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导读：按照党的十八大要求，提升政府公共服务能力、建设公共服务型政府，是我国城市管理体制改革的重要目标指向，也是城市管理体制改革、城镇扩容提质发展进一步深化的关键着力点。因此，从政府公共服务能力建设角度出发，四大具体举措将有助于促进城市管理体制改革的进一步深化：一是以科学发展观为指导，推进服务导向型城市管理体制的建立；二是立足服务能力的提升，加强城市管理体制内部公共服务机制的建设；三是引入竞争机制，激发服务导向型城市管理体制的活力；四是培育社会力量，构筑公共服务的城市管理体制与社会机制的全方位合作体系。
DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2014.02.004
改革开放以来，我国对城市管理体制进行了长期不懈的改革，总体上来说，中国城市管理体制适应经济社会发展的需求、不断改革完善的历程是与中国改革开放的历程相吻合的。尽管如此，当前我国在新型城镇化建设的要求下，在城市管理体制改革、城镇扩容提质发展过程中，取得的进展仍然有限，城市管理体制与时代要求的不相适应，已成为制约我国城市改革和发展全面深入展开的关键因素。2011年3月通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》和党的十八大报告中都明确指出了“城市管理体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求”。未来的一个时期，深化城市管理体制改革，是解决我国城市经济和社会发展中日益凸显的各种矛盾和不断涌现的各种社会问题的必然要求，是深化城市其他领域改革的前提，是构建和谐城市等城市发展战略得以实现的有力保障。
从1998年以来的历次城市管理体制改革中可以看出，我国城市的公共服务能力在不断增长，体现了从“经济建设型城市”向“公共服务型城市”转型的发展方向。同时，我们也不能不看到，我国人均国内生产总值已超过4000美元。根据国际经验，我国已经进入了居民消费结构和产业结构快速升级的时期，也是一个公共需求快速增长的时期。当前，与城市居民日益增长的物质文化需求相比，我国城市政府的公共产品和公共服务供给能力却相对不足。因此，以政府公共服务能力建设促进城市管理体制改革的进一步深化，是一条切合我国现实的推进城市管理体制改革的有效路径。
一、当前我国城市政府公共服务能力不足的表现
城市政府的公共服务能力是指城市政府在强化公共服务职能的基础上，公平、公正地为全体城市成员提供必需的公共产品和有效的公共服务，为城市公众生活以及公众参与各种社会活动提供保障和创造条件，以不断满足城市居民群众日益增长的公共需求的能力。
从总体上讲，当前我国城市政府的公共服务能力，呈现出严重不足，主要表现在以下四个方面：
（一）面向市场主体的公共服务能力不足
为市场主体提供公共服务是市场经济条件下现代城市政府的主要职能之一。它主要是指城市政府为保障经济的快速、健康、稳定发展，所进行的规范和保障市场良性运行的制度建设，以及为市场主体营造良好的市场环境、提供必需的公共基础设施等。当前，我国城市政府面向市场主体的公共服务能力不足主要体现在：一是宏观经济调控常常难以落实，市场良性运行所需的良好有效的金融制度、现代产权制度、有利于公平竞争的法律制度和经济发展环境等尚需进一步规范和完善；二是城市政府市场监管常常出现“越位”“错位”“缺位”等现象，良好的市场环境与公平的市场竞争秩序的最终形成尚有待继续努力；三是经济健康运行所需的水、电、交通、通讯等基础设施建设，尚需加快步伐；四是经济信息和市场信息的发布尚不够及时、完整与准确。
（二）面向社会弱势群体和社会需求迫切领域的公共服务能力不足
伴随着我国城市经济社会发展水平的整体提升，城市社会公众公共需求的主要内容发生了重大变化，由最初“温饱型”的基本生活需求，进入到关注自身生活质量的“全面发展型”的公共需求，社会保障、文化教育、公共医疗、公共安全等方面已成为公共需求的主要内容。相对于公共需求的全面快速增长，教育、公共医疗、社会保障等公共产品和公共服务的供给日益凸显供给能力的不足。从教育看，城市政府对教育的公共投入占国内生产总值的比重仍然较低；从社会保障看，社会保障支出占国内生产总值的比重偏低，社会保障覆盖面尚须扩大，尚未完全覆盖城镇所有职工，一部分外商投资企业、个体私营企业没有纳入覆盖范围；从公共医疗卫生看，2011年我国城市公共医疗卫生支出占GDP的比重仅为5.1%。[1]
一方面是公共需求的持续增长，一方面是公共产品与公共服务供给的总体乏力，这种供求矛盾已经威胁到我国城市的经济发展与社会和谐。面对公共需求变化与增长的客观现实，强化城市政府的公共服务职能，提升城市政府的公共服务能力、保证城市政府公共服务质量已成为社会主义和谐社会构建中，我国城市管理体制改革的重要目标指向。
（三）政府公共服务的输出，具有较强的自我本位性
服务型政府应该是“在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架内，通过法定程序和民主公开的方式组建起来的、以为公民服务为宗旨并承担服务责任的政府”。[2]因此，城市政府公共服务的输出，应该是有效地回应社会公众对各种层次、各种类别的不同公共产品和公共服务需求，而不是以自我为中心，凭借自己的主观臆断，盲目地设定公众对公共产品和公共服务需求，提供和生产一些社会不需要或不急需的公共产品和公共服务。而当前我国城市政府的公共服务输出，在很大程度上存在这种政府本位倾向。具体表现在：（1）政府的公共服务输出以自我为轴心，以“便于实施”为原则，使非政府组织、企业和公民表达公共需求的机会大为缩减。（2）政府公共服务的内容在多数情况下，亦由其单方面决定，而不是将其建立在了解社会实际、尊重社会与公众意愿的基础上，这就容易使城市政府公共服务输出与社会需求脱节，引发公共资源配置的低效率与行政成本的严重浪费，导致政府公共服务的“形象工程”、“政绩工程”、“面子工程”等的层出不穷。 （四）公共服务提供主体的单一性特征明显
