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义务教育经费投入是公共财政支出的重要组成内容，政府投入，政府办学，为所有适龄人口提供接受九年义务教育的条件和机会，是各级政府应承担的责任与义务。近年来，随着国家优先发展教育战略的实施，我国的教育事业得到了长足的发展，教育教学条件和育人环境得到极大的改善。但在发展的同时我们看到，义务教育尤其是农村义务教育面临着许多迫切需要解决的困难和问题，最为突出的是当前教育负债严重。沉重的债务负担已成为阻碍农村教育发展的一大顽症，研究并解决好这一问题对于促进我国农村基础教育的健康发展具有重要意义。
一、我国农村义务教育债务形成的原因
（一）财政制度缺陷是产生农村义务教育债务的根本原因
这是因为：（1）农村税费改革以前，农村地区长期以来主要依靠县、乡、村通过财政拨款、村级提留、自有资金等渠道来办教育，学校的基建投入没有完整、规范地纳入公共财政体制，基础设施建设缺乏稳定的资金来源和制度保障。（2）从我国现行的财政管理体制来看，政府间财权与事权的划分不对称，县、乡政府要以有限的财力来承担无限的事权，尤其是贫困地区可用财力严重不足，大多数县、乡财政根本无力拿出资金来搞建设，教育经费投入得不到有效保障。（3）教育事业规划与资金需求预算分离。在现实中，教育事业规划经常以学校新建和扩建为主要内容，但往往不包括资金需求计划。这一方面可能会脱离地方财政现实，另一方面会在资金短缺的情况下造成建设在先、投入在后的局面，从而产生大量债务。
（二）对政府的经费保障责任缺乏有效的落实措施和问责机制是导致债务产生的重要原因
首先，税费改革后农村义务教育实行的“以县为主”管理体制，只是搭起了政府对农村义务教育的管理框架，仅对各级政府的责任作了一些原则性规定，缺少具体的可操作措施和落实机制。其次，大量教育债务产生的原因在于地方政府未能尽到经费保障的责任和兑现其资金投入的承诺，《义务教育法》等法律虽然作了相应的规定，但缺乏具体的实施细则和问责机制。再次，在“普九”及实施“危改工程”、“校安工程”的过程中，由于地方政府配套资金不到位等原因，留下了大量的欠债。
（三）工程项目的建设程序和预、结算制度不规范是导致教育债务不断产生的另一个重要原因
主要是：（1）部分工程项目未经过招投标程序，没有相应的预算、合同、结算等资料，在2005年义务教育债务锁定时无法报入政府债务库，成为实际存在但又无偿还资金来源的历史欠债。（2）农村中小学建设缺乏长远规划和完整的预算编制，大多数的学校建设只有教学楼、宿舍等主体工程的资金预算，运动场、围墙、大门等开展教育、教学必不可少的附属设施不得不通过举债来建设，造成旧债未了又添新债。（3）长期以来，对学校的建设和举债行为缺乏有效的监管和制约措施，工程的预、结算随意性大，一些地方和学校脱离实际，超规模、超预算、超标准建设，造成资金缺口，形成债务负担。
（四）金融制度不健全，银行盲目放贷
长期以来，由于我国的金融行业缺乏健全的风险防范机制，银行在没有对学校的偿还能力做出风险评估的情况下提供贷款，导致许多贷款审核不严，还贷没有保证。部分学校盲目扩张，为了在短期内实现跨越式发展的目标而向银行申请巨额贷款，贷款额度远远超过了其偿还能力。
二、农村义务教育债务的危害
（一）严重地影响了学校正常的教育教学秩序
面对沉重的债务和有限的教育经费，一些学校始终跳不出“年年还债，年年欠债”的圈子，缺乏资金搞建设，现代化教学手段严重滞后。与债务有关的纠纷，严重扰乱了学校秩序，造成教育教学质量难以保障。
（二）成为教育乱收费的新诱因
