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社区治理是以有效提供公共物品，满足社区需求，优化社区秩序为目的，对社区公共事务进行治理的过程和机制。它是基层自治的表现形式之一。民族地区社区自治受到其生产水平不高的制约，受到其传统文化的影响，使其具有了一些特色。这些鲜明的特点使得民族地区进行基层自治时就必须结合其自身的特性进行。本文通过对西藏自治区昌都市社区治理现状的概括，找出社区治理中存在的问题，并在此基础之上提出优化建议，希望能对民族地区进行社区治理提供一些参考。
一、昌都市城市社区治理的实践探索
（一）社区治理历程
我国在20世纪80年代的中后期，初步形成了城乡社区建设格局——城市以街道辖区为主，农村以村委会为主。城市社区建设是从1987年开始的，民政局在城市开展的以民政对象为服务主体的社区服务是城市社区建设拉开帷幕的标志。昌都市的社区建设较晚，于2005年逐步启动。社区建设依据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于转发<民政部关于在全国推进城市社区建设的意见>的通知》（中办发[2000]23号）和西藏自治区人民政府办公厅《关于转发自治区民政厅<开展城市社区建设工作的意见>的通知》（藏政办发[2001]121号）精神进行的。社区建设之初便高度重视制度建设和实际考察，昌都市在城市社区建设开始时便确定城市建设方案，确立了城市社区建设的指导思想、基本原则、发展目标。
为了使社区建设取得良好的成效，相关部门对社区建设进行了大量调研。其中最为重要的便是在社区建设之初对昌都镇的9个社区居委会进行了深入调研。这九个社区分别为昌庆街、齐齿街、嘎东街、马草坝、邦达街、卧龙街、达吉街、四川桥、夏通街，辖区共有9049户63450人，其中：居民1039户275人，辖区单位184个，区域面积10100亩。这次调研使得我们深入了解了昌都市城市社区建设的基本情况，为做好这项工作打下了坚实基础。
（二）主要经验
近年来，随着昌都市经济社会的不断发展，社区建设也取得了较好的成绩，在宣传社会主义核心价值观，提升干部群众思想道德素质，社区清洁整理、建设美好家园，加强流动人口管理，建设平安社区，社区文化，建设“三美”（中国美、西藏美、昌都美）等方面都卓有成效。其中成功的经验主要有：
一是认真贯彻执行《西藏自治区农牧区基层组织十项制度》，做到了制度上墙。特别是近几年开展社区建设工作以来，不断建立健全了各社区 “两委”等基层十大组织，并制定了相应的工作制度，使各项规章制度上墙，做到以制度管人、以制度管事，为各社区开展工作提供了强有力的制度保障。
二是大力倡导社会主义道德风尚，着力于提高干部群众的思想道德素质。开展“公民道德建设实施纲要”、“树文明新风、做文明市民”宣传活动，教育居民群众文明礼貌、勤劳致富，互帮互助，由此使各社区呈现出上下尊老爱幼，时时处处争做“五好文明家庭”、“文明居民”和“遵纪守法户”，社会美德蔚然成风。
三是实行齐抓共管、群防群治，采取“人防”与“物防”相结合的办法。各社区居委会与辖区内居民、外来人口等层层签订了《综治责任书》、《防火安全责任书》以及《交通安全责任书》等，狠抓社会治安综合治理，及时消除各类治安隐患，有效遏制各类案件的发生；在社区建设中各社区还建立社区治安综合网络，根据居住集中、分片划分、便于管理的原则，在各社区辖区内设置了片警，在各社区实现了秩序良好，发案少、群众安全满意的良好社区治安环境。同时，为进一步搞好城关镇的社会治安综合治理，促进民族团结，各社区还认真解决辖区内发生的各类型民事纠纷，每起纠纷不论大小，社区基层干部都正确对待，从不敷衍了事，凡是处理过的民事纠纷，群众都极力配合，没有留下任何隐患。各社区还积极配合当地劳教所做好本社区“两劳”释放人员的安置帮教工作，尽最大努力帮助他们再就业，重新进入社会。
