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虽然已形成交易所、地方证监局、稽查系统“三位一体”的执法“流水线”，中国证监会稽查一局局长陈舜仍然认为，要填平证券欺诈的“洼地”，还应该建立保障调查权力、强化中介责任、代投资人追讨损失等基础制度
对于外界而言，中国的证监系统仍是个带有神秘感、难以触及的机构。2001年，《财经》曾首度专访当时的证监会稽查局长肖远才。时隔六年，《财经》再度约访了现任证监会稽查一局局长陈舜，就现存机制以及如何完善监管体系等问题进行了深入的探讨。
今年43岁的陈舜早在1996年便进入证监系统，2005年起担任稽查一局局长。此前，他曾担任中国证监会信息中心副主任、市场监管部副主任、稽查二局局长等职务，主持制定了多项案件认定标准、案件调查规则，推动了证券执法方式的改进、执法体制的完善，并牵头查处了“德隆”“科龙”等大案要案。
行事低调的陈舜掌管的稽查一局，实际上集中了整个证监会稽查系统90％的人马，可谓证券监管的主要力量。与他丰富的稽查履历相对应，陈舜有着令人瞩目的专业背景。他先后获得南开大学国际投资专业博士、南京大学计算机软件专业博士和北京大学国际法专业博士学位。
“三位一体”监管体系
《财经》：过去资本市场一直存在有关“发展”和“规范”之争。现在，减少“干预”、加强“监管”的呼声越来越高，如何看待这一变化？
陈舜：一个实现有效监管的市场，才能长期健康发展，这应该是共识。中国的资本市场，是在条件并不完全成熟的情况下，由行政力量推动建立的。在市场发展的初期，政府既要管理需求，又要制造供给，发展当然是头等大事。但从一开始，创立者们就清楚地知道，监管是基础和前提，行政力量的干预或扶持只能是阶段性的。因此，从始至今，强调监管一直都是主旋律。
能不能减少行政力量的直接干预，既决定于行政放不放手，更决定于法治能不能接手。对于后者而言，不仅要有完整的法律框架或体系，更需要有效执法的机制和力量，能够发现不当，制止错误，矫正行为，化解风险，定纷止争，实现公正。
行政直接干预的成分减少，法治的成分增多，这应是转轨的内容之一。我们也希望这是一个自然的过程。大家能够清楚地感觉到，我们在顺应这个过程，促进这个过程，希望有一双强有力的执法之手，接过行政逐步放开的管理之手，托起一个精彩纷呈的资本市场。
《财经》：就你的观察看，在证券执法方面，中国证监会近年来有哪些改进？
陈舜：我们的证券执法体制，既有引进吸收，又是立足现实，发展创新。例如，为了打击内幕交易和市场操纵，中国证监会成立了专门的调查部门，集合了业内最优秀的专业人员，不仅查办了大量案件，还经过几年的努力，研究和制定了内幕交易、市场操纵的认定标准。
为了加强对证券犯罪行为的打击，专门成立了证券犯罪侦查局，行政调查和刑事调查紧密配合，大大提高了执法效率，查处了很多大要案，起到了十分重要的作用。为了提高行政处罚的效率和公正性，证监会成立了专门的行政处罚委员会，由具有较高理论水平和丰富实践经验的资深人士担任“法官”，独立审理案件，实现查审分离，提高了审裁的专业性和权威性。
为了应对证券期货案件往往波及全国的特性，稽查人员虽然分散在各地，但确立了稽查办案统一指挥的原则，可以集中布置，统一协调，统一标准，使全系统构成一条“生产线”，确保案件调查的质量和效率。
为了加快反应速度，交易所、证监会、派出机构“三位一体”，自律监管与行政执法紧密结合，互相支援。所有这些，都是在不断探索，不断完善，努力建设具有中国特色的证券执法体制。
《财经》：所谓“三位一体”的证监体系中，交易所、地方证监局、稽查系统这三者的职责和关系是什么？
陈舜：交易所对证券交易进行实时监控，一旦发现异常现象，即启动核查程序，并依照自律规则，采取处置措施。如要求当事人履行信息披露义务，对公司股票交易实施停牌，限制某些账户的证券买卖，依照法规对不当行为做出处理。
地方证监局按照辖区监管责任制的原则，对本地区的证券活动进行监管，一旦发现异常事件，就会启动日常监管程序，进行现场核查或检查。交易所在自律监管中，地方局在辖区监管中，如果发现违法违规行为，即通报证监会相关业务部门；需要进行立案调查的，即按规定程序启动行政执法。
根据《证券法》的授权，对任何违法违规行为或现象，稽查部门都可展开调查，有的属于正式立案调查，有的属于非正式调查或案前调查。在证监会，调查和审理分属不同部门，形成相互制约机制。调查结果移送行政处罚委员会，处罚委员会进行审理、听证，独立提出处理意见，报证监会负责人审查、批准，形成处罚决定。
