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新型农村合作医疗制度是国家为解决农村基本医疗保障问题，由政府组织、引导和支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。这一制度的推行，不仅解决了农民无钱治病、因病致贫等社会问题，更是中央推进新农村建设的重大举措。云南省在经过七年的新农合试点后于今年在全省全面推行。然而在推行过程中，一些不法分子乘机钻了运行中存在薄弱环节的空子，大肆进行贪污贿赂犯罪，仅2010年上半年，云南省部分地区此类案件频发，不仅严重侵害农民利益，更直接影响到中央惠农政策实施及新农村建设的成效。面对新形势下出现的此类犯罪，云南省检察机关在加大查办案件力度的同时，结合执法办案对我省新农合领域职务犯罪发生的特点、发案规律、犯罪原因及发展变化趋势等进行深入的分析，针对存在的问题，提出预防职务犯罪需进行的体制机制改革、政策调整、建立健全相关的监管措施、完善法律和社会管理创新等具有现实和重大意义的防治对策建议，以保障农民的合法权益，确保新农合资金的安全使用，促进新农合制度的顺利推行。
问题症结
一、监管缺位，令犯罪者有机可乘
根据国家政策，新农合医疗资金监管机构主要有各级管委会、卫生行政主管部门和州、县、乡三级合管办。地方管委会由政府分管领导负责，卫生、民政、发改委、财政、审计等职能部门参加，主要发挥政策决策、协调、领导作用，不进行具体监管。卫生局作为卫生行政主管部门也主要进行业务指导和协调，具体监管工作实际上由三级合管办来完成。但目前这种运行机制很难适应监管需要，从而使监管缺位、罪犯有机可乘，成为滋生贪污贿赂等职务犯罪的最根本原因。主要体现在：
1.新农合管理、经办机构编制不健全，机构设置不合理。
2.合管办既承担经办任务，又承担监督任务，人员素质不能适应监管需要。
3.新农合管理手段比较落后。目前，全省尚未建立覆盖各州（市）、县计算机管理网络和省级数据信息平台，不少县（市）仍靠手工操作录入及审核，不能及时动态掌握县、乡、村新农合资金收支情况，财务监督困难，管理成本较高，管理效率低下。
4.经费不足，严重制约监管效果。在现有监管機制下，入户核查可以说是发现问题的最有效手段，省卫生厅也有文件规定合管办要进行一定比例的入户核查，参合人员涉及面广，分布广，核查需大量人力、物力。而县乡合管办经费普遍不足，没有公务用车，有限的经费还要大量投入网络建设、维护等开支，因而难以适应监管需要。
二、外部监督制约机制不健全，不能发挥监督制约作用
1.定期审计执行难。目前，审计部门对新农合资金的审计大多尚未列入审计项目，商请审计机关审计还需要卫生行政主管部门做工作。即便进行审计，也因人力有限使审计流于形式。
2.补偿定期公示制度执行不力。一是多数合管办未建立对公示的督促检查制度，是否公示、公示内容是否属实缺乏监管。二是公示范围达不到监督效果。目前，公示制度只在定点医疗机构进行，最多公示到村卫生室，未能公示到各自然村，参合人员难以及时有效了解补偿情况，并对违规违法行为进行投诉。对定点医疗机构的测评流于形式。目前满意度测评往往由医院自行进行，很难起到监督效果。
3.各部门监督远未形成合力。新农合资金的安全运行，涉及审计、药监、工商、物价、卫生等各职能部门，需要这些部门通力协作，形成合力才能进行有效监管。如：理顺医药购销关系、严格进行医药价格监管，就能有效防止虚增药费的行为。但实践中，对新农合制度的保障，各部门未达成共识，要么未充分发挥职责，要么部门间缺乏沟通，很难形成合力。
4.参合农民的维权监督意识不强。新农合资金是农民就医的救命钱，广大参合群众自觉进行监督既是维护自身合法权利的需要，也是对合管办进行的有效监督，但由于农民文化程度不高，对新农合政策了解不够，也由于对新农合领域职务犯罪危害性宣传不够，参合农民不懂监督。