四是抓治散，实现有序经营。各社区对辖区内的各民族个体经营户进行思想教育，动员大家遵守城市规则、爱护城市卫生，不随地吐痰、不乱扔果皮纸屑、不乱倒脏水、污水，由此，提高了经商人员的思想素质，收到了良好的效果。
五是抓治脏，做到整齐清洁。为了配合好城市建设和城市管理工作，各社区居委会积极组织基层干部、群众根治脏源，经常对街道卫生死角进行清理和打扫。对一些不讲卫生的群众，采取说服教育的方式，动员其爱护公共卫生和街道公共设施，同时积极在辖区内开展“人民城市人民建、人民城市人民爱”的宣传活动。
六是加强人口管理和服务。各社区切实担负起加强对外来人员和违章建筑户的管理、教育和服务，通过开展各类法律、法规宣传教育活动及情感教育相结合的方式，积极做好辖区内外来流动人口及违章建筑教育管理工作，并做好辖区内外来流动人口及违章建筑户登记造册工作，全面掌握和及时了解外来流动人口及违章建筑户的情况、动态，使工作逐步走上规范化，有效地减少和尽量避免了各类矛盾纠纷的发生。
二、民族地区社区治理中存在的主要问题
（一）政府主导，行政化强
城市社区是城市居民实现自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，共创美好幸福生活的自治单位。社区机构一般由党支部、居民委员会、居民协调协议事委员会、居民代表大会构成。昌都市的城市社区建设起步晚，城市社区由街道办进行管理。社区的建设在很大程度上是由政府自上而下进行推动的，社区工作带有较强的行政色彩，工作方式以行政命令方式为主。由于行政化强，也导致居民的参与积极性不高，居民主体作用发挥不够。
（二）经费不足，基础设施建设水平低
由于昌都市的特殊地理位置、特殊的气候条件及其发展水平，导致了社区治理中的经费投入不足。昌都社区的资源基本上依靠政府拨款，社区自身难以募集资金投入到社区服务中。由于种种原因，昌都市的经济发展水平较低，投入到社区中的资金就显得捉襟见肘，使得社区的基础设施建设水平不高。同时，由于资金不足，社区建设也难于在社区开展多样化的社区服务活动，难以满足居民多元化的生活需求。 （三）人员短缺，自身素质不高
基层工作是“上面千条线，下面一根针”，社区承担着医疗保险、大病救助、低保审批、计划生育、民政救灾、环境卫生整治、宣传教育等各个方面的工作。但民族地区的社区工作人员相对较少，尤其缺乏专项、技术性工作者，不能满足社区维护稳定、社会治理等工作对工作人员的需求。同时，社区内工作人员素质相对较差，存在着“重管理、轻服务”的现象。对于居民需要的基本服务（就业培训、健康服务、文体娱乐等）提供不足，对弱势群体、困难群众提供的帮扶不够。
（四）政策法规滞后，法治意识不强
时代不断的发展，使得关于社区的相关政策法规不能适应发展的新形势，具有一定的滞后性。虽然我国城市基层社区治理已经有了《街道办事处组织条例》、《城市居民委员会组织法》等基本法律法规，但在进行社区管理过程中，还缺少与构建和谐社区建设相适应的法律、法规。在实际过程中，出现了流动人口管理、城市污染治理、社会救助等新问题，也没有相应的法律法规来明晰社区在这些新问题中应该承担的职责。
三、优化完善民族地区社区治理的建议
（一）理顺关系、明晰职责
民族地区社区治理实行的模式应从政府主导型向政府主导与社区自治相结合的模式转变，切实理清政府、街道办与社区之间的关系，明晰社区法定职责、受委托事务、协助性工作中职责与义务，保障社区工作中有权、有责，权责一致。在这一过程中社区治理需要做到以下几个方面：
