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导读：党的十八届三中全会提出健全城乡发展一体化体制机制，为当前和今后一个时期推进城乡发展一体化确立了明确的指导思想和行动指南。农村基层政权是实现城乡一体化的组织保障，乡镇村社的治理能力、服务能力关系到我国城乡一体化能否顺利实现。调查表明，农村基层政权在推进城乡一体化进程中发挥着十分重要的作用，统筹城乡发展的任务艰巨，农村基层工作面广量大、具体复杂，特别是近几年乡镇合并后，一个乡镇（街道）所辖面积和人口规模大大增加，乡镇治理任务十分艰巨。为更好地适应城乡一体化和城镇化发展的要求，必须进一步加强和完善农村基层政权建设。
DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2014.02.006
引言
农村基层政权是党在农村的执政基础，直接关系到党的执政地位和国家的稳定。自2000年以来，我国农村基层政权建设所处的社会历史背景发生了重大变化，党和政府对城乡关系有了全新的理念和政策。党的十八届三中全会指出：“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”在推进城乡一体化、农村城镇化的进程中，农村基层政权既发挥着重要作用，又面临着诸多困难和问题。
沿海发达地区城乡一体化发展迅速。调研发现，在推进城乡一体化进程中，镇村的经济职能仍然是重要的工作职能。随着农民居住环境、生活方式的城乡一体化，镇村的工作职能开始更多转向农村基础设施建设、村容环境整治、农村社会保障、新建社区管理、治安调解等方面。基层政府及村级组织不仅不再向农民收取税费、增加农民负担，而且落实各项惠农支农政策、财政转移政策，使农民更多受益，贯彻落实了党和政府对农民“多予少取”、以城带乡、以工促农、城市反哺农村的统筹城乡发展政策，保证了农村生活秩序的安定、农民居住环境的改善、农民社会保障的落实。从对南京和无锡两地的调研来看，在农村税费改革后，长三角地区农村基层政权并没有沦为一种“政权维护者”的角色①，相反，在城乡一体化进程中，镇村工作任务繁重，从促进经济发展、农民增收到农村基础设施建设、社区建设、社会保障、民生服务，都离不开镇村。农村基层政权的职能正在向提供农村公共服务、加强社会管理转变。长三角地区的镇街政府也没有朝向“乡派化”方向转变，乡镇政府仍然作为一级完备的政权组织在农村建设中发挥作用，有完整的机构设置、人员构成、财政来源，也没有实行“乡财县管”。
农村基层政权在促进城乡一体化中作用的良好发挥离不开上级政府对农村社区发展的财政支持。如南京市六合区在农桥、办公服务用房、社区卫生服务中心等农村基础设施建设及新农保、新农合等农村社会保障方面都有大量来自省市区的财政支持。政府财政已经成为新农村建设的主要资金来源，农村公共物品的供给机制已经由原来的村社区自我供给转向政府财政供给为主。较之以往，政府对农村发展的财政投入已经有了明显的提升，但是镇村仍然面临财政困难。
一、城乡一体化进程中农村基层政权建设中面临的运行困境
（一）乡镇基层政权建设面临的困难与存在的问题
1.乡镇本级财政收入有限，上级转移支付不足
无论是南京还是无锡的镇街都反映工作中存在的最大问题是财政压力比较大，收入与支出不平衡，财权与事权不相匹配。上级下达工作任务中，很多没有相应配套的经费支持，很多工作上级只出政策、文件。争取到的资助项目很多是差额补贴，不是足额支付，基层政府还要配套。无论是新农村建设、新城建设，还是社会事业推进，都需要大量资金投入，特别是新农村及新城的市政建设需要大量资金。
2.缺乏用地指标，上级给予优惠政策不足
在农村发展过程中，土地问题十分关键。由于农业生产经济效益低下，因此大力招商引资，大力发展二三产业就成为农村经济发展的主要途径。无论是开发建设还是引进企业，必须有开发用地指标，企业才能落户。但镇街村整治出来的土地，相当部分由市级统筹安排了，街镇发展缺乏资源。
3.因征地拆迁、房屋拆迁引发的干群矛盾问题突出
城镇化成为当前地方经济发展新动力，土地征用、房屋拆迁引发的矛盾冲突持续增多。尽管两地在征地拆迁中都没有引发重大矛盾冲突，但镇村干部普遍反映征地拆迁难度大，认为老百姓无理要求比较多。村委会干部感到，征地拆迁工作现在全部压给村委，要做好村民工作，要和村民谈好补偿标准，村两委干部的工作压力很大。
4.党组织在群众中的影响力下降，群众对政府和党组织的信任感下降
基层党务工作人员反映，目前党建工作中存在的最大问题是党组织在群众中的影响力下降，党员的模范先锋带头作用没有发挥好。改革开放以后，老百姓非常现实，一切都是钱，没有什么信仰。现在采取灌输性的教育方法对体制内的党员还可以实行，对老百姓则没有效果。只有贴近老百姓需求，为老百姓解决实际问题才能争取到群众的信任。农村党员年龄偏大，两极分化严重，一类是50、60年代出生的老党员，一类是年轻的刚从学校出来的大学生党员。镇级党建工作基本可以正常开展。但一些地方的村级党组织在农村工作中、在农民生活中的作用越来越弱化。
（二）近郊农村社区工作面临的困难与存在的问题
1.土地制度限制使发展农村集体经济缺乏条件