大体说来，交易所是自律监察，证监局是现场监管，稽查系统是立案调查，处罚委提交审理、处理意见；分工上，职责有所不同，工作时互相配合，形成一条发现、调查、处理问题的“生产线”。
《财经》：在最近公布的案件中，交易所和证监会的反应速度比以前要快了，这是不是近期的特殊处理措施带来的变化？
陈舜：这几年来，及时性成为证券执法最重要的关键词之一。证监会负责人要求按照“及时发现、及时制止、及时查处”的方针，系统改进监控、核查、检查、调查、处罚工作，提高“生产线”的效率。为此，证券交易所建立了强大的监控系统，对每只证券的交易进行实时在线监控，对出现的异常现象予以现场处理和深度分析；全系统稽查力量实行集中统一指挥，确保重大案件、系统性案件、敏感性案件得到及时调查；将审理任务从调查部门分离出去，成立高层次的行政处罚委员会，由具有丰富实践经验和相当理论素养的“行政法官”对案件进行审理，确保案件调查、审理的专业和效率。
采取这些措施后，可以说，交易所的“及时发现”能力，是处于世界前沿水平的。我们的调查和审理工作，也在不断加强和完善之中。从目前的运转情况来看，案件查处效率确实提高了。
“打老虎”还是“抓老鼠”？
《财经》：证监会每年查处多少案件？与其他国家相比处于什么样的水平？为什么感觉只抓了些没有背景的“小老鼠”？为什么市场感到处理得还是不够快？
陈舜：近两年来，证监会每年正式立案接近200件，非正式调查的案件是这个数字的二至三倍。就我们所了解的情况而言，新立案件比美国证监会要少些，比其他市场多。过去这些年，证监会不仅查处了大量的一般性案件，也集中全系统的力量查处了“科龙”、“德隆”等一批大案要案。
一旦案发，希望尽快有查处结果，希望非法行为受到惩罚，这不仅是投资人的期望，也是执法者的心愿。但这个心愿的达成，受制于很多因素。
例如，执法者必须依照法定程序取证，在有充分证据和事实的基础上，依法做出审裁和处理，这必然需要时间。又如，一个案件发生的可能涉及多种违法犯罪行为，行政执法只是一个方面。对于那些影响大的案件，往往涉及刑事责任的追究，必须走完公安侦查、检察起诉、法院审判的全程，才会有结果。
证券违法行为是掩盖在正常的交易行为下的，违法者往往躲在层层防护网的后面，很难找到直接证据。这需要一个艰苦的调查过程。
《财经》：证券案件发生后，总会引起市场猜测。如果把查处情况即时对外公布，是不是更符合公开性的要求？
陈舜：这个要求是自然的。查处谁，查什么，查多久，谁在查，等等，都是重要信息，都会对股价或市场产生影响。一方面，应该让市场各方知道查处的情况；但另一方面，当事人的合法权益也要保护。披露什么、如何披露、何时披露，这些“选择题”并不好做，要在这两方面的约束条件下寻求公正的结果。正是基于这种考虑，美国证监会的调查可以秘密进行，也有权决定案件如何公开、何时公开。
一般而言，可以公开的信息，无论是案件信息本身或是别的重大事项，应该是一个确定性信息。否则，公开本身就会造成新的不确定性。当事件还处于模糊阶段，公开的结果不一定符合投资者的利益，不一定符合当事人的利益，公开不一定是最好的选择。
另外，证券类案件的调查，主要是收集各种信息及其载体，如果过早公开，有时不利于下一步的调查。如何改进和完善案件披露机制，证监会正在研究做出更为合理的安排。
《财经》：今年5月1日，新闻集团向道琼斯集团发出收购要约，七天之后，5月8日，美国证监会就将其间涉嫌内幕交易的一对夫妇诉至法院。美国证监会的调查和处理效率，是不是比我们要高得多？
陈舜：美国证监会的反应确实快。不过总体而言，由于体制不同，不大好比较。美国证监会每年新立的案件，在数量上比我们多一些，但立案后所走的路径很不相同。他们约90%的案件在进入正式审裁前就和解了，剩下进入诉讼程序的，大部分也在审结前和解，走完全程的很少。在中国的法律环境下，行政查处的每一个案件，都必须走完立案、调查、处罚的所有环节。如果就走完全程的案件来比较，根据所了解的情况，我们可能比美国还要快一些。但由于美国的案件绝大多数和解了，整体一平均，他们所用时间就短得多。
就你所提到的这个案件，美国证监会根据搜集到的证据，认为该夫妇交易“高度可疑”，就去地方法院起诉，要求他们交出非法所得，支付民事罚款。是否违法犯罪，是否受到处罚，要等法院的判决。什么时候会有结果？决定于法院的诉讼进程，不决定于美国证监会。
