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导读：城市综合管理需要建立一个超越部门的协调体制，包括建构一个市长牵头的城市综合管理委员会，下设专门的办公室，并与专门设置或指定的城市综合管理部门合署办公，同时建立与城市基础功能有关的部门、单位之间的公务协助机制，制定履行城市综合管理职能的评价指标和奖惩标准，完善城市综合管理的相关法规或文件，引入数字技术等现代化手段和社会公众等监督与评价机制。
我国城镇化已进入高速发展阶段，到2010年，我国城镇人口已达全国总人口的49.68%。也就是说，全国有近一半人口生活工作在城市。面对城镇化过程中城市基础设施的大规模建设，生产生活环境的剧烈改变，人口和资源的高速流动，社会结构和利益群体的多元化，城市管理走上了城市规划、建设、管理的前台，但无论是在理论上还是实践中，科学的城市管理还在孕育中，必须重新审视和创造。
我国《十二五规划纲要》明确提出要“加快城市综合管理”，这是新中国成立六十多年来“城市综合管理”首次被提到如此重要的地位，对于保障城市安全运行、提高城市生产效率、方便市民生活将产生深远影响。本文从认识城市基本属性入手，提出城市综合管理的基本概念，抛砖引玉，希望为构建城市综合管理的理论体系添砖加瓦，使我国城市管理水平与经济社会发展水平逐步相互适应。
一、对城市巨系统动态复杂的再认识
我国对城市的研究探讨已经多年，对城市是一个复杂巨系统的认识已经无法再超越，钱学森、周干峙等老前辈都有文章和书籍对此进行了详细论述，并被广泛引用。城市研究者把城市系统细分为多个层次的子系统，如经济运行、交通运输、基础设施、科技文化、环境保护等系统，这些系统之间彼此交错拓延，横向发展，相互联系、相互制约、相互依存，而这些系统又层层叠叠套着下一层子系统，把城市的整体性、关联性、等级结构性等演绎得淋漓尽致。
从科学研究的角度看，这些无疑丰富了城市科学的内涵，它使人们认清了城市与周边农村和其他城市存在着相互交换物质、资本和能量的关系，并在信息化背景下融入全球化的大网络，成为其中一个重要节点，使现代城市成为区域政治、经济、文化、教育、科技和信息中心，劳动力、资本、各类经济、政治文化体育活动高度聚集，人流、资金流、物资流、能量流、信息流高度交汇，子系统繁多、结构复杂、其间关联关系高度繁杂的开放的复杂巨系统。
从城市实践的角度看，人们对城市的认识和工作实施则尽量简化，常常忽视由此带来的后遗症。譬如，道路设计中省掉一个港湾式公共汽车停靠站可以节约部分资金，但却因为公共汽车停靠必须占道，带来了所设计道路一条线通行量的损失，高峰时间三车道变成了两车道，不得不面临后续的港湾式公共汽车停靠站改造，而这一改造又会涉及自行车道和人行道，甚至是带状绿地的改变。还有一个这样的例子，某城市改造6公里道路，双向8车道，地下平均挖深约10米，为了减少非机动车和行人穿行道路对主路的影响，修建了7座过街天桥，其中大部分可以满足自行车通行要求。但景观问题随之出现，其中至少一座过街天桥影响了某公园门口绿地布局和进出口位置。据调查，过街天桥的使用率远远低于地下通道，那么，为什么没有利用挖深10米修建地下通道呢？经查，主要原因是该道路的承包单位具有桥梁施工资质而没有隧道施工资质，据说当时就有反对修过街天桥的声音，虽多次协调未果，又急于赶工期，尽管修建这7座过街天桥的成本远远高于就势修建地下通道的成本，但它们就这样赫然在目了。这从实践的角度印证了工作实施有趋于把复杂问题简单化的倾向。因为将过街天桥改为地下通道必然涉及修改设计方案，承包单位没有资质就必须把这部分工程让给有资质的单位施工，肥水流入外人田，阻力必然会很大。