土地资源是农村最重要的资源，受土地管理制度的制约，村级面临着发展农业无效益、发展工业无指标的困境。目前农村土地均为耕地及少量集体建设用地，受当前最严格的耕地保护政策影响，发展空间受限。尽管土地整治过程中能产生部分建新指标，但从综合效益出发，指标大部分流转至中心城区使用，使得农村发展缺乏条件。另外，目前南京市的政策是村级一律不搞工业，厂房集中在镇区建设。因此，从政策上村级很难再引入企业或举办村级企业，使得村庄发展缺乏条件。在新农村建设中，村级支出增多，能实现的筹资却很少，又由于很多青壮年村民外出打工，村级也无法筹劳。人们的思想观念同时在转变，认为应当由政府财政投入来解决农村问题。 2.村干部队伍建设缺乏正规化培养机制
一是后备力量不足。特别是在经济欠发达地区问题更为突出。农村新社区干部任务重、待遇低，能力较强的人不愿担任，大学生村官也存在被街镇借用的现象。种种原因导致农村社区干部青黄不接，年龄构成两极化严重。一些经济欠发达地区多是50岁以上的老支书、老主任，或者刚毕业不久的大学生村官，缺少35～45岁年龄段的村级干部。二是待遇不统一。调研中，一些同志反映，目前社工的待遇是普遍提高了，但村干部以及一些聘用人员的报酬待遇却仍然偏低，影响了村干部等人的积极性。三是工作方式不适应。相当一部分基层干部在工作理念、经验、方法上仍习惯依赖行政命令和私人感情，与城市化要求不相适应。
3.农民与镇村干部综合协调缺乏对策
农民对镇村干部的诉求、要求提高，同时农民素质提升不到位，镇村干部感到和农民打交道的难度越来越大。调查中社区干部反映：农民外出务工，接触面多，见多识广，权益意识大大增强，要求镇村干部什么都要搞好、服务好。相反，一些农民要求个人利益时非常强烈，而一旦让其尽义务时就设法逃避，农民整体素质还没提高。有的社区干部反映，基层工作难做，征地拆迁最难做。个别村民缠访闹访、缺乏法治观念，信访不信法。有的不能正确地领会政策，用堵路堵门等办法，采取非法手段争取不合理的个人利益。阳山镇村干部也反映老百姓的思想意识与社会主义越来越脱节，道德水平下降，什么都要用钱解决。比如房屋拆迁中故意抬高房屋的实际价值，甚至为了多得利，宁愿做钉子户。国民素质与经济发展不相匹配，责任意识退化，权利意识增强。
4.农民集中安置小区缺乏长效管理机制
农民集中入住后不愿承担小区物业服务费，习惯于村集体负担，认为让农民集中居住、管理小区是政府行为，理应由政府负担。长山社区的康居示范区每年要产生公共自来水费、电费、苗木治虫除草的人工费、成本等。据测算，一个村星级点每年需要的小区物业服务费至少要6万元。目前每增加一个康居示范区都由村集体经济负担小区物业服务费用。随着村集体经济的不断消耗，村级负担难以维系。
无锡也存在同样问题，阳山镇目前累计建设安置房面积31万平方米，超过了商品房建设面积30万平方米，如何管理好安置房小区成为城乡一体化进程中出现的新的社区管理问题。尹城村住宅区的公共费用如亮化、绿化、公共水电费都由政府拨款维护，住户那里收不上来，老百姓只交自家的水费、电费、煤气费。陆区社区在物业管理上，不向住户收取任何物业费，由阳山镇政府补贴或有经济实力的村子自己贴一部分。镇政府按每平方米3.5元、一年补贴社区约100万元，但资金缺口还有30万～50万元，所以陆区社区的物业公司招收的都是60岁以上的员工，每月给1200～1800元，不需要交社保，以节省人工费用。特别是一些新建安置房小区住宅建有电梯，电梯的日常使用费用如维保费、检验费及大修更新费用，都没有支付渠道。安置房小区的后续管理成为村级政府的沉重经济负担。
5.未理顺乡镇与社区居委会的上下级关系
乡镇政府与社区（村）居委会的关系仍然是上下级关系，村级工作任务繁重。调查中，无论是乡镇干部和社区干部都认为社区（村）相当于街镇的下属机构，尽管在法律文本中规定二者是指导与被指导的关系。街镇层面主要负责宏观层面的规划，但具体的管理服务及任务的落实如村庄规划、环境整治都需要由村两委负责。街镇政府为完成区政府下达到街镇的各项指标任务，制定了各种考核办法，以实现对村社区工作的有效管理。这也是目前我国政府行政管理中常用的治理手段，即通过层层分解指标，最终实现总目标。区委区政府部门与各街镇党委、政府签订目标责任书，街镇又向村（社区）下达考核指标任务。南京、无锡各街镇还未实行江苏太仓市在街居关系中创新的政社互动模式。从调研情况看，多数乡镇习惯于按照传统的上下级关系，通过考核监督、签订责任书的方式完成工作任务，对于新的工作模式不了解、不熟悉、不习惯，有的提出乡镇政府缺乏足够的经费保障来购买自治组织提供的协助服务，推广该模式有一定难度。
6.村级工作负担、财务负担沉重
村委会工作人员基本一人身兼多职，并和上级各条线部门相对应和配套。每年由街道对村两委进行各项工作的考核，基本上各个条口都要考核，涉及计划生育、维稳、安全生产、建房、土地管理、党建、劳动保障、民政等，还有临时性突击性工作如拆迁工作、禽流感防控。目前社区承载的工作、压力越来越大，但社区自身发展能力不足，自身造血功能缺乏。有的街道村级工作人员的报酬50%由上级支付，50%由社区自筹。许多工作没有资金开展，或者虽有上级资金补贴，但远远少于实际支出。但上级到年底要对政绩进行考核，排名末尾还有可能被免职，因此镇村不得不完成任务。
7.村庄合并与人口流动加大管理难度
以长山社区为例，经过前两次村组合并后，由以前管辖9个生产组变成管辖20个生产组，第三次合并后管辖达到50多个生产组。然而两个行政村合并后，村级管理人员仍然只有12个人，使得村级3000名育龄人口的计划生育政策难以落实。村民不再像以往靠种田为生，人口流动性大，有的几年都不回乡，加大了计划生育管理和村民自治的难度。
二、城乡一体化进程中进一步加强农村基层政权建设的政策建议