所以，美国证监会起诉当事人，更准确地说，是美国证监会启动了法律诉讼程序，但离结果还有相当的距离。当然在这个过程中，双方可能随时和解，只要当事人提出认罚不认错，美国证监会也很可能选择结案。在我们的法律体制下，中国证监会还不能去法院起诉当事人，不能仅仅依据间接证据就要求当事人交出所得，支付罚款。我们必须查清事实，依法处罚。一般来说，当中国证监会公开宣布之时，意味着案件的行政查处已近尾声，有了确定性的结果。
《财经》：美国的违法者往往需要支付巨额罚款，而中国对“杭萧钢构事件”中的公司罚款只有40万元。为什么差别会这么大？
陈舜：美国的罚款主要有两种，一种是美国证监会去法院提起诉讼，要求当事人支付民事罚款，最高额不超过违法所得或避免损失的三倍。另一种罚款，是美国证监会对规管机构做出的行政罚款，共分为三级，最重的一级，对自然人的上限是10万美元，对法人的上限是50万美元。
在美国的案例中，往往是当事人与美国证监会达成和解，支付相当数量的赔偿和罚款，以避免冗长的诉讼。对于有的机构来说，由于其不当行为涉及众多投资人，既要交出不当得利，又要支付民事罚款，两项加在一起，使得和解的金额很大。2002年，美国十家华尔街投资银行交出14亿美元，随后两年，又有八家共同基金交出27亿美元，是由多个和解协议构成的，其中有不当得利，也有民事罚款。
中国证监会对杭萧钢构的罚款，是依据《证券法》第193条做出的。该条规定：“发行人、上市公司或者其他信息披露义务人未按照规定披露信息，或者所披露的信息有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏的，责令改正，给予警告，并处以三十万元以上六十万元以下的罚款。”证监会认定杭萧钢构未及时、准确、完整披露信息，属于“未按照规定披露信息”，处以40万元罚款应属适当。
《财经》：在证监会通报的多起案件中，都有犯罪证据和线索已移送公安机关的表述。移送的标准和渠道是什么？
陈舜：国家明确规定，行政执法机关在查处违法行为过程中，发现违法事实涉及的金额、情节、后果涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任的，必须立即按程序移交公安机关。《刑法》的多个条款，规定了多项证券期货犯罪。我们在行政调查中，一旦发现涉嫌的违法犯罪行为达到追诉标准，如擅自发行证券50万元以上，操纵市场获利50万元以上，内幕交易金额20万元以上，就会移交公安机关。
2002年，为了加大打击证券期货犯罪的力度，国家成立了专门的证券犯罪侦查局，行政执法和刑事机关的联系是十分通畅和紧密的。自2002年以来，我们移送公安机关的案件，约100件左右，对有效打击证券期货犯罪行为，起到了十分重要的威慑作用。
《财经》：随着市场的活跃，投资者越来越多，市场上的违法违规行为有什么新的特点？
陈舜：证券欺诈的样式或形态，具有广泛性和多样性，在不同的市场上，在不同的发展时期，特点有所不同。
几年前， “庄股” 曾经盛行，甚至被称为一种盈利模式，积累了巨大的风险，毁灭了一批中介机构。目前传统的老庄股基本没有死灰复燃，但某些种类的违法违规现象却有所活跃。例如，有的利用网络、电话等方式，以提供投资咨询为名，编造虚假信息影响股价并从中获利；有的利用重组、投资等重大事项影响股价，通过内幕交易从中获利；有的利用资金优势，制造股价变动的虚假信息，引诱投资者买卖并从中获利。为了防止这些行为的蔓延，避免造成恶劣的后果，我们正采取专项行动，予以重点查处。
内幕交易天堂？
《财经》：证监会每年查处或移送公安机关这么多案件，为什么投资者还是感觉到证券市场欺诈现象还很多，甚至称之为违法违规的“天堂”？
陈舜：这是一个很复杂的问题，只能试着作点解释。这个邪恶的“天堂”位于一块“洼地”里。几乎所有的证券欺诈，都是因为信息不完全而引起。
例如，内幕交易，是因为利用别人不知道的信息而交易；虚假陈述，是编造本不存在的信息或不公开已有的信息；市场操纵，是制造市场供需方面的虚假信息。要证明欺诈的成立，按照传统的归责理论，就要证明加害原因和危害后果之间的因果关系。在普通法下，对于民事责任，这种证明要达到优势证据标准；对于刑事责任，这种证明要达到排除合理怀疑标准。要完成这一证明，执法者面临两方面的困难。
一是取证难。信息是无形的，传递渠道多种多样，要收集到证据十分困难；二是认定难。例如，一个投资者受虚假利好信息影响买入某只股票后，股价下跌，招致损失，要证明其间的因果关系也很困难。因为信息有很多，股价是成千上万人集中交易的结果，分辨不出哪一个信息到底产生了多大的影响。由于取证难、认定难的存在，在证券市场上实施欺诈就不易被查处，如果按照传统方法，就不可能取得成效。