作为在传统计划经济体制下成长起来的政府，我国城市政府在公共服务职能的行使中，具有较强的独占和排它倾向。这就导致了在公共服务提供上政府“单一主体”现象的存在，非政府组织、市场和公民个体的公共服务职能被长期忽视。随之而来的是，城市政府涉足的公共服务领域过宽，承担的公共服务职能过多，提供的公共产品单调，以及政府公共服务的高成本、低效率等情况的发生，难以满足不同的利益主体对公共产品多元化与公共服务多样化的需求。同时，城市政府关注的中心也仅仅限于简单地提供公共产品和公共服务，而对各种非政府公共服务组织进行引导、发挥它们各自的特长和优势、实现公共服务的市场化和社会化这样的更为根本的政府公共服务职能被长期搁置。社会协同不足，公众参与不充分，社会资源不能被充分动员和广泛利用，是我国城市政府公共服务能力弱化的重要表现。[3]
二、加强政府公共服务能力建设是促进城市管理体制改革进一步深化的关键着力点
（一）加强政府公共服务能力建设以促进城市管理体制改革的深化，是城市政府职能本质性回归的必然要求
党的十六届三中全会就已经明确界定了政府的职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。实际上，无论是经济调节、市场监管，还是社会管理，其本质都是公共服务，其区别仅仅在于服务的对象和服务的重点有所不同。因此，我们可以说政府最为本质的职能就是公共服务。
但是改革开放30多年来，由于我们对“以经济建设为中心”的片面理解，使得我国城市政府的经济建设职能不断强化，而公共服务职能渐趋衰减。城市政府长期作为经济建设的主力军，以极大的热情投身到城市经济建设的各个领域，在城市政府强大经济建设职能的发挥中，它往往既是规则的制定者又是市场活动的直接参与者，严重妨碍了市场机制的有效运行和有序竞争市场环境的形成；同时，过于强烈的经济发展愿望，使城市政府自然而然地形成了以GDP增长为考核标准的片面政绩观，造成了城市政府行政目标对其本质性职能的偏离；再者，城市政府在占领本该由企业、市场发挥作用的广大领域的同时，长期由其包揽的公共服务职能却被极大地忽视，形成了政府自身职能的“越位”和“缺位”，导致了经济与社会、人与自然、城市与乡村、区域与区域等发展的严重失衡。因此，以城市政府的公共服务能力促进城市管理体制改革，是城市政府职能的本质回归的迫切要求。
（二）加强政府公共服务能力建设以促进城市管理体制改革的深化，是构建社会主义和谐社会的必然要求
当前，我国的市场化改革正处于一个关键时期，多年的改革与发展极大地丰富了人民群众的物质文化生活；但另一方面，随着改革不断向纵深推进，我国城市经济社会发展中长期积累的矛盾和问题日益显露：收入差距、地区差距、城乡差距不断拉大，贫困人口数量不断增加，生产安全、卫生安全、食品安全事故层出不穷，医疗、教育、社会保障等公共产品的有效供给长期严重不足，难以满足城市人民群众日益增长的公共需求，城市社会的和谐稳定受到严重影响。
改革开放以来，经过多次城市管理体制改革，我国城市政府的公共服务能力不断强化，和谐社会的构建能力日趋增强。但是，从总体上看，我国城市政府的公共服务覆盖范围还偏窄，公共服务的城市管理体制和机制还不健全，还不能很好地适应构建社会主义和谐社会的要求。社会主义和谐社会的基本要求是：贫富悬殊、下岗失业、两极分化等社会问题被有效化解，可能引发经济社会发展停滞不前、甚至社会动荡与倒退的公共产品和公共服务不均等的问题被逐步消除，社会公平和公正得到切实维护，公共产品和公共服务的供给体系实现了均等化。因此，构建社会主义和谐社会，迫切要求我们着眼于城市政府公共服务能力建设，推进城市管理体制改革。
（三）加强政府公共服务能力建设以促进城市管理体制改革的深化，是完善社会主义市场经济体制的必然要求
当前，我国已初步建立起了社会主义市场经济体制，市场在资源配置中的基础性作用得到了较为充分的发挥。但是，我国的市场经济体制远未达到完善的程度。市场经济体制的完善是一个复杂的系统工程，涉及到经济、社会的各个领域和各个方面，以城市政府公共服务能力建设促进行政管理体制改革，将极大地有助于这一目标的实现。
通过城市管理体制改革，可以使政府为市场机制的良性运行提供更好的公共服务，充分发挥其营造经济发展环境、引导各类市场主体、弥补市场固有缺陷的功能，将市场机制与政府公共服务有机结合起来，使城市政府能根据市场经济体制良性运行的要求，通过公共服务的方式进行宏观经济调控，引导、调节社会公共产品的总供给和总需求，承担起市场、企业、个人无法有效提供的经济性公共服务，从而使城市政府公共服务真正成为市场经济体制的导航仪和平衡器，推动市场经济体制的尽快完善。
（四）加强政府公共服务能力建设以促进城市管理体制改革的深化，是服务型政府建设中城市管理体制自我完善的必然要求
提升公共服务能力，建设公共服务型政府，是我国城市管理体制改革的重要目标取向之一。但我国城市管理体制依然存在着的一系列问题，与服务型政府的建设目标相去甚远。