调查表明，农村基层政权在推进城乡一体化进程中发挥着十分重要的作用，统筹城乡发展的任务艰巨，农村基层工作面广量大、具体复杂，特别是近几年乡镇合并后，一个乡镇（街道）所辖面积和人口规模大大增加，江苏省目前乡镇平均人口6.19万人，面积90.02平方公里，每平方公里687人，人口规模、密度非常大，乡镇治理任务十分艰巨。为更好地适应城乡一体化和城镇化发展的要求，必须进一步加强和完善农村基层政权建设。
（一）加快推行财政体制改革，实现乡镇政府财权与事权的统一
政府事权是指每一级政府在公共事务和服务中应承担的任务和职责。财权是指某一级政府的财政收入权。财权与事权密切相关，应以事权为基础进行财权配置。调研中，多数镇村干部反映，上级的很多要求、想法是好的，但是基层缺乏办事手段，期望上级财政扶持力度再大些。在城乡一体化进程中，由于目前基层政权担负了较多的建设发展任务，需要更多财力支持。对于村级工作，也应借鉴城市社区建设中“费随事转、权随责走”的原则，在布置工作任务的同时，对确需较多资金投入的工作，上级政府应转移经费，使基层有更多的手段推行城乡一体化建设。 在城市化进程中征地拆迁中获得的经济收益应更多地向村民、向基层倾斜。一些镇村反映，镇村较少获得土地征用后土地的溢价，村级缺少可以经营的资产和经费，开展任何活动都需要争取政府扶持。
（二）建立健全接受人民监督的财政制度，使公共财政的使用透明化
目前随着国家惠农支农政策力度的加大，政府各个条口有越来越多的资源以项目资金的形式下拨给农村基层，个别地方出现了基层农村通过造假来骗取财政补贴的现象②，因此必须严格规范管理，使国家惠农支农财政资金得到安全有效的使用。国家惠农支农资金迫切需要强化监督管理、确保财政资金有效安全使用，特别是随着新农村建设工程项目的推进，必须把加强农村工程建设领域的监督管理作为监管的重点，变“内部议定”为“公开招标”。必须建立从申报到验收的全程监管机制，通过村务公开、政务公开、网络公开等方式接受村民及全社会的监督，坚持公开、公正、公平的原则，特别要加强项目的验收管理及财务管理。
（三）减少不切实际的考核要求，突出村民对基层政府的监督问责权力
上级对基层的层层定量考核是督促基层工作、实现组织管理目标的有效手段。基层乡镇干部多数也认同上级考核是必要的，可以激发基层干部的责任心和工作动力。但在制定考核指标时要综合考察基层工作的实际条件。在考核原则上，以使广大农村群众更多受益为根本出发点，在考核指标范围上，以农村中心工作为核心指标。在制定考核指标和项目时不应提出过高的不切实际的要求。当前来自上级的考核指标是镇街一切工作的指挥棒。基层政府向上级生产考核性产品代替了为民众提供需要的公共服务物品。上级政府的考核要求有符合群众意愿需求的部分，但也可能出现决策失误、脱离实际③。基层群众最了解社区的真正需求，只有不断完善村民参与公共事务、表达自身需求的机制，才能真正实现政府服务民众的目标。只有在考核主体上，突出农民的参与监督权力，才能使基层干部从只对上级负责转变到对上对下双向负责。
（四）必须按照统筹城乡发展的要求，深化街道社区体制机制改革
目前江苏省许多乡镇已经更名为街道，基层社会管理体制的城乡一体化趋势明显。江苏省已经将城乡社区建设纳入统一考核要求，正在大力开展城乡和谐社区建设，但是目前农村社区管理服务体制机制与城市社区还有较大差距，许多行之有效的社区管理服务新制度新机制还没有覆盖到农村，必须按照统筹城乡发展的要求，切实加大对农村社区建设的指导和支持力度。加快推进农村服务管理体制机制创新，释放基层活力。从“有利于服务民生、服务发展”出发，加快区县部门简政放权步伐，加大街道内设机构整合力度，优化机构设置，推进工作重心下移。继续推进“一委一居一站一办”社区规范化建设，健全以社区党组织为核心、居民自治组织为主体、社区管理服务站和综治办为依托的新型管理服务体系，深化社区“扁平化”、“网格化”管理。把为居民服务作为社区工作的首要任务，坚决清理社区台账，稳步推进社区民主自治，完善社区党组织领导下的社区居民自治机制。
（五）创新新时期党建工作方式，加强农村基层党建工作
特别是村一级党建工作，要真正把党组织建设成为推动科学发展、带领农民致富、密切联系群众、维护农村稳定的坚强领导核心。农村基层党组织包括乡镇党委和村党支部。目前镇村党组织工作基本能够正常开展，但是党在群众当中的实际影响力下降、威信下降。较之乡镇，村级党组织工作比较薄弱。一方面要加强农村基层党组织建设，改变单纯依托行政村设置党组织的传统模式，要依托农村各种专业技术协会、农民经济合作组织来建立基层党组织。要适应新时期信息网络技术、通讯技术的广泛推行，利用现代网络技术和通讯媒介，创新基层党组织的工作方式、信息沟通方式、宣传教育群众的方式。另一方面要加强党员队伍建设。对流动党员按照十七届四中全会提出的“健全城乡一体、流入地党组织为主、流出地党组织配合的流动党员教育管理服务工作制度”，做好流动党员管理。在继续完善大学生村官制度的同时，加大在优秀青年农民中发展党员的力度，并将之吸收进两委主要领导岗位，着力解决农村基层党组织后继乏人的问题。
（六）创新基层组织选拔用人机制，加强农村基层干部队伍建设
扩大基层干部队伍的来源渠道，重视培养能够扎根农村的本地基层干部和大学生村官，加强对村干部的教育培训制度，提升村干部服务农民、建设社会主义新农村的素质和能力，落实好“一定三有”④政策，保障村级干部的报酬待遇及社会保险。打通村干部发展渠道，拓宽村干部发展空间，通过招录进入街镇事业编制单位、进入区管领导干部行列、拿出专项指标面向村级干部招考公务员等措施，调动村级干部的工作积极性。