进一步说，如果证券执法的模式与其他领域相同，证券欺诈就难以消除，证券领域就会形成一块“洼地”。欺诈的污水就不可避免流向此处，以污水为生活环境的违法违规者，自然视其为“天堂”。
《财经》：这两方面的问题，应该具有共性，任何证券市场都会存在，美国证券执法为什么就有很强的威慑力呢？
陈舜：为了填平这“洼地”，美国在几十年的过程中，一直在不停地改进。这种改进，即体现在实体法上，也体现在程序上。例如，由于实际控制人利用公司为平台在证券市场上进行欺诈活动，美国1933年证券法规定，如果公司违反证券法，实际控制人负有责任，这就突破了公司有限责任原则。律师不得将客户信息泄露给任何人，这是维系美国社会的一项基本原则，但面对美国证监会调查，律师可以“有限放弃”这项特权。美国的律师归各州管，但美国证监会知道，如果管不好律师，就不可能管好证券市场，于是“宣称”自己有权管理律师，凡是违法违规者均不得从事证券业务，到了本世纪初的萨班斯法案中，美国证监会终于获准授权制定律师的从业准则；美国1978年通过金融隐私法案，查询个人金融财务信息，需事先通知本人，但美国证监会的调查可以不受此限；美国证监会是否调查、何时调查、调查谁，完全自行决定，其权力被称为“无远弗届”；美国证监会对当事人作出处罚，无论多重，在审裁过程中，可以大量采用传来证据和专家意见，可以不受联邦诉讼规则关于追诉时效的限制，适用优势证明标准，也就是说，用民事证明标准，对当事人施以严重惩罚；上诉法院对美国证监会的裁决，总是按例“充分尊重”，最多要求重审，一般不予否决；违反美国证监会的调查和处罚令，可能导致刑事罪，并且每天单独成罪；所有违法行为中，只要有故意因素，即可提起刑事诉讼，并且民事程序、行政处罚、刑事程序是同时进行的，美国证监会的处罚与刑事处罚可独立做出，不构成“双重处罚”。
以上所代表的种种突破，是以牺牲一般性的个人权利为代价的，是以损害通常意义上的程序公正为代价的，很多人认为美国证监会的做法与美国宪法相冲突，一直不停地挑战，但从未成功过。
另外，美国的执法机构之间，可以平行执法，民事、行政、刑事并行，联邦、州都有权查处，形成执法竞争局面。同一违法行为，可能招致多方查处。前面提到的几次大额和解，并不是美国证监会所为，发起人是时任纽约州总检察长的斯皮策。斯皮策为什么能获取关键证据呢？他用的不是联邦法律，而是1921年的纽约州《马丁法案》。根据这部法律，总检察长可以监管券商，被调查者无权保持沉默，无权聘请律师，不是故意违法也会受到调查。这些剥夺公民“基本权利”的规定，给了检察长极大的权力。
由上可见，美国是在权利和程序上做出让渡，让执法者拥有相当的权力，去应对证券欺诈难取证、难认定的客观事实，以此来填平“洼地”，避免污水流来，以保持资本市场的强健。
《财经》：与其他国家或地区相比，中国证券监管在案件调查和处理中，有什么特殊之处？
陈舜：说调查难，难在不易找到信息存贮和传递的证据，这就在很大程度上需要当事人和相关人员的配合。我们几乎每个案子，都遇到当事人躲避调查，询问时不说实情，说过的话随意更改。在大多数国家或地区，证券调查部门有强制作证权，发出传票后，如不遵守，将在法院的监督下强制执行，并很可能导致民事和刑事责任。如果不说实情，一旦被证明说谎，将以妨碍司法而受到起诉。可以说，是刑事责任在支持着行政调查，以获取必要的证据。
说认定难，在于证券欺诈往往没有直接证据，能收集到的主要是一些情势证据，要用种种非直接证据去勾画曾经的行为，是一个心理过程。不当行为发生在过去，历史是不可能再现的。案件认定是否准确，决定于推断是否合理，裁量是否适当。推断和裁量，需要空间。在英美法体制下，法院有着极大的认定空间。中国是大陆法国家，是否构成违法，施以多大的处罚，只能按照法律文本的规定而行，空间相对有限。
《财经》：有人认为，发达的资本市场几乎都位于普通法环境中，成文法不适宜于发达的资本市场，你怎么看？
陈舜：这种观点一直存在，而且现实似乎也有所佐证。是否正确，需要深入讨论，但反映出的问题很有价值。资本市场的动力，与创新紧密相关。在一个创新不断的环境中，什么是对的，什么是错的，由谁评说？英美法将这个问题交给法院，法院将重大问题交给陪审团。立法的时候，不需要写下多么详细的规定，只要给出原则性的要求，剩下的空间可以留给执法者。如果一切都要写在纸上，就会遇到一个两难：如果写得太原则，当下不好用；如果写得太具体，明天不好用。而且，无论多细，也很难周详，难免有漏网者。