首先，在行政架构上，当前我国城市政府行政系统内部承担公共服务职能的各级、各类组织的一个显著的特点就是，以层级结构作为政府公共服务职能的运作框架。在该结构中，众多处于基层直接回应社会公众公共需求的行政机构和人员隶属于其上级层次的少数行政机构和人员，社会公共需求信息的输入与政府公共服务指令的输出基本上是自下而上或自上而下的单向运行。在这一行政架构中，下级部门倾向于以上级部门的指令，而非社会公众需求为行为指针，回应性、积极性、灵活性与创造性丧失殆尽。
其次，我国城市政府行政系统内部承担公共服务职能的各级、各类组织的又一个显著的特点就是，政府内部各部门在公共服务横向分工上的交叉与重叠，使得相互掣肘、难以协同的问题频繁出现，同时由于城市政府的组成部门过于分散，又导致了公共服务职能运行的“部门化”、“局部化”，从而引发了政府各部门在公共服务的供给中力求最大化地占据公共资源、尽力扩张部门利益、竭力推卸服务责任等现象的发生。随之而来的后果是城市政府公共服务的总体规划、战略目标在各部门各自为阵的公共服务供给中被分割得零落散乱，公共资源在各部门画地为牢的公共产品供给中不能得到最优化的配置，公众的合法利益诉求在各部门相互推诿中难以得到有效的回应与实现。 此外，城市管理体制中的公共需求识别机制、公共服务输出机制、绩效管理机制、责任追究机制等尚不完善，远远不能适应向城市社会提供充足的公共产品和有效公共服务的需要。
三、加强政府公共服务能力建设促进城市管理体制改革进一步深化的具体举措
（一）以科学发展观为指导，推进服务导向型城市管理体制的建立
科学发展观是坚持以人为本，全面、协调、可持续的发展观。科学发展观的本质与核心就是要把社会公众的利益需求作为一切工作的出发点和落脚点，不断满足人们的多方面需求和促进人的全面发展，就是要统筹经济与社会、人与自然等的协调发展。
科学发展观指导下的城市管理体制，应该具有如下特征：以服务为宗旨，以社会为本位，以公众需求为导向，以对经济社会的适度引导、调节为运行模式，注重统筹经济与社会、人与自然间的和谐发展。尤其需要指出的是，服务导向型的城市管理体制在运行中，应该使政府经济调节、市场监管和社会管理的职能更加规范化、科学化，使政府的公共服务职能成为整个职能体系的核心，要在注重提供社会急需的公共服务的同时，推进城市管理体制适应社会公众不断增长的公共服务需求，具有敏锐的社会需求感知性和快捷的公共服务回应性。为此，就要使整个城市管理体制从建构理念、组织结构、实际运作等各方面完成从政府本位向社会本位的转变，始终以公共服务能力提升作为城市管理体制建构、运行的指针。
（二）立足服务能力的提升，加强城市管理体制内部公共服务机制的建设
首先，要建立健全公共需求识别机制。建立健全公共需求识别机制是城市管理体制适应经济社会发展现状、城市政府增强公共服务针对性和提高公共服务质量与效率的必然要求。城市政府必须及时准确地了解，在当前社会运行中，社会组织、企业以及公民各自的公共需求是什么，这些需求轻重缓急的排列顺序怎样，如何有效、有序地满足这些公共需求。为此，建立健全公共需求的识别机制，一要推进城市政府行政理念的转变，从“自我中心”转向“社会本位”，改变传统城市管理体制运作中对公众需求漠不关心的状况，使体制运行与公众需求有效地衔接；二要注重有不同利益需求的主体利益表达渠道与城市管理体制信息接收渠道的衔接，使城市管理体制运行的各个环节都有畅通的公共需求信息接收渠道，并确保城市管理体制运行能根据公众需求及时做出相应的调整；三要加快政府的信息化建设步伐，通过电子政务的推行，实现政府公共需求识别机制与社会公共需求表达机制的有效接轨。
其次，要建立健全城市政府公共服务的输出机制。一是要在纵向上简化层次，尽量减少中间环节，保证信息畅通，指挥灵便，建立更加便捷、流畅的公共服务行政流程；二是要在横向上对相近和相关的政府公共服务部门进行合并或事权调整，明确各自公共服务范围和法定的服务责任，减少部门之间的摩擦与脱节，实现政府公共服务职能横向上的合理配置；三是要建立健全公共财政体制，调整财政性公共服务的输出方向，适应城市政府公共服务能力建设的需要，努力从“经济建设型财政体制”向“公共服务型财政体制转型”转轨，并在公共财政的投资结构和投资方向上，力求体现出财政的“公共属性”，在稳定经济性财政投资的基础上，加大基础教育、社会保障和公共医疗卫生等社会性财政投资，以城市政府公共服务能力建设为着眼点，通过法律、法规等形式保障公共服务支出的稳步增长。
再次，要建立健全城市政府公共服务绩效管理机制。一是应当参考借鉴西方发达国家关于政府公共服务绩效评估的理论与实践，努力建立一套适合我国现实国情的公共服务绩效评估指标体系和绩效评估方法；二是要推行城市政府公共服务指标完成情况的绩效考核制度，要将公共服务指标作为政府绩效考核的重要内容，运用公众满意度、社会保障支出、公共教育支出、公共医疗卫生支出占GDP的比重等指标来考核政府绩效；三是要建立和完善公共服务绩效评估的后续奖惩机制，通过对服务绩效突出的城市政府部门和个人进行奖励，在行政系统树立正确的绩效导向，通过对服务绩效较差的组织和个人进行惩罚，推进绩效指标更好地完成；四是要实行城市政府公共服务绩效评估的社会化，鼓励所有公共服务接受者参与绩效评估，使政府内部评估与外部评估有机结合；五是应推动公共服务绩效评估的科学化、法治化和规范化。
最后，要建立健全城市政府公共服务的责任追究机制。为社会提供必需的公共服务，既是城市政府的职责所在，又是城市政府公共权力行使的一种重要方式。在我国当前社会转型、体制转轨的背景下，法律、制度漏洞在所难免，这就给城市政府公共服务中行政权力的滥用提供了可能。因此，必须强化政府的公共服务责任，建立健全公共服务责任追究制度。一是要清晰界定责任的类别，主要包括法律责任、政治责任、行政责任等；二是要贯彻实施行政问责制，对城市政府行政机关和公务人员在公共服务方面的不作为或滥用职权等行为实施行政问责，根据情节轻重分别给予警告、处分、免职、辞职、辞退的处罚；三是通过相关制度的完善，使公共服务接受者被损害的利益得到合理补偿，包括重点完善群众来信、行政首长接待日、行政首长热线以及行政复议、行政诉讼和行政赔偿等制度。