无论是从研究角度还是从实践角度，以上认识和做法都是正常的，不正常的是综合协调的缺位。城市政府通过职能部门的分设，落实城市的各项功能，职能分得越细就越容易落实，但城市不是机械，它是一个动态复杂的巨系统，横向的系统之间和纵向的系统上下都有复杂的相互关系，彼此间的配合、部门之间的协调非常重要，而且随着城市规模的扩大和现代化水平的提高，城市的综合协调越来越迫切。
因此，一方面如何简化城市的复杂性，使城市运行更加便利，另一方面又避免城市工作的简单化倾向，城市综合管理的概念就诞生了。它既不同于传统的城市管理概念，也不同于非常时期全市总动员的创建式城市管理或重大活动时的城市综合治理。它基于以下对城市的认识：
城市是一定数量的人口在一个相对集聚的设施平台上进行政治、经济、社会和文化体育等活动形成的动态聚合体。这个设施平台的正常运转保证了其上的政治、经济、社会和文化体育等活动的正常进行。设施平台的正常运转是城市发挥了基础功能，政治、经济、社会和文化体育等活动的正常进行是城市发挥了衍生功能。城市的基础功能和衍生功能的总和构成了城市丰富多彩的整体。
二、对城市多重功能属性的再认知
如上所述，城市是一定数量的人口在一个相对集聚的设施平台上进行政治、经济、社会和文化体育等活动的动态聚合体。这个设施平台的建设就是日常所指的城市建设，包括城市规划、建设和管理三个环节，其主要任务是为产业发展和城市生活提供基础条件，除了个别行业，绝大部分提供的是基本公共服务，即城市基础功能，而设施平台上进行的政治、经济、社会和文化体育等活动都有专门的经济运行部门负责，是依托城市基础功能完成的，称为城市衍生功能，部分衍生功能的正常发挥有时甚至提出更高的基础功能配合要求。譬如，北京市经过多年的城市建设，其设施水平已经达到国内最高水平，甚至可以和国际大都市媲美，满足北京人正常的生产生活需要肯定没有问题，但为了迎接2008年第29届夏季奥运会，北京将设施水平进一步提升，达到了满足各类人的训练、比赛、游览、购物等各层次需求的水平。这就是城市的功能属性。
城市基础功能和衍生功能都需要一定的空间支撑，包括地下空间和地上空间。城市空间实行严格的空间用途管理，由城市规划通过行政许可给予具体限定，空间用途调整需要得到新的行政许可。城市空间强调遵照许可用途和有序性使用。
城市基础功能由一套完备的支撑系统正常运行来保证，随着城市发展阶段不同或者衍生功能的重心调整，这套支撑系统也在不断增减和完善。目前的这套支撑系统主要有六个方面：
一是城市道路交通运输系统。主要由城市道路、客运、货运三方面组成。首先满足城市生产的原料、半成品、成品的转运和劳动力的运送等，直接为生产服务。其次，满足生产以外的客货运需求，包括商业贸易、日常生活、交流交往、休闲游憩等产生的出行和运输服务。
二是城市供水排水和污水处理系统。主要由供水、排水和污水处理三部分组成。城市生产生活和游憩都离不开相应的水供应，而这些环节产生的废水和自然产生的雨水都通过排水系统进行收集处理，经过污水处理厂处理后再排回到自然河流与湖泊。这三部分的正常运行都依赖管道网络，涉及大量的投入和日常维护工作。
三是城市垃圾收运处置系统。主要由垃圾收集、转运和处置三个环节组成。人类生产生活和游憩会产生大量的废弃物，城市政府通过对废弃物的收集、分类、转运和处置，为城市提供整洁良好的城市环境。