5.新农合信息管理存在漏洞，使罪犯有可乘之机。目前国家未统一开发新农合信息系统，也未对新农合信息做统一要求，由地方自行进行信息建设，执行中问题较多。如参合人员信息不清。初期参合人员信息只有名字，后虽有改善，但仍然存在信息不全的问题，带来的就是对补偿情况难以核查。另外，参合人员信息缺乏保密措施，很容易被掌握，目前新农合以户为单位，一人患病，其余人的信息就能被医院掌握，医院还可以通过疾病普查等获知参合人员信息，农合办人员在经办中更有条件获取参合人员信息，使虚列病人的犯罪容易进行。
三、相关的法律、法规不完善
新农合制度自2007年才全面推行，还是一项非常新的制度，国家对该制度的规范，很大程度仍停留于政策引导及部门、地方法规的规范。对这一项涉及几亿农民利益、资金总量如此庞大的制度设计来说，仅靠这种规范显然是不够的。突出问题在于：对于资金性质、管理机构组建性质、管理方式、各方权利义务、法律责任、定点医疗机构准入退出考核等均无系统规范，各地各行其是，造成监管不力，上述监管缺位、外部监督不到位等。如，目前对新农合定点医疗机构的监管采取合管办与医疗机构签订协议的方式，合管办发现违规违法行为，只能采取收取违约金、扣拨补偿款，要采取其他处罚于法无据，很难起到威慑作用。由于没有科学系统地建立定点医疗机构准入、考核、退出制度，造成一些定点医疗机构（如民营医院）问题突出却仍保持定点机构资格。
四、有的政策在执行中产生负面影响
2007年新农合制度在全国推广后，当年资金节余率高，资金节余则意味着群众未实际受益。为提高群众受益率，国家、省出台政策要求资金节余不得超过一定比例，初衷本是好的，但由于缺乏必要的规制，执行中反而刺激了过度医疗、甚至引发虚列套取行为。
五、涉案人员责任意识缺失和法律意识淡漠
新农合资金总量庞大，涉案经手人员责任意识缺失，不能正确运用手中权力为社会尽责。目前，在查处新农合领域职务犯罪中，新问题多，政策性强，发案率高，立案查办工作涉及面广，法律规定滞后，许多问题从法律上难以定性成案。
预防对策
针对新农合这项造福于民的重大政策，存在一定的过渡和适应期，在这一时期，体制和机制的建立健全对消除新农合领域职务犯罪隐患显得尤为重要，对此提出以下建议。
一、强化对新农合工作的组织领导
新农合制度作为党和政府的一项重大惠农措施，各级党委、政府要给予高度重视，一是要进一步加强对新农合资金监管的领导，确定各县管委会负责人均由政府领导担任。二是强化各级管委会建设，为新农合制度监督管理提供组织保障。在职能建设方面，除宏观政策引导外，还应强化监督职能，制定制度明确相关各职能部门职责，定期听取各职能部门执行情况汇报，定期组织相关检查，对存在问题进行问责。三是政府在制定政策时，应对一些政策的负面影响加强研判，出台相应规制措施减少负面影响。
二、大力提高监管主体的监管能力
1.加强监管机构建设的科学化。明确各级合管办性质，使之成为独立行使职权的机构，做到人员、经费独立，保证与医疗机构脱钩；在监管职权上，应具有独立的职权，保证其发现问题能够及时查处。2.强化合管办队伍建设。应当建立适应监管需要的选人用人机制，使高素质的专业人才不断充实到监管队伍中，并实现监管队伍的专业优化配置。3.建立、完善监管制度，堵塞管理漏洞。对现有的一些有效监管制度进一步完善，如处方审核、入户核查制度、补偿公示制度等，再制定相关审核核查程序，明确岗位职责及责任追究办法，加强制度的可操作性。同时，按自然村参合群众进行公示并加强监督，保证公示内容真实全面。4.不断强化内部监督。在领导机制上，要确立各级合管办上级领导下级的领导关系，一方面整合监管资源，州、县合管办可以调配全州、全县合管办人员。另一方面实现上级对下级的监督制约。要建立上级对下级定期考核制度，及时发现存在问题。还可以探索建立一些新的监管制度，如合管办人员定期异地交流制度。
三、逐步建立和完善对新农合监管对象的科学管理机制