（三）引入竞争机制，激发服务导向型城市管理体制的活力
以美国为代表的西方各国公共服务改革的实践经验表明：打破政府公共服务的垄断，在公共服务中引入竞争机制，将政府在公共信息、公共资源等方面的优势与灵活有效的市场机制有机结合，是提升政府公共服务能力的一条行之有效的途径。
通过公共服务中竞争机制的引入，可以促进城市政府服务意识的增强、服务方式的改进、服务成本的降低与服务质量的提高，进而激发出服务导向型城市政府管理体制的运行活力。因此，除了社会保障、义务教育、生产安全、食品卫生、医疗服务、社会治安等基础性公共服务仍然必须由政府提供外，其它营利性、竞争性的公共服务项目都可以引入竞争机制，以推进公共服务整体效益的提高。要鼓励民间组织参与兴办公益事业和公共服务项目，并应主要采取公私合作或合资的方式，少数采取纯民营化的方式。具体措施包括：对于不具备规模经营特征、进入门槛较低的公共服务项目，应逐步向民营企业和民间组织开放；通过委托服务、管理承包、特许经营、公共部门与民营企业或民间组织开展合作等多种形式，鼓励和支持民营企业和民间组织参与公共服务；对于规模经济特征明显、进入门槛较高的公共服务项目，应引入市场机制，加强政府公共服务部门内部的竞争。当前，国内许多地方在这方面做了有益的探索。比如，温州吸引社会资金开展道路、桥梁等基础设施建设，烟台将城市供水、供热、供气工程租赁给民间机构经营，上海的杨浦大桥、南浦大桥、过江隧道等几大工程，也是采取合资、BOT、特许经营方式建成的。[4] （四）培育社会力量，构筑公共服务的城市管理体制与社会机制的全方位合作体系
当前，全球范围内出现了一种从行政管理走向公共管理，从政府对社会公共事务的“单中心管理”到政府、社会、企业以及公民个体对社会公共事务的“多中心治理”的趋势。城市政府公共服务作为一种面向全体社会公众的重要的公共管理活动，理应成为一种全社会共同参与的治理活动。长期以来，我国城市政府包揽了过多的社会公共服务，将其它非政府主体排斥在公共服务的提供者之外，影响了公共产品和公共服务的供给质量和效率。随着我国城市经济的发展和社会进步，政治民主化大大加强，公民受教育程度大幅度提高，政治沟通渠道日益畅通，行业协会及各类非政府组织不断增多，这在很大程度上促进了城市公民社会的发育。公民社会的成长成熟，不仅有利于城市政府适当“退位”，实现从全能政府向有限政府的转变，而且有利于城市政府职能的延伸，城市政府通过与公民社会的合作和市场机制的参与，形成以政府为主体的多元化公共服务体制，有利于实现职能行使过程的全面优化。[5]因此，对各种社会公共服务力量着力加以培育，形成公共服务供给的政府与社会全方位合作体系，不仅有利于化解我国当前城市公共服务的供需矛盾，而且对推进城市管理体制改革具有积极的意义。
首先，要界定城市政府行政的运行空间。城市政府行政在公共服务中的供给中，主要应在以下范围内运作：制定行业服务规划和政策；对提供公共服务的社会组织进行资格认证和登记；制定公共服务提供标准、质量要求和收费标准，并严格监督执行；按照城市政府提供服务项目的清单和重点支持的先后顺序，结合社会组织服务性收费能力，确定政府资助的比例和方式，其中包括政策扶持、全额拨款、部分补助、税收减免、业务活动收费减免等，并根据情况变化不断调整、增减政府资助；定期或不定期地由政府审计机构和中介机构，对政府资助资金使用情况进行财务审计，以保证政府资助真正用于公共服务和公益事业；接受公众的投诉，并对违规机构作相应的处理，以保护公民合法权益，维护社会公正。[6]
其次，要建立健全非政府主体参与城市公共服务决策的引导和激励机制，以形成促进服务型行政决策体制完善的外部推动力。为此，在城市管理体制改革中，要重点强化公众听证制度、社会协商谈判制度、重大公共服务项目的民意调查制度等制度建设，赋予各种利益主体表达利益的权利，尤其是在重大公共服务项目的选定、服务标准的制定和具体执行等方面，使城市政府公共服务的政策和决策对社会公共需求具有更强的针对性，克服城市管理体制运行中的自利倾向，弥补因信息不对称而造成的决策和政策的偏差，减少政策执行的阻梗。
此外，要探索具有各自城市特色的公共服务供给主体多元化模式，要建立起党委、政府、社会、公民多方参与、科学分工的公共服务供给模式。对于各级城市政府而言，必须在执行党的路线、方针、政策的前提下，注重公共服务供给中政府调控机制与社会协调机制互联、政府行政功能同社会自治功能互补、政府管理力量同社会调节力量互动，形成能对全社会有效覆盖的公共服务供给体系。此外，要充分发挥社团、行业协会、中介机构等社会组织的作用，使公共服务成为以城市政府为主导、社会组织为中介、社区平台为基础的公众广泛参与的互动过程。
说明：
本文系教育部人文社会科学研究规划基金项目“城市成长管理中政府工具的选择与应用研究”（11YJA630121）的研究成果。
参考文献：
[1]陈竺.中国卫生总费用占GDP比重仅为5.1%[EB/OL].新浪财经，2012-09-12[2014-01-22].http：//www.022net.com/2012/9-12/.html.
[2]刘熙瑞.服务型政府——经济全球化背景下中国政府改革的目标选择[J].中国行政管理，2002（7）.
[3]丁元竹.充分发挥政府公共服务职能[J].唯实，2006（7）.