要加强对农村基层干部的培养教育，通过与高校、党校、涉农机关等部门合作的形式，定期对镇村干部进行经济、法律、政策、科技等方面的培训，增强镇村干部管理农村、服务农民的工作能力。
（七）政府可以出台导向性的政策，增强农村乡镇社区自身的造血功能
我国农村地区与城市的差距不仅体现在社会事业发展的落后，而且体现在道路、水电、排污、环境卫生等基础设施建设的落后。农村社区管理仍沿袭着传统的综合管理职能，承担了促进当地经济发展、建设基础设施、开展环境整治等多项任务，发展的任务十分繁重，不同于城市社区以社区服务为主要职能。如果农村乡镇社区自身缺乏造血功能，就无法承担发展农村的重任，也无法完成上级布置的各种任务要求。对于城市化、工业化水平较高的东部沿海地区，在用地制度上，要改变“城市工业、农村农业”的传统思维，对镇村发展二、三产业及建设公共服务设施给予用地政策支持，促进农村发展、促进农村就地城镇化，满足村民不断增长的物质与精神文化需求。政府可以出台导向性的政策，对到村级创办企业的给予优惠政策。对休闲农业、旅游农业在政策上加以扶持，促进传统农业向休闲农业等新兴农业业态转移。推动、协调省市农业院校、农科院所到村镇建设产学研基地，提升农业产业园的科技含量和产业层级。 （八）要按照城市化管理的标准要求，加强对农民安置房小区的社区管理
由于我国特殊的国情，城市化发展进程中出现了具有独特性质的农民安置房社区。2010年底，江苏省有拆迁安置社区1189个，占城市社区总数的13%。由于政府的深度介入、村民拆迁集中居住的被动强制性以及没有花钱买服务的习惯，这些小区不同于商品房小区，很难从住户收取到物业费及公共费用。随着小区各种管理费用的不断增长和原有村集体经济收入的耗尽，当地政府及村级未来的经济负担沉重，安置房小区的管理问题日渐突出。对新建的安置小区，要按照城市化管理的标准要求，从长远考虑，配置完善的公共服务设施如车库车位、超市、银行、菜市场、幼儿园、公共交通站点等，减少后续问题和矛盾，⑤提升安置房小区村民的生活质量和房屋价值。逐渐培养村民“花钱买服务”的观念意识，对于经济困难户，可以减免物业收费。与村民签订过渡期协议，在过渡期内，由村集体或政府补贴3～5年的物业管理费，逐步将安置房小区转型为与城市商品房小区一致的规范化物业管理模式。
（九）加强农村精神文明建设，切实保护村民合法权益
近年来，由于市场经济发展以来社会主义精神文明建设的削弱，导致人们的集体主义、利他主义思想观念淡化，个人主义、利己主义思想占据主导。受社会大环境的影响以及农民自身素质的局限，少数村民为谋取个人利益，提出不合理诉求。有的地方一旦有拆迁消息传出，一些村民就开始连夜加盖房屋，以便争取更多经济利益。有的村民沿袭了村委会“补偿”选举的习惯，转成居民后要求居委会给30～50元的选举费，没有经济补偿就没有选举积极性。必须加强对村民的法治宣传教育，树立权利与义务对等的公民意识。提升村民文明道德素质，大力弘扬社会主义核心价值，推动诚信社会、法治社会建设。同时，切实保护村民合理利益。土地是村民的最后生存保障，目前对失地农民虽然有土地换社保制度，但是社会保障水平还比较低，仅够维系基本生计，农民也有改善生活、追求发展的权利，因此，在征地拆迁过程中，应充分保障村民的合法权益，做好老年人的养老保障工作、年轻人的就业安置工作。
（十）建立城乡基层组织之间合作交流与结对共建的发展机制
城乡一体化进程中，随着农民生活环境、居住方式、生活方式的城市化，村民对生活质量的要求不断提高，城乡社区管理体制日益走向一体化，农村村落转变为城市社区，村民自治逐步转向居民自治，一些从村民自治组织转移到新型农村社区工作的农村基层干部还不熟悉城市化的社区管理方法。农村社区需要学习借鉴城市社区的工作理念、工作方法、服务方式，特别是城市社区成熟的社区服务经验、民间组织培育发展的经验。城市社区需要与农村社区对接，使农村社区成为居民休闲旅游的后花园，使农副产品的生产与社区居民的消费直接对接，使农村传统文化得到传承和发扬，城市现代文明得到辐射和扩散，形成城乡互惠、共同发展的和谐局面。通过城市政府部门、企事业单位与村镇结对共建机制，城市单位得以在资金上扶持、在项目上支持、在理念上引导，从而有效结对村镇，推动结对村镇经济和社会的快速发展。
说明：
本文系民政部资助的2013年农村基层政权建设理论研究课题，编号为15号，课题名称是《城乡一体化进程中的农村基层政权建设研究》。
注释：
①吴理财：《论乡镇职能转变的内力及其限制》，《甘肃行政学院学报》，2010年第1期。该文认为在农村税费改革背景下，乡镇政府由于没有转变职能而沦为一种“政权维护者”的角色，因为取消了收费征税的任务而无所事事，只是起到维护社会稳定的作用，成为没有任何进取心和主动为民服务的社会秩序的“维护者”。
②焦哲：《地上“画”个化粪池，就能拿到补贴》，《扬子晚报》，2013年4月24日。该文报道南京溧水区和风镇张家村社区在国家“改厕工程”中，社区只是在农户家中用水泥在地上“画”一个假化粪池或在已经修建过的化粪池上面抹一层水泥，根本没有办实事。由于多报改厕户数，该社区共拿到上级政府部门的财政补贴11万多元。
③笔者访谈中阳山镇某社区干部谈及，现在文化部门开展的送电影下乡活动，看的人比较少，因为家家都有电视，如果能送戏下乡会更受群众欢迎。