一是要提供专业的社区服务。在社区中设立专业的社会工作岗位，培训更多专职人员，让专业社会工作者对社区居民的身心健康问题提供心理治疗、情感治疗等服务，从而提高社区管理和服务水平。二是要加大资金投入。社区硬件建设是社区活动的物质基础，政府应把资金向基层倾斜，向社区倾斜，加强对社区公共娱乐的设施、场所（文化室、图书室、未成年人校外活动室、室外体育设施、社区广场、社区广播等）等基础设施的投入，为社区居民提供更好的生活空间。三是要加强精神文明建设。社区精神文明建设对于促进经济社会协调发展，提高人民生活水平和生活质量，扩大基层民主，提升基层自治，维护社会稳定，推动改革和发展具有十分重要的意义。在社区精神文明建设中要注重居民需求的调研，注重文化的传承和吸收，在社区成员中要形成文明尚礼的交往方式和友爱互助的人际关系，不断提升社区群众对社区的认同感和归属感。四是要培育民间公益组织和公益力量的成长。“社区治理的本质是实现公共权利从政府向社区的回归，是一个还政于民的过程。因此，社区治理的主体包括政府机制，同时也应包括各种非正式、非政府的机制。”在社区治理过程中，应该发挥非政府组织、志愿者等公益力量，为社区居民提供多样化、多层次的服务，以满足社区居民多元化的需求。
（二）完善法律法规，提升法治意识
社会治理的目的就是要协调社会利益，化解社会矛盾，促进社会和谐发展。“法治是实现社会和谐的基石，为社会和谐提供基本的规则保障”。社会和谐必然要求社区和谐，社区和谐必然促进社会和谐，依法管理是推进和谐建设的必然选择。民族地区在推进社区治理法治化时应该从以下几方面着手：
一是要把树立法治思维，增强法治意识摆在首位。社区工作人员要有法治思维、法治意识，要有依法办事的能力，既可以在法治框架内解决各种矛盾和问题，又能引导社区通过法律途径来解决矛盾纠纷。二是要适应形势，积极完善相应法律法规。要对社区职能进行依法界定，明确哪些是社区需要管的，哪些不是社区管的。同时也应对新出现的问题进行规定，如流动人口管理，就应该通过法规来明确社区在流动人口管理中的责任，管理的程序和方法。三是要坚持依法而治，注重法治程序。涉及社区居民利益的重大决策事项，应经过居民参与论证、集体讨论决定等程序，充分交流协商，达成基本共识；在出现争议时，要依法、规范、公正处置问题，让公平正义的理念得到彰显；涉及居民利益的财务支出应及时公示，公开透明运作。
（三）加强居民参与，提升社区成员自我管理能力
居民参与是社区管理之本，只有将居民参与纳入制度化轨道，确立有效的参与制度，才能激发居民参与社区建设的积极性和主动性。民族地区社区治理加强居民参与时应注意以下几个问题：一是要建立社区组织制度。组织制度是社区发展的基础和条件。建立科学合理、精简高效的社区管理制度和多元化的社区组织体系和制度，构筑和谐社区建设的载体。二是要建立社区民主评议会制度。建立社区成员和社区成员代表大会对社区居委会及其工作人员进行民主评议的制度。三是要建立社区居民听证制度。凡是社区重大事宜和涉及社区居民利益的重大事项，实行民主决策前都应当举行社区居民听证会。四是要建立社区信访工作制度。信访是扩大公民政治参与的重要途径之一，在社区管理时，要保障居民依法参与社区建设和管理的权利，强化制度约束，使社区信访工作更加规范化、法制化。
（四）教育培训，提升社区工作人员服务群众的本领
打铁还需自身硬。社区工作人员只有具备了较高的素质和较高的处理问题的本领，才能真正地为社区居民提供更好、更为优质的社区服务。针对少数民族地区社区工作人员自身素质较差的问题，就需要对工作人员进行培训，提升工作人员的素质。社区工作人员工作在矛盾纠纷发生的第一线，他们必须掌握矛盾纠纷发生的规律和化解矛盾纠纷的基本工作方法，能够在矛盾纠纷发生时，及时处理化解矛盾纠纷。社区工作人员还要不断提高管理与服务的能力，通过自学和培训等多种方式来提升自身素质，以适应社区居民对社区服务质量要求不断提高的要求。在注重培训教育的同时，也要注重人才的引进，把更多年轻有为的专业人员引进到社区工作，使得社区治理工作更加的专业化、科学化。