[4]刘丁蓉.论完善政府公共服务的创新举措[J].华中师范大学研究生学报，2005（3）.
[5]李荣娟.构建公共服务型政府的理论诠释与现实依据[J].理论月刊，2006（8）.
[6]陈福今.完善政府公共服务的若干思考[J].国家行政学院学报，2006（1）.
责任编辑：张 炜
DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2014.02.004
改革开放以来，我国对城市管理体制进行了长期不懈的改革，总体上来说，中国城市管理体制适应经济社会发展的需求、不断改革完善的历程是与中国改革开放的历程相吻合的。尽管如此，当前我国在新型城镇化建设的要求下，在城市管理体制改革、城镇扩容提质发展过程中，取得的进展仍然有限，城市管理体制与时代要求的不相适应，已成为制约我国城市改革和发展全面深入展开的关键因素。2011年3月通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》和党的十八大报告中都明确指出了“城市管理体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求”。未来的一个时期，深化城市管理体制改革，是解决我国城市经济和社会发展中日益凸显的各种矛盾和不断涌现的各种社会问题的必然要求，是深化城市其他领域改革的前提，是构建和谐城市等城市发展战略得以实现的有力保障。
从1998年以来的历次城市管理体制改革中可以看出，我国城市的公共服务能力在不断增长，体现了从“经济建设型城市”向“公共服务型城市”转型的发展方向。同时，我们也不能不看到，我国人均国内生产总值已超过4000美元。根据国际经验，我国已经进入了居民消费结构和产业结构快速升级的时期，也是一个公共需求快速增长的时期。当前，与城市居民日益增长的物质文化需求相比，我国城市政府的公共产品和公共服务供给能力却相对不足。因此，以政府公共服务能力建设促进城市管理体制改革的进一步深化，是一条切合我国现实的推进城市管理体制改革的有效路径。
一、当前我国城市政府公共服务能力不足的表现
城市政府的公共服务能力是指城市政府在强化公共服务职能的基础上，公平、公正地为全体城市成员提供必需的公共产品和有效的公共服务，为城市公众生活以及公众参与各种社会活动提供保障和创造条件，以不断满足城市居民群众日益增长的公共需求的能力。
从总体上讲，当前我国城市政府的公共服务能力，呈现出严重不足，主要表现在以下四个方面：
（一）面向市场主体的公共服务能力不足
为市场主体提供公共服务是市场经济条件下现代城市政府的主要职能之一。它主要是指城市政府为保障经济的快速、健康、稳定发展，所进行的规范和保障市场良性运行的制度建设，以及为市场主体营造良好的市场环境、提供必需的公共基础设施等。当前，我国城市政府面向市场主体的公共服务能力不足主要体现在：一是宏观经济调控常常难以落实，市场良性运行所需的良好有效的金融制度、现代产权制度、有利于公平竞争的法律制度和经济发展环境等尚需进一步规范和完善；二是城市政府市场监管常常出现“越位”“错位”“缺位”等现象，良好的市场环境与公平的市场竞争秩序的最终形成尚有待继续努力；三是经济健康运行所需的水、电、交通、通讯等基础设施建设，尚需加快步伐；四是经济信息和市场信息的发布尚不够及时、完整与准确。
（二）面向社会弱势群体和社会需求迫切领域的公共服务能力不足
伴随着我国城市经济社会发展水平的整体提升，城市社会公众公共需求的主要内容发生了重大变化，由最初“温饱型”的基本生活需求，进入到关注自身生活质量的“全面发展型”的公共需求，社会保障、文化教育、公共医疗、公共安全等方面已成为公共需求的主要内容。相对于公共需求的全面快速增长，教育、公共医疗、社会保障等公共产品和公共服务的供给日益凸显供给能力的不足。从教育看，城市政府对教育的公共投入占国内生产总值的比重仍然较低；从社会保障看，社会保障支出占国内生产总值的比重偏低，社会保障覆盖面尚须扩大，尚未完全覆盖城镇所有职工，一部分外商投资企业、个体私营企业没有纳入覆盖范围；从公共医疗卫生看，2011年我国城市公共医疗卫生支出占GDP的比重仅为5.1%。[1]
一方面是公共需求的持续增长，一方面是公共产品与公共服务供给的总体乏力，这种供求矛盾已经威胁到我国城市的经济发展与社会和谐。面对公共需求变化与增长的客观现实，强化城市政府的公共服务职能，提升城市政府的公共服务能力、保证城市政府公共服务质量已成为社会主义和谐社会构建中，我国城市管理体制改革的重要目标指向。
（三）政府公共服务的输出，具有较强的自我本位性
服务型政府应该是“在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架内，通过法定程序和民主公开的方式组建起来的、以为公民服务为宗旨并承担服务责任的政府”。[2]因此，城市政府公共服务的输出，应该是有效地回应社会公众对各种层次、各种类别的不同公共产品和公共服务需求，而不是以自我为中心，凭借自己的主观臆断，盲目地设定公众对公共产品和公共服务需求，提供和生产一些社会不需要或不急需的公共产品和公共服务。而当前我国城市政府的公共服务输出，在很大程度上存在这种政府本位倾向。具体表现在：（1）政府的公共服务输出以自我为轴心，以“便于实施”为原则，使非政府组织、企业和公民表达公共需求的机会大为缩减。（2）政府公共服务的内容在多数情况下，亦由其单方面决定，而不是将其建立在了解社会实际、尊重社会与公众意愿的基础上，这就容易使城市政府公共服务输出与社会需求脱节，引发公共资源配置的低效率与行政成本的严重浪费，导致政府公共服务的“形象工程”、“政绩工程”、“面子工程”等的层出不穷。 （四）公共服务提供主体的单一性特征明显