④“一定三有”政策是指在村党支部书记及村干部中实行的“定岗位目标、工作有待遇、干好有前途、离任有保障”的政策规定。这是一项加强农村基层干部队伍建设的重要政策。
⑤某安置房社区由于缺乏超前规划设计，没有建设配套的车库和停车位，小区内有车住户将绿地铺上水泥变成停车位，遭到无车住户的投拆和阻拦，街道和派出所多次调解，没有解决方案。
责任编辑：张 炜
DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2014.02.006
引言
农村基层政权是党在农村的执政基础，直接关系到党的执政地位和国家的稳定。自2000年以来，我国农村基层政权建设所处的社会历史背景发生了重大变化，党和政府对城乡关系有了全新的理念和政策。党的十八届三中全会指出：“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”在推进城乡一体化、农村城镇化的进程中，农村基层政权既发挥着重要作用，又面临着诸多困难和问题。
沿海发达地区城乡一体化发展迅速。调研发现，在推进城乡一体化进程中，镇村的经济职能仍然是重要的工作职能。随着农民居住环境、生活方式的城乡一体化，镇村的工作职能开始更多转向农村基础设施建设、村容环境整治、农村社会保障、新建社区管理、治安调解等方面。基层政府及村级组织不仅不再向农民收取税费、增加农民负担，而且落实各项惠农支农政策、财政转移政策，使农民更多受益，贯彻落实了党和政府对农民“多予少取”、以城带乡、以工促农、城市反哺农村的统筹城乡发展政策，保证了农村生活秩序的安定、农民居住环境的改善、农民社会保障的落实。从对南京和无锡两地的调研来看，在农村税费改革后，长三角地区农村基层政权并没有沦为一种“政权维护者”的角色①，相反，在城乡一体化进程中，镇村工作任务繁重，从促进经济发展、农民增收到农村基础设施建设、社区建设、社会保障、民生服务，都离不开镇村。农村基层政权的职能正在向提供农村公共服务、加强社会管理转变。长三角地区的镇街政府也没有朝向“乡派化”方向转变，乡镇政府仍然作为一级完备的政权组织在农村建设中发挥作用，有完整的机构设置、人员构成、财政来源，也没有实行“乡财县管”。
农村基层政权在促进城乡一体化中作用的良好发挥离不开上级政府对农村社区发展的财政支持。如南京市六合区在农桥、办公服务用房、社区卫生服务中心等农村基础设施建设及新农保、新农合等农村社会保障方面都有大量来自省市区的财政支持。政府财政已经成为新农村建设的主要资金来源，农村公共物品的供给机制已经由原来的村社区自我供给转向政府财政供给为主。较之以往，政府对农村发展的财政投入已经有了明显的提升，但是镇村仍然面临财政困难。
一、城乡一体化进程中农村基层政权建设中面临的运行困境
（一）乡镇基层政权建设面临的困难与存在的问题
1.乡镇本级财政收入有限，上级转移支付不足
无论是南京还是无锡的镇街都反映工作中存在的最大问题是财政压力比较大，收入与支出不平衡，财权与事权不相匹配。上级下达工作任务中，很多没有相应配套的经费支持，很多工作上级只出政策、文件。争取到的资助项目很多是差额补贴，不是足额支付，基层政府还要配套。无论是新农村建设、新城建设，还是社会事业推进，都需要大量资金投入，特别是新农村及新城的市政建设需要大量资金。
2.缺乏用地指标，上级给予优惠政策不足
在农村发展过程中，土地问题十分关键。由于农业生产经济效益低下，因此大力招商引资，大力发展二三产业就成为农村经济发展的主要途径。无论是开发建设还是引进企业，必须有开发用地指标，企业才能落户。但镇街村整治出来的土地，相当部分由市级统筹安排了，街镇发展缺乏资源。
3.因征地拆迁、房屋拆迁引发的干群矛盾问题突出
城镇化成为当前地方经济发展新动力，土地征用、房屋拆迁引发的矛盾冲突持续增多。尽管两地在征地拆迁中都没有引发重大矛盾冲突，但镇村干部普遍反映征地拆迁难度大，认为老百姓无理要求比较多。村委会干部感到，征地拆迁工作现在全部压给村委，要做好村民工作，要和村民谈好补偿标准，村两委干部的工作压力很大。
4.党组织在群众中的影响力下降，群众对政府和党组织的信任感下降
基层党务工作人员反映，目前党建工作中存在的最大问题是党组织在群众中的影响力下降，党员的模范先锋带头作用没有发挥好。改革开放以后，老百姓非常现实，一切都是钱，没有什么信仰。现在采取灌输性的教育方法对体制内的党员还可以实行，对老百姓则没有效果。只有贴近老百姓需求，为老百姓解决实际问题才能争取到群众的信任。农村党员年龄偏大，两极分化严重，一类是50、60年代出生的老党员，一类是年轻的刚从学校出来的大学生党员。镇级党建工作基本可以正常开展。但一些地方的村级党组织在农村工作中、在农民生活中的作用越来越弱化。
（二）近郊农村社区工作面临的困难与存在的问题
1.土地制度限制使发展农村集体经济缺乏条件
土地资源是农村最重要的资源，受土地管理制度的制约，村级面临着发展农业无效益、发展工业无指标的困境。目前农村土地均为耕地及少量集体建设用地，受当前最严格的耕地保护政策影响，发展空间受限。尽管土地整治过程中能产生部分建新指标，但从综合效益出发，指标大部分流转至中心城区使用，使得农村发展缺乏条件。另外，目前南京市的政策是村级一律不搞工业，厂房集中在镇区建设。因此，从政策上村级很难再引入企业或举办村级企业，使得村庄发展缺乏条件。在新农村建设中，村级支出增多，能实现的筹资却很少，又由于很多青壮年村民外出打工，村级也无法筹劳。人们的思想观念同时在转变，认为应当由政府财政投入来解决农村问题。 2.村干部队伍建设缺乏正规化培养机制