从目前发生的案件看，定点医疗机构是新农合领域职务犯罪最易发的环节，虽以民营医院为主，但其中也不乏公立医院。因此，对定点医疗机构的科学管理是犯罪预防的关键环节。一是要把公立医院、民营医院视为平等主体，平等地建立定点医疗机构的准入、退出、考核制度，细化定点医疗机构管理，既可以形成健康的竞争环境，提升医疗机构服务水平，也便于有效解决定点医疗机构特别是民营医院的突出问题。二是对定点医疗机构人员侵害新农合制度的违法行为从重处理，加大违法成本，使有关人员不敢向新农合资金伸手。三是加强新农合信息管理。新农合信息管理应逐步实现与城镇职工医疗保障信息的接轨，这项工作由于地方并无技术和资金力量完成，建议由国家、省统一开发建设新农合信息系统，一方面全面录入参合人员信息，便于核实回访；另一方面应实现一人一证（卡），并以个人密码等形式建立信息保护，使虚列虚报行为难以轻易实现。同时还应实现省、州（市）、县、乡四级联网，便于监管和增加信息系统管理的科学性。
四、形成齐抓共管的外部监督机制
一是各部门要在管委会的领导下，明确职责，做到各司其职，齐抓共管。如物价管理部门要对药品价格加强监管，防止虚增药价；药监部门加强对药品质量的监管；工商部门加强对医疗机构虚假广告的监管等。二是要发挥好审计部门的职能作用，把对新农合资金的审计纳入审计部门年度工作计划，并采取措施提高审计质量。三是加强沟通，实现监管信息共享。各部门间缺乏沟通，是外部监督不能形成合力的一个重要原因。四是邀请人大代表、政协委员联系参合群众，直接听取参合群众意见，并对新农合资金监管进行监督，对定点医疗机构进行满意度测评。五是加大宣传教育工作力度。要把广大参合群众作为最有力的监督主体，向参合群众广泛深入地开展宣讲教育，唤醒群众对新农合领域违法犯罪行为作斗争的权利意识、监督意识。
五、积极发挥司法机关打击和预防犯罪的作用
检察机关作为查办职务犯罪的主体，一要继续坚持对该领域职务犯罪深挖严查，通过打击犯罪，达到震慑犯罪、预防犯罪的目的；二是會同审判机关加强对新农合领域犯罪问题的分析研究，解决在证据采信、法律适用方面的具体问题，通过发布典型案例汇编、证据参考、甚至司法解释，指导具体办案实践；三是进一步强化打防结合，深入开展犯罪预防工作，一方面及时调查分析查办案件中发现的问题，向职能部门发出堵塞制度漏洞的检察建议；另一方面配合管理机构开展警示教育，通过典型案件以案释法，让国家工作人员自觉构筑预防犯罪的思想防线；并结合办案在参合群众中开展宣传教育，动员群众参与监督。通过打防并举，达到最大限度地减少和遏制该领域职务犯罪的目的。
六、为新农合制度的规范化、科学化提供完善的法律保障
目前，我国新农合制度的推行主要依靠政策引导和地方法规规制的状况已难以适应解决农村基本医疗保障问题的需要。要从根本上保障该制度的健康运行，必须为其提供法律保障。建议社会各界加强调研，提出立法建议，促进加快新农合制度立法进程，建立与基本法、行政法规、地方性法规相衔接的新农合法律体系，把新农合制度建设纳入依法行政的轨道，使之健康有序地发展，真正发挥其惠及广大农民群众的作用。
编辑：黄灵 [email protected]
问题症结
一、监管缺位，令犯罪者有机可乘
根据国家政策，新农合医疗资金监管机构主要有各级管委会、卫生行政主管部门和州、县、乡三级合管办。地方管委会由政府分管领导负责，卫生、民政、发改委、财政、审计等职能部门参加，主要发挥政策决策、协调、领导作用，不进行具体监管。卫生局作为卫生行政主管部门也主要进行业务指导和协调，具体监管工作实际上由三级合管办来完成。但目前这种运行机制很难适应监管需要，从而使监管缺位、罪犯有机可乘，成为滋生贪污贿赂等职务犯罪的最根本原因。主要体现在：
1.新农合管理、经办机构编制不健全，机构设置不合理。
2.合管办既承担经办任务，又承担监督任务，人员素质不能适应监管需要。
3.新农合管理手段比较落后。目前，全省尚未建立覆盖各州（市）、县计算机管理网络和省级数据信息平台，不少县（市）仍靠手工操作录入及审核，不能及时动态掌握县、乡、村新农合资金收支情况，财务监督困难，管理成本较高，管理效率低下。
4.经费不足，严重制约监管效果。在现有监管機制下，入户核查可以说是发现问题的最有效手段，省卫生厅也有文件规定合管办要进行一定比例的入户核查，参合人员涉及面广，分布广，核查需大量人力、物力。而县乡合管办经费普遍不足，没有公务用车，有限的经费还要大量投入网络建设、维护等开支，因而难以适应监管需要。
二、外部监督制约机制不健全，不能发挥监督制约作用