是不是成文法就不适应资本市场的发展？这个结论也不好下。资本市场最发达的美国，是典型的普通法国家，但其证券法恰恰是成文的，不论各州早期制定的蓝天法，还是联邦证券法律，都清楚地写在纸上，而且是被严格遵循和执行的。
普通法好或是成文法好？可能取长补短最好。正因为如此，为了促进资本市场的强大，很多典型的大陆法国家，如德国，在证券执法领域，也开始强调和重视判例的作用。
由“洼地”到“高地”
《财经》：引进发达市场的先进做法，是否可以提升我们的执法能力？例如，有人就建议，应采取举证责任倒置的措施。
陈舜：法律的移植是一个十分复杂的事情。事实上，在关于内幕交易、市场操纵、虚假陈述等法律条文上，我们的证券法表述是比较全面的，与很多发达市场的相关立法，大体处于同一水平。但是，法律必须在一定的社会环境中运行，必须由特定的司法体制支撑，而司法体制和社会环境是不可移植的。要成功地引进法律，必须基于本土环境，根据自身特点，尊从法律的基本精神，创造性地进行变革，找到适合客观现实的方法。
关于举证责任倒置，对于执法者来说，的确是一个好办法。法谚说，举证（责任）之所在，诉讼（风险）之所在。谁负有举证的责任，谁就承担了不能证明的风险；而当证明不清的时候，就要承担败诉的后果。谁不能证明，谁就承担责任，这可不是一个小问题，它直接决定着枉与纵的边界，宣示着国家法制的基本取向。在很多时候，不能证明的难度，比求证的难度还要大。
一般而言，转移举证责任，常见的有两种方式。一是对于某些特定对象的特定行为，法律予以明确规定，如中国《证券法》第26条中，“保荐人应当与发行人承担连带责任，但是能够证明自己没有过错的除外”，这就将举证责任转移了。
又如，在6月15日生效的《最高人民法院关于审理涉及会计师事务所在审计业务活动中民事侵权赔偿案件的若干规定》中，第四条规定，“会计师事务所因在审计业务活动中对外出具不实报告给利害关系人造成损失的，应当承担侵权赔偿责任，但其能够证明自己没有过错的除外”，这也是将举证责任做出了明确的分配。
二是在“谁主张、谁举证”的基本原则下，对于某些特殊事项，法官根据具体情况，可将部分举证责任转移。掌握公权力（调查权力）的一方，什么情况下可将举证责任转移给相对方，是一个很难回答的问题。是否可以笼统地将举证责任倒置作为证券执法的一个原则，恐怕需要深入的研究。在现代社会，任何有效的法律应该首先是正义的，在罗尔斯《正义论》所“挂出的”“无知之幕”后面，监管者和当事人没有身份的差别，某个规则是否合意，需要一致接受才行。
《财经》：面对越来越大的挑战，证券执法今后还需从哪些方面改进？
陈舜：有效执法的关键，是找到填平“洼地”的方法。这些方法的核心，是调整权力和责任的分配，让违法违规者受到有效打击，形成威慑。目前来看，有以下几点可以研究。
第一，要强化调查权力。我们现在遇到的困难，一是当事人不配合，连人都找不着，调查就很难进行；二是找着了不讲真话，一个接一个地编故事；三是讲过的话不算数，不知哪些是真哪些是假。法律只是作了一般性的规定，要求当事人要配合调查，但不配合调查很难追究责任。
各国的证券执法部门，基本都有传唤权和强制作证权，当事人不得提供虚假证供，且有对应的藐视罪、妨碍司法罪和伪证罪；若有违反，将导致明确的民事和刑事责任，往往比原本的行为所受的处罚要严重得多，而且证明起来远为容易。可以说，是更重的民事和刑事责任，为行政调查的有效性提供保障。这是解决调查难的基本要求。至于在实体上和程序上有所调整，应该需要一个较长的过程。
第二，应当借鉴国际经验，允许证监会以某种形式提起民事诉讼，代受害人向违法者寻求赔偿，追回违法者的不当得利，并直接返还给受害者。这样市场的公平程度就会大大提高。让一个握有公权力的调查者去应对难以发现和认定的违法者，可以有效改变违法者与受害人的不对称地位。有了这一机制，业内一直试图引入的和解制度也就自然实现了。
第三，要让中介担负责任。几十年来，发达市场的监管者们一直努力的方向之一，不仅是将中介纳入监管范围，而且要将中介变为自己的同盟和帮手，让“经济警察”真正发挥作用。由于资本市场的特殊性，由于“洼地”的存在，中介们不仅要对客户负责，也要承担一定的社会责任，这已成为广泛的共识。因此，对于客户的违法违规行为，中介要承担一定的连带责任或次级责任，是证券法制的一个基本方向。