本文系2015年度西藏自治区哲学社会科学专项资金项目立项课题“昌都市选派村党支部书记在推动农牧区发展稳定中的作用研究”的阶段性成果。
一、昌都市城市社区治理的实践探索
（一）社区治理历程
我国在20世纪80年代的中后期，初步形成了城乡社区建设格局——城市以街道辖区为主，农村以村委会为主。城市社区建设是从1987年开始的，民政局在城市开展的以民政对象为服务主体的社区服务是城市社区建设拉开帷幕的标志。昌都市的社区建设较晚，于2005年逐步启动。社区建设依据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于转发<民政部关于在全国推进城市社区建设的意见>的通知》（中办发[2000]23号）和西藏自治区人民政府办公厅《关于转发自治区民政厅<开展城市社区建设工作的意见>的通知》（藏政办发[2001]121号）精神进行的。社区建设之初便高度重视制度建设和实际考察，昌都市在城市社区建设开始时便确定城市建设方案，确立了城市社区建设的指导思想、基本原则、发展目标。
为了使社区建设取得良好的成效，相关部门对社区建设进行了大量调研。其中最为重要的便是在社区建设之初对昌都镇的9个社区居委会进行了深入调研。这九个社区分别为昌庆街、齐齿街、嘎东街、马草坝、邦达街、卧龙街、达吉街、四川桥、夏通街，辖区共有9049户63450人，其中：居民1039户275人，辖区单位184个，区域面积10100亩。这次调研使得我们深入了解了昌都市城市社区建设的基本情况，为做好这项工作打下了坚实基础。
（二）主要经验
近年来，随着昌都市经济社会的不断发展，社区建设也取得了较好的成绩，在宣传社会主义核心价值观，提升干部群众思想道德素质，社区清洁整理、建设美好家园，加强流动人口管理，建设平安社区，社区文化，建设“三美”（中国美、西藏美、昌都美）等方面都卓有成效。其中成功的经验主要有：
一是认真贯彻执行《西藏自治区农牧区基层组织十项制度》，做到了制度上墙。特别是近几年开展社区建设工作以来，不断建立健全了各社区 “两委”等基层十大组织，并制定了相应的工作制度，使各项规章制度上墙，做到以制度管人、以制度管事，为各社区开展工作提供了强有力的制度保障。
二是大力倡导社会主义道德风尚，着力于提高干部群众的思想道德素质。开展“公民道德建设实施纲要”、“树文明新风、做文明市民”宣传活动，教育居民群众文明礼貌、勤劳致富，互帮互助，由此使各社区呈现出上下尊老爱幼，时时处处争做“五好文明家庭”、“文明居民”和“遵纪守法户”，社会美德蔚然成风。
三是实行齐抓共管、群防群治，采取“人防”与“物防”相结合的办法。各社区居委会与辖区内居民、外来人口等层层签订了《综治责任书》、《防火安全责任书》以及《交通安全责任书》等，狠抓社会治安综合治理，及时消除各类治安隐患，有效遏制各类案件的发生；在社区建设中各社区还建立社区治安综合网络，根据居住集中、分片划分、便于管理的原则，在各社区辖区内设置了片警，在各社区实现了秩序良好，发案少、群众安全满意的良好社区治安环境。同时，为进一步搞好城关镇的社会治安综合治理，促进民族团结，各社区还认真解决辖区内发生的各类型民事纠纷，每起纠纷不论大小，社区基层干部都正确对待，从不敷衍了事，凡是处理过的民事纠纷，群众都极力配合，没有留下任何隐患。各社区还积极配合当地劳教所做好本社区“两劳”释放人员的安置帮教工作，尽最大努力帮助他们再就业，重新进入社会。
四是抓治散，实现有序经营。各社区对辖区内的各民族个体经营户进行思想教育，动员大家遵守城市规则、爱护城市卫生，不随地吐痰、不乱扔果皮纸屑、不乱倒脏水、污水，由此，提高了经商人员的思想素质，收到了良好的效果。