四是能源热力供应系统。主要由电力、燃气、供热三部分组成。电力既是生产资料，也是生活资料，无论生产产品还是服务都离不开电力供应，无论是日常生活或休闲活动都离不开电力的保障。燃气正成为取代部分燃煤的洁净能源之一而受到城市的喜爱。供热虽然不是每个城市的必备系统，但对北方城市而言是城市各项生产、生活必不可少支撑系统，是生活、工作的基本条件。
五是城市邮电通信系统。主要包括邮政、电信两部分。邮政是通过传统的信件联系方式提供沟通服务，但是城市生产生活所必需，不因为越来越多人通过电话网络进行联络而消失。电信是随着信息技术的进步而出现的快捷沟通方式，涵盖电话、移动通信、网络服务等。
六是城市园林绿化系统。主要包括公园、植物园、湿地、水面、行道树、专有绿地、生态农业用地等。该系统为密集居住的人们提供了新鲜的空气、游憩的开敞空间和宜人的绿色景观。
以上六个方面对保障城市健康运行虽然未必全面，但都是必须的，须臾不可离开。城市唯有满足基本的生产生活条件，城市居民才有可能积极地创造更多物质财富，从而带动城市政治、经济、社会、文化的全面发展，在与其它城市的博弈发展中更具竞争力。
三、对城市管理研究文献的再认识
“城市管理管什么”一直是个模糊的问题。事实上我国城市管理的研究文献十分庞大，用“城市管理”作为题名关键词，仅在“中国知网”进行检索，就有记录24395条（2011年10月20日）。这些文献对了解我国城市管理现状很有帮助，它们从不同角度探讨如何深化和改进当前的城市管理工作，对学科发展和城市管理水平的提升做出了贡献，但是也存在很多不足之处。
当前城市管理研究的主要内容可以下概括为五个方面：城市管理理念创新研究、城市管理体制和模式改进研究、城市管理综合行政执法现实困境研究、城市管理技术手段研究、城市管理经验案例研究等。
城市管理理念创新研究与我国行政管理概念创新、名词创新有很强的关联性，其设定的管理内容笼统概括，范围无所不包。代表性的城市管理设定内容为：城市政府是城市管理的主体，按照特定的目标和管理原则，采用特定的手段和组织形式，对管理对象的运动过程进行计划、组织、指挥和控制等各项职能活动，其管理理念包括以人为本、科学发展、和谐城市、和谐社区、和谐城管等。这样的城市管理定义研究对城市的各类创建活动有帮助，如文明城市创建、园林城市创建、模范环保城市创建等，可以归结为运动式城市管理或直接称为创建式城市管理。
城市管理体制和模式研究从多种角度提出了体制和模式改进措施和建议，对当前的管理工作有一定参考价值。研究中呼声最大的就是改变“中央无部委，省里无厅（局）”的状况，最急迫的就是要纳入行政体系，解决“公务员”身份问题，最根本的就是呼唤加快立法进程，推进城市管理立法。但它针对的是已经成立的城市管理机构、城市管理综合执法机构等的工作范围和生存困境。城市管理机构的诞生是两种机遇的巧遇，一是国务院法制办推动的相对集中行政处罚权试点和在城市管理领域的推广，二是地方政府权力布局中遇到的职位限制。这个过程中已经给出了城市管理的国定范围（国务院文件规定的），又适逢地方政府成立机构必须给予一定的职权，把一些领导们认为可以给的、其他部门愿意给的或不要的职能划归到城市管理机构。这就是为什么有“城管是个筐，什么都往里装”的说法，理顺这样的管理体制需要高超的智慧。
城市管理综合行政执法困境与此有很大关系，相关研究可以划分为三个方向：一是统领观，认为行政行为都是执法行为，现代法治社会，行政机关的一切行政行为都必须以法律为基础，行政行为本身就是行政执法。二是阶段观，行政行为可以严格地划分为行政立法、行政执法和行政司法三部分。行政执法是行政机关执行法律的行为，是行政机关采取的具体的直接影响相对人权利义务履行或对其履行情况进行检查监督的行为。三是手段观，就是借助数字化城市管理系统，所有行政执法活动都可以统筹在一起，集中行使行政执法权。这就势必把综合行政执法机构与原有的行政机构对立起来，这也是综合行政执法机构反映问题最多的方面。第一和第三种观点都有大权独揽的嫌疑，第二种观点略显温和，但实际所有的行政机关都是在履行行政执法的职能。这样看来，三种观点基本一致，都可能导致双方的进一步对立。
