材料、配件質量关，防范可能发生的腐败问题。