1.定期审计执行难。目前，审计部门对新农合资金的审计大多尚未列入审计项目，商请审计机关审计还需要卫生行政主管部门做工作。即便进行审计，也因人力有限使审计流于形式。
2.补偿定期公示制度执行不力。一是多数合管办未建立对公示的督促检查制度，是否公示、公示内容是否属实缺乏监管。二是公示范围达不到监督效果。目前，公示制度只在定点医疗机构进行，最多公示到村卫生室，未能公示到各自然村，参合人员难以及时有效了解补偿情况，并对违规违法行为进行投诉。对定点医疗机构的测评流于形式。目前满意度测评往往由医院自行进行，很难起到监督效果。
3.各部门监督远未形成合力。新农合资金的安全运行，涉及审计、药监、工商、物价、卫生等各职能部门，需要这些部门通力协作，形成合力才能进行有效监管。如：理顺医药购销关系、严格进行医药价格监管，就能有效防止虚增药费的行为。但实践中，对新农合制度的保障，各部门未达成共识，要么未充分发挥职责，要么部门间缺乏沟通，很难形成合力。
4.参合农民的维权监督意识不强。新农合资金是农民就医的救命钱，广大参合群众自觉进行监督既是维护自身合法权利的需要，也是对合管办进行的有效监督，但由于农民文化程度不高，对新农合政策了解不够，也由于对新农合领域职务犯罪危害性宣传不够，参合农民不懂监督。
5.新农合信息管理存在漏洞，使罪犯有可乘之机。目前国家未统一开发新农合信息系统，也未对新农合信息做统一要求，由地方自行进行信息建设，执行中问题较多。如参合人员信息不清。初期参合人员信息只有名字，后虽有改善，但仍然存在信息不全的问题，带来的就是对补偿情况难以核查。另外，参合人员信息缺乏保密措施，很容易被掌握，目前新农合以户为单位，一人患病，其余人的信息就能被医院掌握，医院还可以通过疾病普查等获知参合人员信息，农合办人员在经办中更有条件获取参合人员信息，使虚列病人的犯罪容易进行。
三、相关的法律、法规不完善
新农合制度自2007年才全面推行，还是一项非常新的制度，国家对该制度的规范，很大程度仍停留于政策引导及部门、地方法规的规范。对这一项涉及几亿农民利益、资金总量如此庞大的制度设计来说，仅靠这种规范显然是不够的。突出问题在于：对于资金性质、管理机构组建性质、管理方式、各方权利义务、法律责任、定点医疗机构准入退出考核等均无系统规范，各地各行其是，造成监管不力，上述监管缺位、外部监督不到位等。如，目前对新农合定点医疗机构的监管采取合管办与医疗机构签订协议的方式，合管办发现违规违法行为，只能采取收取违约金、扣拨补偿款，要采取其他处罚于法无据，很难起到威慑作用。由于没有科学系统地建立定点医疗机构准入、考核、退出制度，造成一些定点医疗机构（如民营医院）问题突出却仍保持定点机构资格。
四、有的政策在执行中产生负面影响
2007年新农合制度在全国推广后，当年资金节余率高，资金节余则意味着群众未实际受益。为提高群众受益率，国家、省出台政策要求资金节余不得超过一定比例，初衷本是好的，但由于缺乏必要的规制，执行中反而刺激了过度医疗、甚至引发虚列套取行为。
五、涉案人员责任意识缺失和法律意识淡漠
新农合资金总量庞大，涉案经手人员责任意识缺失，不能正确运用手中权力为社会尽责。目前，在查处新农合领域职务犯罪中，新问题多，政策性强，发案率高，立案查办工作涉及面广，法律规定滞后，许多问题从法律上难以定性成案。
预防对策
针对新农合这项造福于民的重大政策，存在一定的过渡和适应期，在这一时期，体制和机制的建立健全对消除新农合领域职务犯罪隐患显得尤为重要，对此提出以下建议。
一、强化对新农合工作的组织领导
新农合制度作为党和政府的一项重大惠农措施，各级党委、政府要给予高度重视，一是要进一步加强对新农合资金监管的领导，确定各县管委会负责人均由政府领导担任。二是强化各级管委会建设，为新农合制度监督管理提供组织保障。在职能建设方面，除宏观政策引导外，还应强化监督职能，制定制度明确相关各职能部门职责，定期听取各职能部门执行情况汇报，定期组织相关检查，对存在问题进行问责。三是政府在制定政策时，应对一些政策的负面影响加强研判，出台相应规制措施减少负面影响。
二、大力提高监管主体的监管能力