作为在传统计划经济体制下成长起来的政府，我国城市政府在公共服务职能的行使中，具有较强的独占和排它倾向。这就导致了在公共服务提供上政府“单一主体”现象的存在，非政府组织、市场和公民个体的公共服务职能被长期忽视。随之而来的是，城市政府涉足的公共服务领域过宽，承担的公共服务职能过多，提供的公共产品单调，以及政府公共服务的高成本、低效率等情况的发生，难以满足不同的利益主体对公共产品多元化与公共服务多样化的需求。同时，城市政府关注的中心也仅仅限于简单地提供公共产品和公共服务，而对各种非政府公共服务组织进行引导、发挥它们各自的特长和优势、实现公共服务的市场化和社会化这样的更为根本的政府公共服务职能被长期搁置。社会协同不足，公众参与不充分，社会资源不能被充分动员和广泛利用，是我国城市政府公共服务能力弱化的重要表现。[3]
二、加强政府公共服务能力建设是促进城市管理体制改革进一步深化的关键着力点
（一）加强政府公共服务能力建设以促进城市管理体制改革的深化，是城市政府职能本质性回归的必然要求
党的十六届三中全会就已经明确界定了政府的职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。实际上，无论是经济调节、市场监管，还是社会管理，其本质都是公共服务，其区别仅仅在于服务的对象和服务的重点有所不同。因此，我们可以说政府最为本质的职能就是公共服务。
但是改革开放30多年来，由于我们对“以经济建设为中心”的片面理解，使得我国城市政府的经济建设职能不断强化，而公共服务职能渐趋衰减。城市政府长期作为经济建设的主力军，以极大的热情投身到城市经济建设的各个领域，在城市政府强大经济建设职能的发挥中，它往往既是规则的制定者又是市场活动的直接参与者，严重妨碍了市场机制的有效运行和有序竞争市场环境的形成；同时，过于强烈的经济发展愿望，使城市政府自然而然地形成了以GDP增长为考核标准的片面政绩观，造成了城市政府行政目标对其本质性职能的偏离；再者，城市政府在占领本该由企业、市场发挥作用的广大领域的同时，长期由其包揽的公共服务职能却被极大地忽视，形成了政府自身职能的“越位”和“缺位”，导致了经济与社会、人与自然、城市与乡村、区域与区域等发展的严重失衡。因此，以城市政府的公共服务能力促进城市管理体制改革，是城市政府职能的本质回归的迫切要求。
（二）加强政府公共服务能力建设以促进城市管理体制改革的深化，是构建社会主义和谐社会的必然要求
当前，我国的市场化改革正处于一个关键时期，多年的改革与发展极大地丰富了人民群众的物质文化生活；但另一方面，随着改革不断向纵深推进，我国城市经济社会发展中长期积累的矛盾和问题日益显露：收入差距、地区差距、城乡差距不断拉大，贫困人口数量不断增加，生产安全、卫生安全、食品安全事故层出不穷，医疗、教育、社会保障等公共产品的有效供给长期严重不足，难以满足城市人民群众日益增长的公共需求，城市社会的和谐稳定受到严重影响。
改革开放以来，经过多次城市管理体制改革，我国城市政府的公共服务能力不断强化，和谐社会的构建能力日趋增强。但是，从总体上看，我国城市政府的公共服务覆盖范围还偏窄，公共服务的城市管理体制和机制还不健全，还不能很好地适应构建社会主义和谐社会的要求。社会主义和谐社会的基本要求是：贫富悬殊、下岗失业、两极分化等社会问题被有效化解，可能引发经济社会发展停滞不前、甚至社会动荡与倒退的公共产品和公共服务不均等的问题被逐步消除，社会公平和公正得到切实维护，公共产品和公共服务的供给体系实现了均等化。因此，构建社会主义和谐社会，迫切要求我们着眼于城市政府公共服务能力建设，推进城市管理体制改革。
（三）加强政府公共服务能力建设以促进城市管理体制改革的深化，是完善社会主义市场经济体制的必然要求
当前，我国已初步建立起了社会主义市场经济体制，市场在资源配置中的基础性作用得到了较为充分的发挥。但是，我国的市场经济体制远未达到完善的程度。市场经济体制的完善是一个复杂的系统工程，涉及到经济、社会的各个领域和各个方面，以城市政府公共服务能力建设促进行政管理体制改革，将极大地有助于这一目标的实现。
通过城市管理体制改革，可以使政府为市场机制的良性运行提供更好的公共服务，充分发挥其营造经济发展环境、引导各类市场主体、弥补市场固有缺陷的功能，将市场机制与政府公共服务有机结合起来，使城市政府能根据市场经济体制良性运行的要求，通过公共服务的方式进行宏观经济调控，引导、调节社会公共产品的总供给和总需求，承担起市场、企业、个人无法有效提供的经济性公共服务，从而使城市政府公共服务真正成为市场经济体制的导航仪和平衡器，推动市场经济体制的尽快完善。
（四）加强政府公共服务能力建设以促进城市管理体制改革的深化，是服务型政府建设中城市管理体制自我完善的必然要求
提升公共服务能力，建设公共服务型政府，是我国城市管理体制改革的重要目标取向之一。但我国城市管理体制依然存在着的一系列问题，与服务型政府的建设目标相去甚远。
首先，在行政架构上，当前我国城市政府行政系统内部承担公共服务职能的各级、各类组织的一个显著的特点就是，以层级结构作为政府公共服务职能的运作框架。在该结构中，众多处于基层直接回应社会公众公共需求的行政机构和人员隶属于其上级层次的少数行政机构和人员，社会公共需求信息的输入与政府公共服务指令的输出基本上是自下而上或自上而下的单向运行。在这一行政架构中，下级部门倾向于以上级部门的指令，而非社会公众需求为行为指针，回应性、积极性、灵活性与创造性丧失殆尽。