要填平证券违法的“洼地”，执法是基础。在此之上，才能建立由高标准的自律、高规格的诚信所构筑的“高地”。
近年中国股市内幕交易案查处一览
▲2004年6月24日，新疆屯河投资股份有限公司将其所持天山股份部分股权转让给中国非金属材料总公司。6月29日，上述三家公司发布公告披露上述股权转让事项。而新疆屯河副总经理陈建良利用其控制的资金账户及下挂的证券账户，自2004年6月21日起交易天山股份股票，至2004年6月29日上述信息公告前，合计买入164.6757万股，卖出19.5193万股。 2007年4月28日中国证监会决定，对陈建良罚款20万元，同时决定对其进行五年的市场禁入。
▲2007年2月10日至13日，杭萧钢构和中国国际基金有限公司就安哥拉住宅建设项目细节进行谈判，并于13日签署合同草案，合同总金额折合人民币313.4亿元。
2007年4月30日，中国证监会以未按照规定披露信息、披露的信息有误导性陈述，决定对杭萧钢构给予警告，并处以40万元罚款；对单银木、杭萧钢构总裁周金法分别给予警告，并处以20万元罚款；对杭萧钢构董秘潘金水、总经理陆拥军、证券事务代表罗高峰分别给予警告，并处以10万元罚款。
2007年6月15日，杭萧钢构证实罗高峰被批捕。与罗高峰一同被批捕的还有陈玉兴、王向东两位非杭萧钢构人员。
▲2006年6月，广发证券借壳S延边路首度披露，此前S延边路数度涨停，股东持股集中。S延边路于2006年10月20日停牌至今，证监会未批准其借壳方案。
2007年6月初，广东省公安机关立案侦查，7月19日，经广东省检察机关批准，公安机关对涉嫌内幕交易、泄露内幕信息犯罪的董正青等人执行逮捕。目前，此案仍在进一步侦办中。
▲2006年下半年，上投摩根基金管理有限公司的唐建自担任基金经理助理起，便以其父亲和第三人账户，先于基金建仓前便买入新疆众和的股票，总共获利逾150万元。2007年5月，中国证监会正式通知，对唐建涉嫌利用内幕信息从事违规投资活动立案调查。上投摩根后免去唐建基金经理职务。
▲自2002年以来，对上市公司内幕交易的刑事处罚至少还有三例，但均未公开披露案件细节：深南电A前副董事长黄德晨，因内幕交易被判有期徒刑两年零六个月，罚金20万元；西藏发展董事陈红兵，因内幕交易被判有期徒刑两年，罚金30万元，没收违法所得；三普药业董秘邓兵，因内幕交易被判有期徒刑一年，缓刑一年，罚金30万元，没收违法所得。
证监会关于内幕交易的有关规定
2007年3月，证监会颁行了《证券市场内幕交易行为认定指引（试行）》（下称指引），其中关于内幕交易行为中内幕人、内幕信息及内幕交易行为的认定条款主要包括：
第二条 本指引所称内幕交易行为，是指证券交易内幕信息知情人或非法获取内幕信息的人，在内幕信息公开前买卖相关证券，或者泄露该信息，或者建议他人买卖相关证券的行为。
第五条 本指引所称内幕人，是指内幕信息公开前直接或者间接获取内幕信息的人，包括自然人和单位。
第六条 符合下列情形之一的，为证券交易的内幕人：
（一）《证券法》第七十四条第（一）项至第（六）项规定的证券交易内幕信息的知情人；
（二）中国证监会根据《证券法》第七十四条第（七）项授权而规定的其他证券交易内幕信息知情人，包括：1．发行人、上市公司；2．发行人、上市公司的控股股东、实际控制人控制的其他公司及其董事、监事、高级管理人员；3．上市公司并购重组参与方及其有关人员；4．因履行工作职责获取内幕信息的人；5．本条第（一）项及本项所规定的自然人的配偶；
（三）本条第（一）项、第（二）项所规定的自然人的父母、子女以及其他因亲属关系获取内幕信息的人；
（四）利用骗取、套取、偷听、监听或者私下交易等非法手段获取内幕信息的人；
（五）通过其他途径获取内幕信息的人。
第七条 本指引所称内幕信息，是指证券交易活动中，涉及公司的经营、财务或者对公司证券的市场价格有重大影响的尚未公开的信息。
第十二条 符合下列条件的证券交易活动，构成内幕交易：
（一）行为主体为内幕人；（二）相关信息为内幕信息；（三）行为人在内幕信息的价格敏感期内买卖相关证券，或者建议他人买卖相关证券，或者泄露该信息。
第十三条 本指引第十二条第（三）项的行为包括：
（一）以本人名义，直接或委托他人买卖证券；
（二）以他人名义买卖证券；具有下列情形之一的，可认定为以他人名义买卖证券：
1．直接或间接提供证券或资金给他人购买证券，且该他人所持有证券之利益或损失，全部或部分归属于本人；2．对他人所持有的证券具有管理、使用和处分的权益；