另一个方面是执法机构和相对人的对立。“暴力执法”和“暴力抗法”事件不断见诸报端，甚至把执法队伍妖魔化，其原因是过于强调城市管理综合执法环节，前期服务不足，末端管理太强，后台手段缺失等，或者还有执法不公等现象的存在。如摊贩和执法人员的游戏，主要在于便民购物场所缺乏，低端就业机会不足，集中市场门槛或使用成本太高等，加上引导教育不够，成为有中国特色的猫鼠游戏。
北京市东城区率先把数字技术运用到城市管理领域之后，在全国引起广泛关注，一时间成为解决复杂问题简单化的主要途径。先进的技术和管理手段可操作性强、效率高，对实际的城市管理工作有很大帮助，但是技术不是万能的，不解决体制机制上的根本问题这个框架的运行会受到多方面的制约。有些城市还陷入了数字城市投入黑洞，换了硬件换软件，投资不少，效果很小，陷入了另类烦恼。也有的城市把购买服务引入城市管理数字技术服务领域，成功地降低了运行成本，值得其它城市借鉴。
城市管理经验案例研究为城市管理研究注入了更多的实践因素，非常有借鉴意义，主要也是可以借鉴的经验就是一把手重视城市管理工作。但是由于各地城市经济社会文化背景不同，典型城市的管理经验不能简单模仿。
这些研究对推动城市综合管理与行政综合执法产生了积极作用，但是也必须看到，由于把城市管理看作是城市政府的职能、市长的职责，城市管理被赋予了几乎所有的职责，而交由一个或几个机构履职，必然会存在市政府授权和城市管理实际职能之间的错位和不对称，加上手段、队伍等方面存在的不足，必然出现不协调的声音，甚至成为社会攻击的焦点。当前媒体对城管的大量负面报道就是很好的例证。要解决这个问题，必须从基础做起，明确城市管理的概念和内涵，解决城市管理管什么的问题。
四、对城市综合管理概念体系的再认识
如果同意如上对城市的认识和对城市管理的分析，我们就可以推出一套城市综合管理的概念体系。
第一个层次是城市管理。
尊重大家对城市管理研究的贡献，就像前面提到的代表性的城市管理定义研究所揭示的那样，城市管理是城市政府对城市内一切人、事、物的管理，包括政治、经济、社会、文化等所有领域。这里明确了城市政府是城市管理的主体，市长是城市管理的第一责任人。这还说明，城市管理不仅要维护城市基础功能的正常发挥，还要有效组织衍生功能的实现。
第二个层次是城市专门管理和城市综合管理。
维护城市基础功能的管理工作是城市综合管理，组织衍生功能实现的是专门管理。专门管理是对城市各种政治、经济、社会、文化活动的管理，目的是组织生产、促进贸易、提供就业、丰富生活、繁荣文化，其主要特点是一个专门管理部门通常只涉及一个系统的专门事权，横向独立，纵向综合。综合管理涉及庞大的支撑体系，需要协调多个部门，既要横向协调，还要纵向综合，实现基础功能的正常发挥。譬如，仅道路交通运输系统就涉及交通运输部门、公安部门、建设部门等。
实现城市综合管理的途径是一个复杂的系统工程。城市基础功能涉及的六大系统不可能由一个部门独立完成，因此，城市综合管理需要建立一个超越部门的协调机制，即搭建一个市长牵头的城市综合管理委员会，下设城市综合管理委员会办公室，与专门设置或指定的城市综合管理部门合署办公，建立与城市基础功能有关的部门、单位之间的公务协助机制，制定履行城市综合管理职能的评价指标和奖惩标准，完善城市综合管理的相关法规或文件，引入数字技术等现代化手段和公众参与等监督与评价机制，这是当前解决城市综合管理复杂问题的可行路径。