在没有其他收入来源的情况下，为了偿还债务，维持学校正常运转，部分欠债学校有可能通过向学生乱收费等途径来寻求制度外的收入，造成学校与家庭、教师与学生之间的矛盾，损坏学校和政府的声誉。
（三）可能诱发财政、金融风险
有关数据表明，我国义务教育负债率相当高，再加上其他债务，县级聚集了数额巨大的债务。从政府看，未来债务有向政府集聚的趋势，可能造成财政风险；从银行看，大量教育贷款无法收回，会形成数额巨大的坏账、死账，产生金融风险。
三、防范和化解农村义务教育债务的对策与建议
要彻底、有效地解决农村义务教育债务问题，必须采取切实有效的措施。笔者认为，可从以下几个方面进行探索。
（一）加快构建公共财政体制，加大教育投入力度
一是要逐步建立与“以县为主”的教育管理体制相适应的义务教育投入保障机制，制定和完善切实可行的操作办法和落实机制，强化保障责任和问责制度。二是调整财政支出结构，改变资金投向，财政要从一般竞争性领域中退出，转而提升对教育、卫生等公共产品和公共服务的供给保障力度。三是建立农村基础教育基建投入机制，可以考虑建立中央、省、州、县分担投资基建责任的筹资体制，并将各级政府的责任以不同的分担比例形式确定下来。四是建立教育债务化解激励制度，设立财政专项偿债资金，确保每年新增财力中的一部分用于教育债务的偿还。
（二）加强对教育债务的监测、分析和預警，积极防范新债务的产生
要切实增强教育债务的风险意识，在全面掌握债务的规模、结构、范围，准确界定债务性质的基础上，分清责任，建立防债、化债机制：（1）建立新债审批制度，构建教育债务风险预警体系。要严格控制政府和学校的负债建设行为，限制和规范政府对学校的融资担保行为，坚决杜绝盲目建设、违规举债。（2）建立教育债务责任追究制度，约束政府和学校的建设和举债行为。对于那些盲目建设、盲目借贷造成大量教育债务的政府和学校人员，要按照“谁举债，谁偿还”的原则，由其负责偿还债务，造成严重后果的要追究相关责任。（3）严格教育建设项目的建设程序和预、结算制度，降低建设成本，加强财务监督、检查和控制。（4）建立教育债务报告制度，定期向同级人大报告债务的增长、化解情况，并将减债情况纳入政绩考核范畴，倡导“偿债也是政绩”的理念。
（三）突出主体，强化责任，大力化解已有的债务
一方面，要建立教育债务归口管理制度。对各级政府及学校的举债，要在政府统筹安排下实行统一归口管理，努力扭转多头举债、权责不清、管理不力的局面；另一方面，要确认农村基础教育债务的偿还主体，完善教育债务偿还机制。对于农村义务教育阶段的负债，应以政府为主体，承担大部分的偿还责任，并要制订出切实可行的偿债计划，确保偿债资金来源，以保证教育债务逐年化解。
（四）多措并举，积极探索具有区域特色的偿债思路
可采取以下措施：（1）盘活教育存量资产，激活教育内生机制。全面进行教育闲置资产的调查摸底工作，用发展的眼光、改革的手段，通过出售、租赁、招商等方式进行资产变现，偿还部分债务。（2）撤并学校的校产可采取异地置换的途径，用产权抵消债权；同时可以用学校商店、实验基地等项目经营权转让的方式抵消债权或以其承包收入来还债。（3）完善改革举措，实现减人减债，或利用富余人员实施项目推进和第三产业，所得款项全部或部分用来偿债。（4）每年从地方教育费附加和学校预算外收入中拿出一定比例的资金用于还债。
（五）尽快引入教育规划和财政投资的绩效评估机制
大力提高教育资源存量和增量配置的效率，合理整合农村教育资源，以效率的观念和教育策划的理念来合理安排学校布局以及各类规划，避免重复建设造成有限的教育资源浪费。同时，加强绩效管理，努力提高财政资金的使用效率，引入教育投入绩效评估机制，提高投资效率。
（六）鼓励社会力量办学，提高教育市场化程度