（三）为他人买卖或建议他人买卖证券；
（四）以明示或暗示的方式向他人泄露内幕信息。
第十五条 以单位名义实施内幕交易行为，且违法所得归单位所有的，应认定为单位的内幕交易行为。
第十六条 盗用单位名义实施内幕交易行为，违法所得由实施内幕交易行为的个人私分的，应认定为个人的内幕交易行为。
对于外界而言，中国的证监系统仍是个带有神秘感、难以触及的机构。2001年，《财经》曾首度专访当时的证监会稽查局长肖远才。时隔六年，《财经》再度约访了现任证监会稽查一局局长陈舜，就现存机制以及如何完善监管体系等问题进行了深入的探讨。
今年43岁的陈舜早在1996年便进入证监系统，2005年起担任稽查一局局长。此前，他曾担任中国证监会信息中心副主任、市场监管部副主任、稽查二局局长等职务，主持制定了多项案件认定标准、案件调查规则，推动了证券执法方式的改进、执法体制的完善，并牵头查处了“德隆”“科龙”等大案要案。
行事低调的陈舜掌管的稽查一局，实际上集中了整个证监会稽查系统90％的人马，可谓证券监管的主要力量。与他丰富的稽查履历相对应，陈舜有着令人瞩目的专业背景。他先后获得南开大学国际投资专业博士、南京大学计算机软件专业博士和北京大学国际法专业博士学位。
“三位一体”监管体系
《财经》：过去资本市场一直存在有关“发展”和“规范”之争。现在，减少“干预”、加强“监管”的呼声越来越高，如何看待这一变化？
陈舜：一个实现有效监管的市场，才能长期健康发展，这应该是共识。中国的资本市场，是在条件并不完全成熟的情况下，由行政力量推动建立的。在市场发展的初期，政府既要管理需求，又要制造供给，发展当然是头等大事。但从一开始，创立者们就清楚地知道，监管是基础和前提，行政力量的干预或扶持只能是阶段性的。因此，从始至今，强调监管一直都是主旋律。
能不能减少行政力量的直接干预，既决定于行政放不放手，更决定于法治能不能接手。对于后者而言，不仅要有完整的法律框架或体系，更需要有效执法的机制和力量，能够发现不当，制止错误，矫正行为，化解风险，定纷止争，实现公正。
行政直接干预的成分减少，法治的成分增多，这应是转轨的内容之一。我们也希望这是一个自然的过程。大家能够清楚地感觉到，我们在顺应这个过程，促进这个过程，希望有一双强有力的执法之手，接过行政逐步放开的管理之手，托起一个精彩纷呈的资本市场。
《财经》：就你的观察看，在证券执法方面，中国证监会近年来有哪些改进？
陈舜：我们的证券执法体制，既有引进吸收，又是立足现实，发展创新。例如，为了打击内幕交易和市场操纵，中国证监会成立了专门的调查部门，集合了业内最优秀的专业人员，不仅查办了大量案件，还经过几年的努力，研究和制定了内幕交易、市场操纵的认定标准。
为了加强对证券犯罪行为的打击，专门成立了证券犯罪侦查局，行政调查和刑事调查紧密配合，大大提高了执法效率，查处了很多大要案，起到了十分重要的作用。为了提高行政处罚的效率和公正性，证监会成立了专门的行政处罚委员会，由具有较高理论水平和丰富实践经验的资深人士担任“法官”，独立审理案件，实现查审分离，提高了审裁的专业性和权威性。
为了应对证券期货案件往往波及全国的特性，稽查人员虽然分散在各地，但确立了稽查办案统一指挥的原则，可以集中布置，统一协调，统一标准，使全系统构成一条“生产线”，确保案件调查的质量和效率。
为了加快反应速度，交易所、证监会、派出机构“三位一体”，自律监管与行政执法紧密结合，互相支援。所有这些，都是在不断探索，不断完善，努力建设具有中国特色的证券执法体制。
《财经》：所谓“三位一体”的证监体系中，交易所、地方证监局、稽查系统这三者的职责和关系是什么？
陈舜：交易所对证券交易进行实时监控，一旦发现异常现象，即启动核查程序，并依照自律规则，采取处置措施。如要求当事人履行信息披露义务，对公司股票交易实施停牌，限制某些账户的证券买卖，依照法规对不当行为做出处理。
地方证监局按照辖区监管责任制的原则，对本地区的证券活动进行监管，一旦发现异常事件，就会启动日常监管程序，进行现场核查或检查。交易所在自律监管中，地方局在辖区监管中，如果发现违法违规行为，即通报证监会相关业务部门；需要进行立案调查的，即按规定程序启动行政执法。
根据《证券法》的授权，对任何违法违规行为或现象，稽查部门都可展开调查，有的属于正式立案调查，有的属于非正式调查或案前调查。在证监会，调查和审理分属不同部门，形成相互制约机制。调查结果移送行政处罚委员会，处罚委员会进行审理、听证，独立提出处理意见，报证监会负责人审查、批准，形成处罚决定。