五是抓治脏，做到整齐清洁。为了配合好城市建设和城市管理工作，各社区居委会积极组织基层干部、群众根治脏源，经常对街道卫生死角进行清理和打扫。对一些不讲卫生的群众，采取说服教育的方式，动员其爱护公共卫生和街道公共设施，同时积极在辖区内开展“人民城市人民建、人民城市人民爱”的宣传活动。
六是加强人口管理和服务。各社区切实担负起加强对外来人员和违章建筑户的管理、教育和服务，通过开展各类法律、法规宣传教育活动及情感教育相结合的方式，积极做好辖区内外来流动人口及违章建筑教育管理工作，并做好辖区内外来流动人口及违章建筑户登记造册工作，全面掌握和及时了解外来流动人口及违章建筑户的情况、动态，使工作逐步走上规范化，有效地减少和尽量避免了各类矛盾纠纷的发生。
二、民族地区社区治理中存在的主要问题
（一）政府主导，行政化强
城市社区是城市居民实现自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，共创美好幸福生活的自治单位。社区机构一般由党支部、居民委员会、居民协调协议事委员会、居民代表大会构成。昌都市的城市社区建设起步晚，城市社区由街道办进行管理。社区的建设在很大程度上是由政府自上而下进行推动的，社区工作带有较强的行政色彩，工作方式以行政命令方式为主。由于行政化强，也导致居民的参与积极性不高，居民主体作用发挥不够。
（二）经费不足，基础设施建设水平低
由于昌都市的特殊地理位置、特殊的气候条件及其发展水平，导致了社区治理中的经费投入不足。昌都社区的资源基本上依靠政府拨款，社区自身难以募集资金投入到社区服务中。由于种种原因，昌都市的经济发展水平较低，投入到社区中的资金就显得捉襟见肘，使得社区的基础设施建设水平不高。同时，由于资金不足，社区建设也难于在社区开展多样化的社区服务活动，难以满足居民多元化的生活需求。 （三）人员短缺，自身素质不高
基层工作是“上面千条线，下面一根针”，社区承担着医疗保险、大病救助、低保审批、计划生育、民政救灾、环境卫生整治、宣传教育等各个方面的工作。但民族地区的社区工作人员相对较少，尤其缺乏专项、技术性工作者，不能满足社区维护稳定、社会治理等工作对工作人员的需求。同时，社区内工作人员素质相对较差，存在着“重管理、轻服务”的现象。对于居民需要的基本服务（就业培训、健康服务、文体娱乐等）提供不足，对弱势群体、困难群众提供的帮扶不够。
（四）政策法规滞后，法治意识不强
时代不断的发展，使得关于社区的相关政策法规不能适应发展的新形势，具有一定的滞后性。虽然我国城市基层社区治理已经有了《街道办事处组织条例》、《城市居民委员会组织法》等基本法律法规，但在进行社区管理过程中，还缺少与构建和谐社区建设相适应的法律、法规。在实际过程中，出现了流动人口管理、城市污染治理、社会救助等新问题，也没有相应的法律法规来明晰社区在这些新问题中应该承担的职责。
三、优化完善民族地区社区治理的建议
（一）理顺关系、明晰职责
民族地区社区治理实行的模式应从政府主导型向政府主导与社区自治相结合的模式转变，切实理清政府、街道办与社区之间的关系，明晰社区法定职责、受委托事务、协助性工作中职责与义务，保障社区工作中有权、有责，权责一致。在这一过程中社区治理需要做到以下几个方面：