加大教育体制改革力度，优化教育基本建设和教育事业发展投入方式，借鉴或采用市场手段解决资金短缺问题，引导民间资本和外来资本投入，减少县、乡不相适应的债务负担，减轻财政对教育投入的压力。如引导和鼓励民办职业教育、高中教育、幼儿教育等，形成教育事业多渠道投入、多方位发展的良好局面。
作者单位
云南省楚雄州双柏县审计局
一、我国农村义务教育债务形成的原因
（一）财政制度缺陷是产生农村义务教育债务的根本原因
这是因为：（1）农村税费改革以前，农村地区长期以来主要依靠县、乡、村通过财政拨款、村级提留、自有资金等渠道来办教育，学校的基建投入没有完整、规范地纳入公共财政体制，基础设施建设缺乏稳定的资金来源和制度保障。（2）从我国现行的财政管理体制来看，政府间财权与事权的划分不对称，县、乡政府要以有限的财力来承担无限的事权，尤其是贫困地区可用财力严重不足，大多数县、乡财政根本无力拿出资金来搞建设，教育经费投入得不到有效保障。（3）教育事业规划与资金需求预算分离。在现实中，教育事业规划经常以学校新建和扩建为主要内容，但往往不包括资金需求计划。这一方面可能会脱离地方财政现实，另一方面会在资金短缺的情况下造成建设在先、投入在后的局面，从而产生大量债务。
（二）对政府的经费保障责任缺乏有效的落实措施和问责机制是导致债务产生的重要原因
首先，税费改革后农村义务教育实行的“以县为主”管理体制，只是搭起了政府对农村义务教育的管理框架，仅对各级政府的责任作了一些原则性规定，缺少具体的可操作措施和落实机制。其次，大量教育债务产生的原因在于地方政府未能尽到经费保障的责任和兑现其资金投入的承诺，《义务教育法》等法律虽然作了相应的规定，但缺乏具体的实施细则和问责机制。再次，在“普九”及实施“危改工程”、“校安工程”的过程中，由于地方政府配套资金不到位等原因，留下了大量的欠债。
（三）工程项目的建设程序和预、结算制度不规范是导致教育债务不断产生的另一个重要原因
主要是：（1）部分工程项目未经过招投标程序，没有相应的预算、合同、结算等资料，在2005年义务教育债务锁定时无法报入政府债务库，成为实际存在但又无偿还资金来源的历史欠债。（2）农村中小学建设缺乏长远规划和完整的预算编制，大多数的学校建设只有教学楼、宿舍等主体工程的资金预算，运动场、围墙、大门等开展教育、教学必不可少的附属设施不得不通过举债来建设，造成旧债未了又添新债。（3）长期以来，对学校的建设和举债行为缺乏有效的监管和制约措施，工程的预、结算随意性大，一些地方和学校脱离实际，超规模、超预算、超标准建设，造成资金缺口，形成债务负担。
（四）金融制度不健全，银行盲目放贷
长期以来，由于我国的金融行业缺乏健全的风险防范机制，银行在没有对学校的偿还能力做出风险评估的情况下提供贷款，导致许多贷款审核不严，还贷没有保证。部分学校盲目扩张，为了在短期内实现跨越式发展的目标而向银行申请巨额贷款，贷款额度远远超过了其偿还能力。
二、农村义务教育债务的危害
（一）严重地影响了学校正常的教育教学秩序
面对沉重的债务和有限的教育经费，一些学校始终跳不出“年年还债，年年欠债”的圈子，缺乏资金搞建设，现代化教学手段严重滞后。与债务有关的纠纷，严重扰乱了学校秩序，造成教育教学质量难以保障。
（二）成为教育乱收费的新诱因
在没有其他收入来源的情况下，为了偿还债务，维持学校正常运转，部分欠债学校有可能通过向学生乱收费等途径来寻求制度外的收入，造成学校与家庭、教师与学生之间的矛盾，损坏学校和政府的声誉。
（三）可能诱发财政、金融风险
有关数据表明，我国义务教育负债率相当高，再加上其他债务，县级聚集了数额巨大的债务。从政府看，未来债务有向政府集聚的趋势，可能造成财政风险；从银行看，大量教育贷款无法收回，会形成数额巨大的坏账、死账，产生金融风险。