1.加强监管机构建设的科学化。明确各级合管办性质，使之成为独立行使职权的机构，做到人员、经费独立，保证与医疗机构脱钩；在监管职权上，应具有独立的职权，保证其发现问题能够及时查处。2.强化合管办队伍建设。应当建立适应监管需要的选人用人机制，使高素质的专业人才不断充实到监管队伍中，并实现监管队伍的专业优化配置。3.建立、完善监管制度，堵塞管理漏洞。对现有的一些有效监管制度进一步完善，如处方审核、入户核查制度、补偿公示制度等，再制定相关审核核查程序，明确岗位职责及责任追究办法，加强制度的可操作性。同时，按自然村参合群众进行公示并加强监督，保证公示内容真实全面。4.不断强化内部监督。在领导机制上，要确立各级合管办上级领导下级的领导关系，一方面整合监管资源，州、县合管办可以调配全州、全县合管办人员。另一方面实现上级对下级的监督制约。要建立上级对下级定期考核制度，及时发现存在问题。还可以探索建立一些新的监管制度，如合管办人员定期异地交流制度。
三、逐步建立和完善对新农合监管对象的科学管理机制
从目前发生的案件看，定点医疗机构是新农合领域职务犯罪最易发的环节，虽以民营医院为主，但其中也不乏公立医院。因此，对定点医疗机构的科学管理是犯罪预防的关键环节。一是要把公立医院、民营医院视为平等主体，平等地建立定点医疗机构的准入、退出、考核制度，细化定点医疗机构管理，既可以形成健康的竞争环境，提升医疗机构服务水平，也便于有效解决定点医疗机构特别是民营医院的突出问题。二是对定点医疗机构人员侵害新农合制度的违法行为从重处理，加大违法成本，使有关人员不敢向新农合资金伸手。三是加强新农合信息管理。新农合信息管理应逐步实现与城镇职工医疗保障信息的接轨，这项工作由于地方并无技术和资金力量完成，建议由国家、省统一开发建设新农合信息系统，一方面全面录入参合人员信息，便于核实回访；另一方面应实现一人一证（卡），并以个人密码等形式建立信息保护，使虚列虚报行为难以轻易实现。同时还应实现省、州（市）、县、乡四级联网，便于监管和增加信息系统管理的科学性。
四、形成齐抓共管的外部监督机制
一是各部门要在管委会的领导下，明确职责，做到各司其职，齐抓共管。如物价管理部门要对药品价格加强监管，防止虚增药价；药监部门加强对药品质量的监管；工商部门加强对医疗机构虚假广告的监管等。二是要发挥好审计部门的职能作用，把对新农合资金的审计纳入审计部门年度工作计划，并采取措施提高审计质量。三是加强沟通，实现监管信息共享。各部门间缺乏沟通，是外部监督不能形成合力的一个重要原因。四是邀请人大代表、政协委员联系参合群众，直接听取参合群众意见，并对新农合资金监管进行监督，对定点医疗机构进行满意度测评。五是加大宣传教育工作力度。要把广大参合群众作为最有力的监督主体，向参合群众广泛深入地开展宣讲教育，唤醒群众对新农合领域违法犯罪行为作斗争的权利意识、监督意识。
五、积极发挥司法机关打击和预防犯罪的作用
检察机关作为查办职务犯罪的主体，一要继续坚持对该领域职务犯罪深挖严查，通过打击犯罪，达到震慑犯罪、预防犯罪的目的；二是會同审判机关加强对新农合领域犯罪问题的分析研究，解决在证据采信、法律适用方面的具体问题，通过发布典型案例汇编、证据参考、甚至司法解释，指导具体办案实践；三是进一步强化打防结合，深入开展犯罪预防工作，一方面及时调查分析查办案件中发现的问题，向职能部门发出堵塞制度漏洞的检察建议；另一方面配合管理机构开展警示教育，通过典型案件以案释法，让国家工作人员自觉构筑预防犯罪的思想防线；并结合办案在参合群众中开展宣传教育，动员群众参与监督。通过打防并举，达到最大限度地减少和遏制该领域职务犯罪的目的。
六、为新农合制度的规范化、科学化提供完善的法律保障
目前，我国新农合制度的推行主要依靠政策引导和地方法规规制的状况已难以适应解决农村基本医疗保障问题的需要。要从根本上保障该制度的健康运行，必须为其提供法律保障。建议社会各界加强调研，提出立法建议，促进加快新农合制度立法进程，建立与基本法、行政法规、地方性法规相衔接的新农合法律体系，把新农合制度建设纳入依法行政的轨道，使之健康有序地发展，真正发挥其惠及广大农民群众的作用。
编辑：黄灵 [email protected]