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责任编辑：王缙
我国城镇化已进入高速发展阶段，到2010年，我国城镇人口已达全国总人口的49.68%。也就是说，全国有近一半人口生活工作在城市。面对城镇化过程中城市基础设施的大规模建设，生产生活环境的剧烈改变，人口和资源的高速流动，社会结构和利益群体的多元化，城市管理走上了城市规划、建设、管理的前台，但无论是在理论上还是实践中，科学的城市管理还在孕育中，必须重新审视和创造。
我国《十二五规划纲要》明确提出要“加快城市综合管理”，这是新中国成立六十多年来“城市综合管理”首次被提到如此重要的地位，对于保障城市安全运行、提高城市生产效率、方便市民生活将产生深远影响。本文从认识城市基本属性入手，提出城市综合管理的基本概念，抛砖引玉，希望为构建城市综合管理的理论体系添砖加瓦，使我国城市管理水平与经济社会发展水平逐步相互适应。
一、对城市巨系统动态复杂的再认识
我国对城市的研究探讨已经多年，对城市是一个复杂巨系统的认识已经无法再超越，钱学森、周干峙等老前辈都有文章和书籍对此进行了详细论述，并被广泛引用。城市研究者把城市系统细分为多个层次的子系统，如经济运行、交通运输、基础设施、科技文化、环境保护等系统，这些系统之间彼此交错拓延，横向发展，相互联系、相互制约、相互依存，而这些系统又层层叠叠套着下一层子系统，把城市的整体性、关联性、等级结构性等演绎得淋漓尽致。
从科学研究的角度看，这些无疑丰富了城市科学的内涵，它使人们认清了城市与周边农村和其他城市存在着相互交换物质、资本和能量的关系，并在信息化背景下融入全球化的大网络，成为其中一个重要节点，使现代城市成为区域政治、经济、文化、教育、科技和信息中心，劳动力、资本、各类经济、政治文化体育活动高度聚集，人流、资金流、物资流、能量流、信息流高度交汇，子系统繁多、结构复杂、其间关联关系高度繁杂的开放的复杂巨系统。
从城市实践的角度看，人们对城市的认识和工作实施则尽量简化，常常忽视由此带来的后遗症。譬如，道路设计中省掉一个港湾式公共汽车停靠站可以节约部分资金，但却因为公共汽车停靠必须占道，带来了所设计道路一条线通行量的损失，高峰时间三车道变成了两车道，不得不面临后续的港湾式公共汽车停靠站改造，而这一改造又会涉及自行车道和人行道，甚至是带状绿地的改变。还有一个这样的例子，某城市改造6公里道路，双向8车道，地下平均挖深约10米，为了减少非机动车和行人穿行道路对主路的影响，修建了7座过街天桥，其中大部分可以满足自行车通行要求。但景观问题随之出现，其中至少一座过街天桥影响了某公园门口绿地布局和进出口位置。据调查，过街天桥的使用率远远低于地下通道，那么，为什么没有利用挖深10米修建地下通道呢？经查，主要原因是该道路的承包单位具有桥梁施工资质而没有隧道施工资质，据说当时就有反对修过街天桥的声音，虽多次协调未果，又急于赶工期，尽管修建这7座过街天桥的成本远远高于就势修建地下通道的成本，但它们就这样赫然在目了。这从实践的角度印证了工作实施有趋于把复杂问题简单化的倾向。因为将过街天桥改为地下通道必然涉及修改设计方案，承包单位没有资质就必须把这部分工程让给有资质的单位施工，肥水流入外人田，阻力必然会很大。