一是后备力量不足。特别是在经济欠发达地区问题更为突出。农村新社区干部任务重、待遇低，能力较强的人不愿担任，大学生村官也存在被街镇借用的现象。种种原因导致农村社区干部青黄不接，年龄构成两极化严重。一些经济欠发达地区多是50岁以上的老支书、老主任，或者刚毕业不久的大学生村官，缺少35～45岁年龄段的村级干部。二是待遇不统一。调研中，一些同志反映，目前社工的待遇是普遍提高了，但村干部以及一些聘用人员的报酬待遇却仍然偏低，影响了村干部等人的积极性。三是工作方式不适应。相当一部分基层干部在工作理念、经验、方法上仍习惯依赖行政命令和私人感情，与城市化要求不相适应。
3.农民与镇村干部综合协调缺乏对策
农民对镇村干部的诉求、要求提高，同时农民素质提升不到位，镇村干部感到和农民打交道的难度越来越大。调查中社区干部反映：农民外出务工，接触面多，见多识广，权益意识大大增强，要求镇村干部什么都要搞好、服务好。相反，一些农民要求个人利益时非常强烈，而一旦让其尽义务时就设法逃避，农民整体素质还没提高。有的社区干部反映，基层工作难做，征地拆迁最难做。个别村民缠访闹访、缺乏法治观念，信访不信法。有的不能正确地领会政策，用堵路堵门等办法，采取非法手段争取不合理的个人利益。阳山镇村干部也反映老百姓的思想意识与社会主义越来越脱节，道德水平下降，什么都要用钱解决。比如房屋拆迁中故意抬高房屋的实际价值，甚至为了多得利，宁愿做钉子户。国民素质与经济发展不相匹配，责任意识退化，权利意识增强。
4.农民集中安置小区缺乏长效管理机制
农民集中入住后不愿承担小区物业服务费，习惯于村集体负担，认为让农民集中居住、管理小区是政府行为，理应由政府负担。长山社区的康居示范区每年要产生公共自来水费、电费、苗木治虫除草的人工费、成本等。据测算，一个村星级点每年需要的小区物业服务费至少要6万元。目前每增加一个康居示范区都由村集体经济负担小区物业服务费用。随着村集体经济的不断消耗，村级负担难以维系。
无锡也存在同样问题，阳山镇目前累计建设安置房面积31万平方米，超过了商品房建设面积30万平方米，如何管理好安置房小区成为城乡一体化进程中出现的新的社区管理问题。尹城村住宅区的公共费用如亮化、绿化、公共水电费都由政府拨款维护，住户那里收不上来，老百姓只交自家的水费、电费、煤气费。陆区社区在物业管理上，不向住户收取任何物业费，由阳山镇政府补贴或有经济实力的村子自己贴一部分。镇政府按每平方米3.5元、一年补贴社区约100万元，但资金缺口还有30万～50万元，所以陆区社区的物业公司招收的都是60岁以上的员工，每月给1200～1800元，不需要交社保，以节省人工费用。特别是一些新建安置房小区住宅建有电梯，电梯的日常使用费用如维保费、检验费及大修更新费用，都没有支付渠道。安置房小区的后续管理成为村级政府的沉重经济负担。
5.未理顺乡镇与社区居委会的上下级关系
乡镇政府与社区（村）居委会的关系仍然是上下级关系，村级工作任务繁重。调查中，无论是乡镇干部和社区干部都认为社区（村）相当于街镇的下属机构，尽管在法律文本中规定二者是指导与被指导的关系。街镇层面主要负责宏观层面的规划，但具体的管理服务及任务的落实如村庄规划、环境整治都需要由村两委负责。街镇政府为完成区政府下达到街镇的各项指标任务，制定了各种考核办法，以实现对村社区工作的有效管理。这也是目前我国政府行政管理中常用的治理手段，即通过层层分解指标，最终实现总目标。区委区政府部门与各街镇党委、政府签订目标责任书，街镇又向村（社区）下达考核指标任务。南京、无锡各街镇还未实行江苏太仓市在街居关系中创新的政社互动模式。从调研情况看，多数乡镇习惯于按照传统的上下级关系，通过考核监督、签订责任书的方式完成工作任务，对于新的工作模式不了解、不熟悉、不习惯，有的提出乡镇政府缺乏足够的经费保障来购买自治组织提供的协助服务，推广该模式有一定难度。
6.村级工作负担、财务负担沉重
村委会工作人员基本一人身兼多职，并和上级各条线部门相对应和配套。每年由街道对村两委进行各项工作的考核，基本上各个条口都要考核，涉及计划生育、维稳、安全生产、建房、土地管理、党建、劳动保障、民政等，还有临时性突击性工作如拆迁工作、禽流感防控。目前社区承载的工作、压力越来越大，但社区自身发展能力不足，自身造血功能缺乏。有的街道村级工作人员的报酬50%由上级支付，50%由社区自筹。许多工作没有资金开展，或者虽有上级资金补贴，但远远少于实际支出。但上级到年底要对政绩进行考核，排名末尾还有可能被免职，因此镇村不得不完成任务。
7.村庄合并与人口流动加大管理难度
以长山社区为例，经过前两次村组合并后，由以前管辖9个生产组变成管辖20个生产组，第三次合并后管辖达到50多个生产组。然而两个行政村合并后，村级管理人员仍然只有12个人，使得村级3000名育龄人口的计划生育政策难以落实。村民不再像以往靠种田为生，人口流动性大，有的几年都不回乡，加大了计划生育管理和村民自治的难度。
二、城乡一体化进程中进一步加强农村基层政权建设的政策建议
调查表明，农村基层政权在推进城乡一体化进程中发挥着十分重要的作用，统筹城乡发展的任务艰巨，农村基层工作面广量大、具体复杂，特别是近几年乡镇合并后，一个乡镇（街道）所辖面积和人口规模大大增加，江苏省目前乡镇平均人口6.19万人，面积90.02平方公里，每平方公里687人，人口规模、密度非常大，乡镇治理任务十分艰巨。为更好地适应城乡一体化和城镇化发展的要求，必须进一步加强和完善农村基层政权建设。