其次，我国城市政府行政系统内部承担公共服务职能的各级、各类组织的又一个显著的特点就是，政府内部各部门在公共服务横向分工上的交叉与重叠，使得相互掣肘、难以协同的问题频繁出现，同时由于城市政府的组成部门过于分散，又导致了公共服务职能运行的“部门化”、“局部化”，从而引发了政府各部门在公共服务的供给中力求最大化地占据公共资源、尽力扩张部门利益、竭力推卸服务责任等现象的发生。随之而来的后果是城市政府公共服务的总体规划、战略目标在各部门各自为阵的公共服务供给中被分割得零落散乱，公共资源在各部门画地为牢的公共产品供给中不能得到最优化的配置，公众的合法利益诉求在各部门相互推诿中难以得到有效的回应与实现。 此外，城市管理体制中的公共需求识别机制、公共服务输出机制、绩效管理机制、责任追究机制等尚不完善，远远不能适应向城市社会提供充足的公共产品和有效公共服务的需要。
三、加强政府公共服务能力建设促进城市管理体制改革进一步深化的具体举措
（一）以科学发展观为指导，推进服务导向型城市管理体制的建立
科学发展观是坚持以人为本，全面、协调、可持续的发展观。科学发展观的本质与核心就是要把社会公众的利益需求作为一切工作的出发点和落脚点，不断满足人们的多方面需求和促进人的全面发展，就是要统筹经济与社会、人与自然等的协调发展。
科学发展观指导下的城市管理体制，应该具有如下特征：以服务为宗旨，以社会为本位，以公众需求为导向，以对经济社会的适度引导、调节为运行模式，注重统筹经济与社会、人与自然间的和谐发展。尤其需要指出的是，服务导向型的城市管理体制在运行中，应该使政府经济调节、市场监管和社会管理的职能更加规范化、科学化，使政府的公共服务职能成为整个职能体系的核心，要在注重提供社会急需的公共服务的同时，推进城市管理体制适应社会公众不断增长的公共服务需求，具有敏锐的社会需求感知性和快捷的公共服务回应性。为此，就要使整个城市管理体制从建构理念、组织结构、实际运作等各方面完成从政府本位向社会本位的转变，始终以公共服务能力提升作为城市管理体制建构、运行的指针。
（二）立足服务能力的提升，加强城市管理体制内部公共服务机制的建设
首先，要建立健全公共需求识别机制。建立健全公共需求识别机制是城市管理体制适应经济社会发展现状、城市政府增强公共服务针对性和提高公共服务质量与效率的必然要求。城市政府必须及时准确地了解，在当前社会运行中，社会组织、企业以及公民各自的公共需求是什么，这些需求轻重缓急的排列顺序怎样，如何有效、有序地满足这些公共需求。为此，建立健全公共需求的识别机制，一要推进城市政府行政理念的转变，从“自我中心”转向“社会本位”，改变传统城市管理体制运作中对公众需求漠不关心的状况，使体制运行与公众需求有效地衔接；二要注重有不同利益需求的主体利益表达渠道与城市管理体制信息接收渠道的衔接，使城市管理体制运行的各个环节都有畅通的公共需求信息接收渠道，并确保城市管理体制运行能根据公众需求及时做出相应的调整；三要加快政府的信息化建设步伐，通过电子政务的推行，实现政府公共需求识别机制与社会公共需求表达机制的有效接轨。
其次，要建立健全城市政府公共服务的输出机制。一是要在纵向上简化层次，尽量减少中间环节，保证信息畅通，指挥灵便，建立更加便捷、流畅的公共服务行政流程；二是要在横向上对相近和相关的政府公共服务部门进行合并或事权调整，明确各自公共服务范围和法定的服务责任，减少部门之间的摩擦与脱节，实现政府公共服务职能横向上的合理配置；三是要建立健全公共财政体制，调整财政性公共服务的输出方向，适应城市政府公共服务能力建设的需要，努力从“经济建设型财政体制”向“公共服务型财政体制转型”转轨，并在公共财政的投资结构和投资方向上，力求体现出财政的“公共属性”，在稳定经济性财政投资的基础上，加大基础教育、社会保障和公共医疗卫生等社会性财政投资，以城市政府公共服务能力建设为着眼点，通过法律、法规等形式保障公共服务支出的稳步增长。
再次，要建立健全城市政府公共服务绩效管理机制。一是应当参考借鉴西方发达国家关于政府公共服务绩效评估的理论与实践，努力建立一套适合我国现实国情的公共服务绩效评估指标体系和绩效评估方法；二是要推行城市政府公共服务指标完成情况的绩效考核制度，要将公共服务指标作为政府绩效考核的重要内容，运用公众满意度、社会保障支出、公共教育支出、公共医疗卫生支出占GDP的比重等指标来考核政府绩效；三是要建立和完善公共服务绩效评估的后续奖惩机制，通过对服务绩效突出的城市政府部门和个人进行奖励，在行政系统树立正确的绩效导向，通过对服务绩效较差的组织和个人进行惩罚，推进绩效指标更好地完成；四是要实行城市政府公共服务绩效评估的社会化，鼓励所有公共服务接受者参与绩效评估，使政府内部评估与外部评估有机结合；五是应推动公共服务绩效评估的科学化、法治化和规范化。
最后，要建立健全城市政府公共服务的责任追究机制。为社会提供必需的公共服务，既是城市政府的职责所在，又是城市政府公共权力行使的一种重要方式。在我国当前社会转型、体制转轨的背景下，法律、制度漏洞在所难免，这就给城市政府公共服务中行政权力的滥用提供了可能。因此，必须强化政府的公共服务责任，建立健全公共服务责任追究制度。一是要清晰界定责任的类别，主要包括法律责任、政治责任、行政责任等；二是要贯彻实施行政问责制，对城市政府行政机关和公务人员在公共服务方面的不作为或滥用职权等行为实施行政问责，根据情节轻重分别给予警告、处分、免职、辞职、辞退的处罚；三是通过相关制度的完善，使公共服务接受者被损害的利益得到合理补偿，包括重点完善群众来信、行政首长接待日、行政首长热线以及行政复议、行政诉讼和行政赔偿等制度。