三、防范和化解农村义务教育债务的对策与建议
要彻底、有效地解决农村义务教育债务问题，必须采取切实有效的措施。笔者认为，可从以下几个方面进行探索。
（一）加快构建公共财政体制，加大教育投入力度
一是要逐步建立与“以县为主”的教育管理体制相适应的义务教育投入保障机制，制定和完善切实可行的操作办法和落实机制，强化保障责任和问责制度。二是调整财政支出结构，改变资金投向，财政要从一般竞争性领域中退出，转而提升对教育、卫生等公共产品和公共服务的供给保障力度。三是建立农村基础教育基建投入机制，可以考虑建立中央、省、州、县分担投资基建责任的筹资体制，并将各级政府的责任以不同的分担比例形式确定下来。四是建立教育债务化解激励制度，设立财政专项偿债资金，确保每年新增财力中的一部分用于教育债务的偿还。
（二）加强对教育债务的监测、分析和預警，积极防范新债务的产生
要切实增强教育债务的风险意识，在全面掌握债务的规模、结构、范围，准确界定债务性质的基础上，分清责任，建立防债、化债机制：（1）建立新债审批制度，构建教育债务风险预警体系。要严格控制政府和学校的负债建设行为，限制和规范政府对学校的融资担保行为，坚决杜绝盲目建设、违规举债。（2）建立教育债务责任追究制度，约束政府和学校的建设和举债行为。对于那些盲目建设、盲目借贷造成大量教育债务的政府和学校人员，要按照“谁举债，谁偿还”的原则，由其负责偿还债务，造成严重后果的要追究相关责任。（3）严格教育建设项目的建设程序和预、结算制度，降低建设成本，加强财务监督、检查和控制。（4）建立教育债务报告制度，定期向同级人大报告债务的增长、化解情况，并将减债情况纳入政绩考核范畴，倡导“偿债也是政绩”的理念。
（三）突出主体，强化责任，大力化解已有的债务
一方面，要建立教育债务归口管理制度。对各级政府及学校的举债，要在政府统筹安排下实行统一归口管理，努力扭转多头举债、权责不清、管理不力的局面；另一方面，要确认农村基础教育债务的偿还主体，完善教育债务偿还机制。对于农村义务教育阶段的负债，应以政府为主体，承担大部分的偿还责任，并要制订出切实可行的偿债计划，确保偿债资金来源，以保证教育债务逐年化解。
（四）多措并举，积极探索具有区域特色的偿债思路
可采取以下措施：（1）盘活教育存量资产，激活教育内生机制。全面进行教育闲置资产的调查摸底工作，用发展的眼光、改革的手段，通过出售、租赁、招商等方式进行资产变现，偿还部分债务。（2）撤并学校的校产可采取异地置换的途径，用产权抵消债权；同时可以用学校商店、实验基地等项目经营权转让的方式抵消债权或以其承包收入来还债。（3）完善改革举措，实现减人减债，或利用富余人员实施项目推进和第三产业，所得款项全部或部分用来偿债。（4）每年从地方教育费附加和学校预算外收入中拿出一定比例的资金用于还债。
（五）尽快引入教育规划和财政投资的绩效评估机制
大力提高教育资源存量和增量配置的效率，合理整合农村教育资源，以效率的观念和教育策划的理念来合理安排学校布局以及各类规划，避免重复建设造成有限的教育资源浪费。同时，加强绩效管理，努力提高财政资金的使用效率，引入教育投入绩效评估机制，提高投资效率。
（六）鼓励社会力量办学，提高教育市场化程度
加大教育体制改革力度，优化教育基本建设和教育事业发展投入方式，借鉴或采用市场手段解决资金短缺问题，引导民间资本和外来资本投入，减少县、乡不相适应的债务负担，减轻财政对教育投入的压力。如引导和鼓励民办职业教育、高中教育、幼儿教育等，形成教育事业多渠道投入、多方位发展的良好局面。
作者单位
云南省楚雄州双柏县审计局