无论是从研究角度还是从实践角度，以上认识和做法都是正常的，不正常的是综合协调的缺位。城市政府通过职能部门的分设，落实城市的各项功能，职能分得越细就越容易落实，但城市不是机械，它是一个动态复杂的巨系统，横向的系统之间和纵向的系统上下都有复杂的相互关系，彼此间的配合、部门之间的协调非常重要，而且随着城市规模的扩大和现代化水平的提高，城市的综合协调越来越迫切。
因此，一方面如何简化城市的复杂性，使城市运行更加便利，另一方面又避免城市工作的简单化倾向，城市综合管理的概念就诞生了。它既不同于传统的城市管理概念，也不同于非常时期全市总动员的创建式城市管理或重大活动时的城市综合治理。它基于以下对城市的认识：
城市是一定数量的人口在一个相对集聚的设施平台上进行政治、经济、社会和文化体育等活动形成的动态聚合体。这个设施平台的正常运转保证了其上的政治、经济、社会和文化体育等活动的正常进行。设施平台的正常运转是城市发挥了基础功能，政治、经济、社会和文化体育等活动的正常进行是城市发挥了衍生功能。城市的基础功能和衍生功能的总和构成了城市丰富多彩的整体。
二、对城市多重功能属性的再认知
如上所述，城市是一定数量的人口在一个相对集聚的设施平台上进行政治、经济、社会和文化体育等活动的动态聚合体。这个设施平台的建设就是日常所指的城市建设，包括城市规划、建设和管理三个环节，其主要任务是为产业发展和城市生活提供基础条件，除了个别行业，绝大部分提供的是基本公共服务，即城市基础功能，而设施平台上进行的政治、经济、社会和文化体育等活动都有专门的经济运行部门负责，是依托城市基础功能完成的，称为城市衍生功能，部分衍生功能的正常发挥有时甚至提出更高的基础功能配合要求。譬如，北京市经过多年的城市建设，其设施水平已经达到国内最高水平，甚至可以和国际大都市媲美，满足北京人正常的生产生活需要肯定没有问题，但为了迎接2008年第29届夏季奥运会，北京将设施水平进一步提升，达到了满足各类人的训练、比赛、游览、购物等各层次需求的水平。这就是城市的功能属性。
城市基础功能和衍生功能都需要一定的空间支撑，包括地下空间和地上空间。城市空间实行严格的空间用途管理，由城市规划通过行政许可给予具体限定，空间用途调整需要得到新的行政许可。城市空间强调遵照许可用途和有序性使用。
城市基础功能由一套完备的支撑系统正常运行来保证，随着城市发展阶段不同或者衍生功能的重心调整，这套支撑系统也在不断增减和完善。目前的这套支撑系统主要有六个方面：
一是城市道路交通运输系统。主要由城市道路、客运、货运三方面组成。首先满足城市生产的原料、半成品、成品的转运和劳动力的运送等，直接为生产服务。其次，满足生产以外的客货运需求，包括商业贸易、日常生活、交流交往、休闲游憩等产生的出行和运输服务。
二是城市供水排水和污水处理系统。主要由供水、排水和污水处理三部分组成。城市生产生活和游憩都离不开相应的水供应，而这些环节产生的废水和自然产生的雨水都通过排水系统进行收集处理，经过污水处理厂处理后再排回到自然河流与湖泊。这三部分的正常运行都依赖管道网络，涉及大量的投入和日常维护工作。
三是城市垃圾收运处置系统。主要由垃圾收集、转运和处置三个环节组成。人类生产生活和游憩会产生大量的废弃物，城市政府通过对废弃物的收集、分类、转运和处置，为城市提供整洁良好的城市环境。
四是能源热力供应系统。主要由电力、燃气、供热三部分组成。电力既是生产资料，也是生活资料，无论生产产品还是服务都离不开电力供应，无论是日常生活或休闲活动都离不开电力的保障。燃气正成为取代部分燃煤的洁净能源之一而受到城市的喜爱。供热虽然不是每个城市的必备系统，但对北方城市而言是城市各项生产、生活必不可少支撑系统，是生活、工作的基本条件。