（三）引入竞争机制，激发服务导向型城市管理体制的活力
以美国为代表的西方各国公共服务改革的实践经验表明：打破政府公共服务的垄断，在公共服务中引入竞争机制，将政府在公共信息、公共资源等方面的优势与灵活有效的市场机制有机结合，是提升政府公共服务能力的一条行之有效的途径。
通过公共服务中竞争机制的引入，可以促进城市政府服务意识的增强、服务方式的改进、服务成本的降低与服务质量的提高，进而激发出服务导向型城市政府管理体制的运行活力。因此，除了社会保障、义务教育、生产安全、食品卫生、医疗服务、社会治安等基础性公共服务仍然必须由政府提供外，其它营利性、竞争性的公共服务项目都可以引入竞争机制，以推进公共服务整体效益的提高。要鼓励民间组织参与兴办公益事业和公共服务项目，并应主要采取公私合作或合资的方式，少数采取纯民营化的方式。具体措施包括：对于不具备规模经营特征、进入门槛较低的公共服务项目，应逐步向民营企业和民间组织开放；通过委托服务、管理承包、特许经营、公共部门与民营企业或民间组织开展合作等多种形式，鼓励和支持民营企业和民间组织参与公共服务；对于规模经济特征明显、进入门槛较高的公共服务项目，应引入市场机制，加强政府公共服务部门内部的竞争。当前，国内许多地方在这方面做了有益的探索。比如，温州吸引社会资金开展道路、桥梁等基础设施建设，烟台将城市供水、供热、供气工程租赁给民间机构经营，上海的杨浦大桥、南浦大桥、过江隧道等几大工程，也是采取合资、BOT、特许经营方式建成的。[4] （四）培育社会力量，构筑公共服务的城市管理体制与社会机制的全方位合作体系
当前，全球范围内出现了一种从行政管理走向公共管理，从政府对社会公共事务的“单中心管理”到政府、社会、企业以及公民个体对社会公共事务的“多中心治理”的趋势。城市政府公共服务作为一种面向全体社会公众的重要的公共管理活动，理应成为一种全社会共同参与的治理活动。长期以来，我国城市政府包揽了过多的社会公共服务，将其它非政府主体排斥在公共服务的提供者之外，影响了公共产品和公共服务的供给质量和效率。随着我国城市经济的发展和社会进步，政治民主化大大加强，公民受教育程度大幅度提高，政治沟通渠道日益畅通，行业协会及各类非政府组织不断增多，这在很大程度上促进了城市公民社会的发育。公民社会的成长成熟，不仅有利于城市政府适当“退位”，实现从全能政府向有限政府的转变，而且有利于城市政府职能的延伸，城市政府通过与公民社会的合作和市场机制的参与，形成以政府为主体的多元化公共服务体制，有利于实现职能行使过程的全面优化。[5]因此，对各种社会公共服务力量着力加以培育，形成公共服务供给的政府与社会全方位合作体系，不仅有利于化解我国当前城市公共服务的供需矛盾，而且对推进城市管理体制改革具有积极的意义。
首先，要界定城市政府行政的运行空间。城市政府行政在公共服务中的供给中，主要应在以下范围内运作：制定行业服务规划和政策；对提供公共服务的社会组织进行资格认证和登记；制定公共服务提供标准、质量要求和收费标准，并严格监督执行；按照城市政府提供服务项目的清单和重点支持的先后顺序，结合社会组织服务性收费能力，确定政府资助的比例和方式，其中包括政策扶持、全额拨款、部分补助、税收减免、业务活动收费减免等，并根据情况变化不断调整、增减政府资助；定期或不定期地由政府审计机构和中介机构，对政府资助资金使用情况进行财务审计，以保证政府资助真正用于公共服务和公益事业；接受公众的投诉，并对违规机构作相应的处理，以保护公民合法权益，维护社会公正。[6]
其次，要建立健全非政府主体参与城市公共服务决策的引导和激励机制，以形成促进服务型行政决策体制完善的外部推动力。为此，在城市管理体制改革中，要重点强化公众听证制度、社会协商谈判制度、重大公共服务项目的民意调查制度等制度建设，赋予各种利益主体表达利益的权利，尤其是在重大公共服务项目的选定、服务标准的制定和具体执行等方面，使城市政府公共服务的政策和决策对社会公共需求具有更强的针对性，克服城市管理体制运行中的自利倾向，弥补因信息不对称而造成的决策和政策的偏差，减少政策执行的阻梗。
此外，要探索具有各自城市特色的公共服务供给主体多元化模式，要建立起党委、政府、社会、公民多方参与、科学分工的公共服务供给模式。对于各级城市政府而言，必须在执行党的路线、方针、政策的前提下，注重公共服务供给中政府调控机制与社会协调机制互联、政府行政功能同社会自治功能互补、政府管理力量同社会调节力量互动，形成能对全社会有效覆盖的公共服务供给体系。此外，要充分发挥社团、行业协会、中介机构等社会组织的作用，使公共服务成为以城市政府为主导、社会组织为中介、社区平台为基础的公众广泛参与的互动过程。
说明：
本文系教育部人文社会科学研究规划基金项目“城市成长管理中政府工具的选择与应用研究”（11YJA630121）的研究成果。
参考文献：
[1]陈竺.中国卫生总费用占GDP比重仅为5.1%[EB/OL].新浪财经，2012-09-12[2014-01-22].http：//www.022net.com/2012/9-12/.html.
[2]刘熙瑞.服务型政府——经济全球化背景下中国政府改革的目标选择[J].中国行政管理，2002（7）.
[3]丁元竹.充分发挥政府公共服务职能[J].唯实，2006（7）.
[4]刘丁蓉.论完善政府公共服务的创新举措[J].华中师范大学研究生学报，2005（3）.
[5]李荣娟.构建公共服务型政府的理论诠释与现实依据[J].理论月刊，2006（8）.
[6]陈福今.完善政府公共服务的若干思考[J].国家行政学院学报，2006（1）.
责任编辑：张 炜