（一）加快推行财政体制改革，实现乡镇政府财权与事权的统一
政府事权是指每一级政府在公共事务和服务中应承担的任务和职责。财权是指某一级政府的财政收入权。财权与事权密切相关，应以事权为基础进行财权配置。调研中，多数镇村干部反映，上级的很多要求、想法是好的，但是基层缺乏办事手段，期望上级财政扶持力度再大些。在城乡一体化进程中，由于目前基层政权担负了较多的建设发展任务，需要更多财力支持。对于村级工作，也应借鉴城市社区建设中“费随事转、权随责走”的原则，在布置工作任务的同时，对确需较多资金投入的工作，上级政府应转移经费，使基层有更多的手段推行城乡一体化建设。 在城市化进程中征地拆迁中获得的经济收益应更多地向村民、向基层倾斜。一些镇村反映，镇村较少获得土地征用后土地的溢价，村级缺少可以经营的资产和经费，开展任何活动都需要争取政府扶持。
（二）建立健全接受人民监督的财政制度，使公共财政的使用透明化
目前随着国家惠农支农政策力度的加大，政府各个条口有越来越多的资源以项目资金的形式下拨给农村基层，个别地方出现了基层农村通过造假来骗取财政补贴的现象②，因此必须严格规范管理，使国家惠农支农财政资金得到安全有效的使用。国家惠农支农资金迫切需要强化监督管理、确保财政资金有效安全使用，特别是随着新农村建设工程项目的推进，必须把加强农村工程建设领域的监督管理作为监管的重点，变“内部议定”为“公开招标”。必须建立从申报到验收的全程监管机制，通过村务公开、政务公开、网络公开等方式接受村民及全社会的监督，坚持公开、公正、公平的原则，特别要加强项目的验收管理及财务管理。
（三）减少不切实际的考核要求，突出村民对基层政府的监督问责权力
上级对基层的层层定量考核是督促基层工作、实现组织管理目标的有效手段。基层乡镇干部多数也认同上级考核是必要的，可以激发基层干部的责任心和工作动力。但在制定考核指标时要综合考察基层工作的实际条件。在考核原则上，以使广大农村群众更多受益为根本出发点，在考核指标范围上，以农村中心工作为核心指标。在制定考核指标和项目时不应提出过高的不切实际的要求。当前来自上级的考核指标是镇街一切工作的指挥棒。基层政府向上级生产考核性产品代替了为民众提供需要的公共服务物品。上级政府的考核要求有符合群众意愿需求的部分，但也可能出现决策失误、脱离实际③。基层群众最了解社区的真正需求，只有不断完善村民参与公共事务、表达自身需求的机制，才能真正实现政府服务民众的目标。只有在考核主体上，突出农民的参与监督权力，才能使基层干部从只对上级负责转变到对上对下双向负责。
（四）必须按照统筹城乡发展的要求，深化街道社区体制机制改革
目前江苏省许多乡镇已经更名为街道，基层社会管理体制的城乡一体化趋势明显。江苏省已经将城乡社区建设纳入统一考核要求，正在大力开展城乡和谐社区建设，但是目前农村社区管理服务体制机制与城市社区还有较大差距，许多行之有效的社区管理服务新制度新机制还没有覆盖到农村，必须按照统筹城乡发展的要求，切实加大对农村社区建设的指导和支持力度。加快推进农村服务管理体制机制创新，释放基层活力。从“有利于服务民生、服务发展”出发，加快区县部门简政放权步伐，加大街道内设机构整合力度，优化机构设置，推进工作重心下移。继续推进“一委一居一站一办”社区规范化建设，健全以社区党组织为核心、居民自治组织为主体、社区管理服务站和综治办为依托的新型管理服务体系，深化社区“扁平化”、“网格化”管理。把为居民服务作为社区工作的首要任务，坚决清理社区台账，稳步推进社区民主自治，完善社区党组织领导下的社区居民自治机制。
（五）创新新时期党建工作方式，加强农村基层党建工作
特别是村一级党建工作，要真正把党组织建设成为推动科学发展、带领农民致富、密切联系群众、维护农村稳定的坚强领导核心。农村基层党组织包括乡镇党委和村党支部。目前镇村党组织工作基本能够正常开展，但是党在群众当中的实际影响力下降、威信下降。较之乡镇，村级党组织工作比较薄弱。一方面要加强农村基层党组织建设，改变单纯依托行政村设置党组织的传统模式，要依托农村各种专业技术协会、农民经济合作组织来建立基层党组织。要适应新时期信息网络技术、通讯技术的广泛推行，利用现代网络技术和通讯媒介，创新基层党组织的工作方式、信息沟通方式、宣传教育群众的方式。另一方面要加强党员队伍建设。对流动党员按照十七届四中全会提出的“健全城乡一体、流入地党组织为主、流出地党组织配合的流动党员教育管理服务工作制度”，做好流动党员管理。在继续完善大学生村官制度的同时，加大在优秀青年农民中发展党员的力度，并将之吸收进两委主要领导岗位，着力解决农村基层党组织后继乏人的问题。
（六）创新基层组织选拔用人机制，加强农村基层干部队伍建设
扩大基层干部队伍的来源渠道，重视培养能够扎根农村的本地基层干部和大学生村官，加强对村干部的教育培训制度，提升村干部服务农民、建设社会主义新农村的素质和能力，落实好“一定三有”④政策，保障村级干部的报酬待遇及社会保险。打通村干部发展渠道，拓宽村干部发展空间，通过招录进入街镇事业编制单位、进入区管领导干部行列、拿出专项指标面向村级干部招考公务员等措施，调动村级干部的工作积极性。
要加强对农村基层干部的培养教育，通过与高校、党校、涉农机关等部门合作的形式，定期对镇村干部进行经济、法律、政策、科技等方面的培训，增强镇村干部管理农村、服务农民的工作能力。