五是城市邮电通信系统。主要包括邮政、电信两部分。邮政是通过传统的信件联系方式提供沟通服务，但是城市生产生活所必需，不因为越来越多人通过电话网络进行联络而消失。电信是随着信息技术的进步而出现的快捷沟通方式，涵盖电话、移动通信、网络服务等。
六是城市园林绿化系统。主要包括公园、植物园、湿地、水面、行道树、专有绿地、生态农业用地等。该系统为密集居住的人们提供了新鲜的空气、游憩的开敞空间和宜人的绿色景观。
以上六个方面对保障城市健康运行虽然未必全面，但都是必须的，须臾不可离开。城市唯有满足基本的生产生活条件，城市居民才有可能积极地创造更多物质财富，从而带动城市政治、经济、社会、文化的全面发展，在与其它城市的博弈发展中更具竞争力。
三、对城市管理研究文献的再认识
“城市管理管什么”一直是个模糊的问题。事实上我国城市管理的研究文献十分庞大，用“城市管理”作为题名关键词，仅在“中国知网”进行检索，就有记录24395条（2011年10月20日）。这些文献对了解我国城市管理现状很有帮助，它们从不同角度探讨如何深化和改进当前的城市管理工作，对学科发展和城市管理水平的提升做出了贡献，但是也存在很多不足之处。
当前城市管理研究的主要内容可以下概括为五个方面：城市管理理念创新研究、城市管理体制和模式改进研究、城市管理综合行政执法现实困境研究、城市管理技术手段研究、城市管理经验案例研究等。
城市管理理念创新研究与我国行政管理概念创新、名词创新有很强的关联性，其设定的管理内容笼统概括，范围无所不包。代表性的城市管理设定内容为：城市政府是城市管理的主体，按照特定的目标和管理原则，采用特定的手段和组织形式，对管理对象的运动过程进行计划、组织、指挥和控制等各项职能活动，其管理理念包括以人为本、科学发展、和谐城市、和谐社区、和谐城管等。这样的城市管理定义研究对城市的各类创建活动有帮助，如文明城市创建、园林城市创建、模范环保城市创建等，可以归结为运动式城市管理或直接称为创建式城市管理。
城市管理体制和模式研究从多种角度提出了体制和模式改进措施和建议，对当前的管理工作有一定参考价值。研究中呼声最大的就是改变“中央无部委，省里无厅（局）”的状况，最急迫的就是要纳入行政体系，解决“公务员”身份问题，最根本的就是呼唤加快立法进程，推进城市管理立法。但它针对的是已经成立的城市管理机构、城市管理综合执法机构等的工作范围和生存困境。城市管理机构的诞生是两种机遇的巧遇，一是国务院法制办推动的相对集中行政处罚权试点和在城市管理领域的推广，二是地方政府权力布局中遇到的职位限制。这个过程中已经给出了城市管理的国定范围（国务院文件规定的），又适逢地方政府成立机构必须给予一定的职权，把一些领导们认为可以给的、其他部门愿意给的或不要的职能划归到城市管理机构。这就是为什么有“城管是个筐，什么都往里装”的说法，理顺这样的管理体制需要高超的智慧。
城市管理综合行政执法困境与此有很大关系，相关研究可以划分为三个方向：一是统领观，认为行政行为都是执法行为，现代法治社会，行政机关的一切行政行为都必须以法律为基础，行政行为本身就是行政执法。二是阶段观，行政行为可以严格地划分为行政立法、行政执法和行政司法三部分。行政执法是行政机关执行法律的行为，是行政机关采取的具体的直接影响相对人权利义务履行或对其履行情况进行检查监督的行为。三是手段观，就是借助数字化城市管理系统，所有行政执法活动都可以统筹在一起，集中行使行政执法权。这就势必把综合行政执法机构与原有的行政机构对立起来，这也是综合行政执法机构反映问题最多的方面。第一和第三种观点都有大权独揽的嫌疑，第二种观点略显温和，但实际所有的行政机关都是在履行行政执法的职能。这样看来，三种观点基本一致，都可能导致双方的进一步对立。