一是要提供专业的社区服务。在社区中设立专业的社会工作岗位，培训更多专职人员，让专业社会工作者对社区居民的身心健康问题提供心理治疗、情感治疗等服务，从而提高社区管理和服务水平。二是要加大资金投入。社区硬件建设是社区活动的物质基础，政府应把资金向基层倾斜，向社区倾斜，加强对社区公共娱乐的设施、场所（文化室、图书室、未成年人校外活动室、室外体育设施、社区广场、社区广播等）等基础设施的投入，为社区居民提供更好的生活空间。三是要加强精神文明建设。社区精神文明建设对于促进经济社会协调发展，提高人民生活水平和生活质量，扩大基层民主，提升基层自治，维护社会稳定，推动改革和发展具有十分重要的意义。在社区精神文明建设中要注重居民需求的调研，注重文化的传承和吸收，在社区成员中要形成文明尚礼的交往方式和友爱互助的人际关系，不断提升社区群众对社区的认同感和归属感。四是要培育民间公益组织和公益力量的成长。“社区治理的本质是实现公共权利从政府向社区的回归，是一个还政于民的过程。因此，社区治理的主体包括政府机制，同时也应包括各种非正式、非政府的机制。”在社区治理过程中，应该发挥非政府组织、志愿者等公益力量，为社区居民提供多样化、多层次的服务，以满足社区居民多元化的需求。
（二）完善法律法规，提升法治意识
社会治理的目的就是要协调社会利益，化解社会矛盾，促进社会和谐发展。“法治是实现社会和谐的基石，为社会和谐提供基本的规则保障”。社会和谐必然要求社区和谐，社区和谐必然促进社会和谐，依法管理是推进和谐建设的必然选择。民族地区在推进社区治理法治化时应该从以下几方面着手：
一是要把树立法治思维，增强法治意识摆在首位。社区工作人员要有法治思维、法治意识，要有依法办事的能力，既可以在法治框架内解决各种矛盾和问题，又能引导社区通过法律途径来解决矛盾纠纷。二是要适应形势，积极完善相应法律法规。要对社区职能进行依法界定，明确哪些是社区需要管的，哪些不是社区管的。同时也应对新出现的问题进行规定，如流动人口管理，就应该通过法规来明确社区在流动人口管理中的责任，管理的程序和方法。三是要坚持依法而治，注重法治程序。涉及社区居民利益的重大决策事项，应经过居民参与论证、集体讨论决定等程序，充分交流协商，达成基本共识；在出现争议时，要依法、规范、公正处置问题，让公平正义的理念得到彰显；涉及居民利益的财务支出应及时公示，公开透明运作。
（三）加强居民参与，提升社区成员自我管理能力
居民参与是社区管理之本，只有将居民参与纳入制度化轨道，确立有效的参与制度，才能激发居民参与社区建设的积极性和主动性。民族地区社区治理加强居民参与时应注意以下几个问题：一是要建立社区组织制度。组织制度是社区发展的基础和条件。建立科学合理、精简高效的社区管理制度和多元化的社区组织体系和制度，构筑和谐社区建设的载体。二是要建立社区民主评议会制度。建立社区成员和社区成员代表大会对社区居委会及其工作人员进行民主评议的制度。三是要建立社区居民听证制度。凡是社区重大事宜和涉及社区居民利益的重大事项，实行民主决策前都应当举行社区居民听证会。四是要建立社区信访工作制度。信访是扩大公民政治参与的重要途径之一，在社区管理时，要保障居民依法参与社区建设和管理的权利，强化制度约束，使社区信访工作更加规范化、法制化。
（四）教育培训，提升社区工作人员服务群众的本领
打铁还需自身硬。社区工作人员只有具备了较高的素质和较高的处理问题的本领，才能真正地为社区居民提供更好、更为优质的社区服务。针对少数民族地区社区工作人员自身素质较差的问题，就需要对工作人员进行培训，提升工作人员的素质。社区工作人员工作在矛盾纠纷发生的第一线，他们必须掌握矛盾纠纷发生的规律和化解矛盾纠纷的基本工作方法，能够在矛盾纠纷发生时，及时处理化解矛盾纠纷。社区工作人员还要不断提高管理与服务的能力，通过自学和培训等多种方式来提升自身素质，以适应社区居民对社区服务质量要求不断提高的要求。在注重培训教育的同时，也要注重人才的引进，把更多年轻有为的专业人员引进到社区工作，使得社区治理工作更加的专业化、科学化。
本文系2015年度西藏自治区哲学社会科学专项资金项目立项课题“昌都市选派村党支部书记在推动农牧区发展稳定中的作用研究”的阶段性成果。