（七）政府可以出台导向性的政策，增强农村乡镇社区自身的造血功能
我国农村地区与城市的差距不仅体现在社会事业发展的落后，而且体现在道路、水电、排污、环境卫生等基础设施建设的落后。农村社区管理仍沿袭着传统的综合管理职能，承担了促进当地经济发展、建设基础设施、开展环境整治等多项任务，发展的任务十分繁重，不同于城市社区以社区服务为主要职能。如果农村乡镇社区自身缺乏造血功能，就无法承担发展农村的重任，也无法完成上级布置的各种任务要求。对于城市化、工业化水平较高的东部沿海地区，在用地制度上，要改变“城市工业、农村农业”的传统思维，对镇村发展二、三产业及建设公共服务设施给予用地政策支持，促进农村发展、促进农村就地城镇化，满足村民不断增长的物质与精神文化需求。政府可以出台导向性的政策，对到村级创办企业的给予优惠政策。对休闲农业、旅游农业在政策上加以扶持，促进传统农业向休闲农业等新兴农业业态转移。推动、协调省市农业院校、农科院所到村镇建设产学研基地，提升农业产业园的科技含量和产业层级。 （八）要按照城市化管理的标准要求，加强对农民安置房小区的社区管理
由于我国特殊的国情，城市化发展进程中出现了具有独特性质的农民安置房社区。2010年底，江苏省有拆迁安置社区1189个，占城市社区总数的13%。由于政府的深度介入、村民拆迁集中居住的被动强制性以及没有花钱买服务的习惯，这些小区不同于商品房小区，很难从住户收取到物业费及公共费用。随着小区各种管理费用的不断增长和原有村集体经济收入的耗尽，当地政府及村级未来的经济负担沉重，安置房小区的管理问题日渐突出。对新建的安置小区，要按照城市化管理的标准要求，从长远考虑，配置完善的公共服务设施如车库车位、超市、银行、菜市场、幼儿园、公共交通站点等，减少后续问题和矛盾，⑤提升安置房小区村民的生活质量和房屋价值。逐渐培养村民“花钱买服务”的观念意识，对于经济困难户，可以减免物业收费。与村民签订过渡期协议，在过渡期内，由村集体或政府补贴3～5年的物业管理费，逐步将安置房小区转型为与城市商品房小区一致的规范化物业管理模式。
（九）加强农村精神文明建设，切实保护村民合法权益
近年来，由于市场经济发展以来社会主义精神文明建设的削弱，导致人们的集体主义、利他主义思想观念淡化，个人主义、利己主义思想占据主导。受社会大环境的影响以及农民自身素质的局限，少数村民为谋取个人利益，提出不合理诉求。有的地方一旦有拆迁消息传出，一些村民就开始连夜加盖房屋，以便争取更多经济利益。有的村民沿袭了村委会“补偿”选举的习惯，转成居民后要求居委会给30～50元的选举费，没有经济补偿就没有选举积极性。必须加强对村民的法治宣传教育，树立权利与义务对等的公民意识。提升村民文明道德素质，大力弘扬社会主义核心价值，推动诚信社会、法治社会建设。同时，切实保护村民合理利益。土地是村民的最后生存保障，目前对失地农民虽然有土地换社保制度，但是社会保障水平还比较低，仅够维系基本生计，农民也有改善生活、追求发展的权利，因此，在征地拆迁过程中，应充分保障村民的合法权益，做好老年人的养老保障工作、年轻人的就业安置工作。
（十）建立城乡基层组织之间合作交流与结对共建的发展机制
城乡一体化进程中，随着农民生活环境、居住方式、生活方式的城市化，村民对生活质量的要求不断提高，城乡社区管理体制日益走向一体化，农村村落转变为城市社区，村民自治逐步转向居民自治，一些从村民自治组织转移到新型农村社区工作的农村基层干部还不熟悉城市化的社区管理方法。农村社区需要学习借鉴城市社区的工作理念、工作方法、服务方式，特别是城市社区成熟的社区服务经验、民间组织培育发展的经验。城市社区需要与农村社区对接，使农村社区成为居民休闲旅游的后花园，使农副产品的生产与社区居民的消费直接对接，使农村传统文化得到传承和发扬，城市现代文明得到辐射和扩散，形成城乡互惠、共同发展的和谐局面。通过城市政府部门、企事业单位与村镇结对共建机制，城市单位得以在资金上扶持、在项目上支持、在理念上引导，从而有效结对村镇，推动结对村镇经济和社会的快速发展。
说明：
本文系民政部资助的2013年农村基层政权建设理论研究课题，编号为15号，课题名称是《城乡一体化进程中的农村基层政权建设研究》。
注释：
①吴理财：《论乡镇职能转变的内力及其限制》，《甘肃行政学院学报》，2010年第1期。该文认为在农村税费改革背景下，乡镇政府由于没有转变职能而沦为一种“政权维护者”的角色，因为取消了收费征税的任务而无所事事，只是起到维护社会稳定的作用，成为没有任何进取心和主动为民服务的社会秩序的“维护者”。
②焦哲：《地上“画”个化粪池，就能拿到补贴》，《扬子晚报》，2013年4月24日。该文报道南京溧水区和风镇张家村社区在国家“改厕工程”中，社区只是在农户家中用水泥在地上“画”一个假化粪池或在已经修建过的化粪池上面抹一层水泥，根本没有办实事。由于多报改厕户数，该社区共拿到上级政府部门的财政补贴11万多元。
③笔者访谈中阳山镇某社区干部谈及，现在文化部门开展的送电影下乡活动，看的人比较少，因为家家都有电视，如果能送戏下乡会更受群众欢迎。
④“一定三有”政策是指在村党支部书记及村干部中实行的“定岗位目标、工作有待遇、干好有前途、离任有保障”的政策规定。这是一项加强农村基层干部队伍建设的重要政策。
⑤某安置房社区由于缺乏超前规划设计，没有建设配套的车库和停车位，小区内有车住户将绿地铺上水泥变成停车位，遭到无车住户的投拆和阻拦，街道和派出所多次调解，没有解决方案。
责任编辑：张 炜