另一个方面是执法机构和相对人的对立。“暴力执法”和“暴力抗法”事件不断见诸报端，甚至把执法队伍妖魔化，其原因是过于强调城市管理综合执法环节，前期服务不足，末端管理太强，后台手段缺失等，或者还有执法不公等现象的存在。如摊贩和执法人员的游戏，主要在于便民购物场所缺乏，低端就业机会不足，集中市场门槛或使用成本太高等，加上引导教育不够，成为有中国特色的猫鼠游戏。
北京市东城区率先把数字技术运用到城市管理领域之后，在全国引起广泛关注，一时间成为解决复杂问题简单化的主要途径。先进的技术和管理手段可操作性强、效率高，对实际的城市管理工作有很大帮助，但是技术不是万能的，不解决体制机制上的根本问题这个框架的运行会受到多方面的制约。有些城市还陷入了数字城市投入黑洞，换了硬件换软件，投资不少，效果很小，陷入了另类烦恼。也有的城市把购买服务引入城市管理数字技术服务领域，成功地降低了运行成本，值得其它城市借鉴。
城市管理经验案例研究为城市管理研究注入了更多的实践因素，非常有借鉴意义，主要也是可以借鉴的经验就是一把手重视城市管理工作。但是由于各地城市经济社会文化背景不同，典型城市的管理经验不能简单模仿。
这些研究对推动城市综合管理与行政综合执法产生了积极作用，但是也必须看到，由于把城市管理看作是城市政府的职能、市长的职责，城市管理被赋予了几乎所有的职责，而交由一个或几个机构履职，必然会存在市政府授权和城市管理实际职能之间的错位和不对称，加上手段、队伍等方面存在的不足，必然出现不协调的声音，甚至成为社会攻击的焦点。当前媒体对城管的大量负面报道就是很好的例证。要解决这个问题，必须从基础做起，明确城市管理的概念和内涵，解决城市管理管什么的问题。
四、对城市综合管理概念体系的再认识
如果同意如上对城市的认识和对城市管理的分析，我们就可以推出一套城市综合管理的概念体系。
第一个层次是城市管理。
尊重大家对城市管理研究的贡献，就像前面提到的代表性的城市管理定义研究所揭示的那样，城市管理是城市政府对城市内一切人、事、物的管理，包括政治、经济、社会、文化等所有领域。这里明确了城市政府是城市管理的主体，市长是城市管理的第一责任人。这还说明，城市管理不仅要维护城市基础功能的正常发挥，还要有效组织衍生功能的实现。
第二个层次是城市专门管理和城市综合管理。
维护城市基础功能的管理工作是城市综合管理，组织衍生功能实现的是专门管理。专门管理是对城市各种政治、经济、社会、文化活动的管理，目的是组织生产、促进贸易、提供就业、丰富生活、繁荣文化，其主要特点是一个专门管理部门通常只涉及一个系统的专门事权，横向独立，纵向综合。综合管理涉及庞大的支撑体系，需要协调多个部门，既要横向协调，还要纵向综合，实现基础功能的正常发挥。譬如，仅道路交通运输系统就涉及交通运输部门、公安部门、建设部门等。
实现城市综合管理的途径是一个复杂的系统工程。城市基础功能涉及的六大系统不可能由一个部门独立完成，因此，城市综合管理需要建立一个超越部门的协调机制，即搭建一个市长牵头的城市综合管理委员会，下设城市综合管理委员会办公室，与专门设置或指定的城市综合管理部门合署办公，建立与城市基础功能有关的部门、单位之间的公务协助机制，制定履行城市综合管理职能的评价指标和奖惩标准，完善城市综合管理的相关法规或文件，引入数字技术等现代化手段和公众参与等监督与评价机制，这是当前解决城市综合管理复杂问题的可行路径。
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责任编辑：王缙