大体说来，交易所是自律监察，证监局是现场监管，稽查系统是立案调查，处罚委提交审理、处理意见；分工上，职责有所不同，工作时互相配合，形成一条发现、调查、处理问题的“生产线”。
《财经》：在最近公布的案件中，交易所和证监会的反应速度比以前要快了，这是不是近期的特殊处理措施带来的变化？
陈舜：这几年来，及时性成为证券执法最重要的关键词之一。证监会负责人要求按照“及时发现、及时制止、及时查处”的方针，系统改进监控、核查、检查、调查、处罚工作，提高“生产线”的效率。为此，证券交易所建立了强大的监控系统，对每只证券的交易进行实时在线监控，对出现的异常现象予以现场处理和深度分析；全系统稽查力量实行集中统一指挥，确保重大案件、系统性案件、敏感性案件得到及时调查；将审理任务从调查部门分离出去，成立高层次的行政处罚委员会，由具有丰富实践经验和相当理论素养的“行政法官”对案件进行审理，确保案件调查、审理的专业和效率。
采取这些措施后，可以说，交易所的“及时发现”能力，是处于世界前沿水平的。我们的调查和审理工作，也在不断加强和完善之中。从目前的运转情况来看，案件查处效率确实提高了。
“打老虎”还是“抓老鼠”？
《财经》：证监会每年查处多少案件？与其他国家相比处于什么样的水平？为什么感觉只抓了些没有背景的“小老鼠”？为什么市场感到处理得还是不够快？
陈舜：近两年来，证监会每年正式立案接近200件，非正式调查的案件是这个数字的二至三倍。就我们所了解的情况而言，新立案件比美国证监会要少些，比其他市场多。过去这些年，证监会不仅查处了大量的一般性案件，也集中全系统的力量查处了“科龙”、“德隆”等一批大案要案。
一旦案发，希望尽快有查处结果，希望非法行为受到惩罚，这不仅是投资人的期望，也是执法者的心愿。但这个心愿的达成，受制于很多因素。
例如，执法者必须依照法定程序取证，在有充分证据和事实的基础上，依法做出审裁和处理，这必然需要时间。又如，一个案件发生的可能涉及多种违法犯罪行为，行政执法只是一个方面。对于那些影响大的案件，往往涉及刑事责任的追究，必须走完公安侦查、检察起诉、法院审判的全程，才会有结果。
证券违法行为是掩盖在正常的交易行为下的，违法者往往躲在层层防护网的后面，很难找到直接证据。这需要一个艰苦的调查过程。
《财经》：证券案件发生后，总会引起市场猜测。如果把查处情况即时对外公布，是不是更符合公开性的要求？
陈舜：这个要求是自然的。查处谁，查什么，查多久，谁在查，等等，都是重要信息，都会对股价或市场产生影响。一方面，应该让市场各方知道查处的情况；但另一方面，当事人的合法权益也要保护。披露什么、如何披露、何时披露，这些“选择题”并不好做，要在这两方面的约束条件下寻求公正的结果。正是基于这种考虑，美国证监会的调查可以秘密进行，也有权决定案件如何公开、何时公开。
一般而言，可以公开的信息，无论是案件信息本身或是别的重大事项，应该是一个确定性信息。否则，公开本身就会造成新的不确定性。当事件还处于模糊阶段，公开的结果不一定符合投资者的利益，不一定符合当事人的利益，公开不一定是最好的选择。
另外，证券类案件的调查，主要是收集各种信息及其载体，如果过早公开，有时不利于下一步的调查。如何改进和完善案件披露机制，证监会正在研究做出更为合理的安排。
《财经》：今年5月1日，新闻集团向道琼斯集团发出收购要约，七天之后，5月8日，美国证监会就将其间涉嫌内幕交易的一对夫妇诉至法院。美国证监会的调查和处理效率，是不是比我们要高得多？
陈舜：美国证监会的反应确实快。不过总体而言，由于体制不同，不大好比较。美国证监会每年新立的案件，在数量上比我们多一些，但立案后所走的路径很不相同。他们约90%的案件在进入正式审裁前就和解了，剩下进入诉讼程序的，大部分也在审结前和解，走完全程的很少。在中国的法律环境下，行政查处的每一个案件，都必须走完立案、调查、处罚的所有环节。如果就走完全程的案件来比较，根据所了解的情况，我们可能比美国还要快一些。但由于美国的案件绝大多数和解了，整体一平均，他们所用时间就短得多。
就你所提到的这个案件，美国证监会根据搜集到的证据，认为该夫妇交易“高度可疑”，就去地方法院起诉，要求他们交出非法所得，支付民事罚款。是否违法犯罪，是否受到处罚，要等法院的判决。什么时候会有结果？决定于法院的诉讼进程，不决定于美国证监会。
所以，美国证监会起诉当事人，更准确地说，是美国证监会启动了法律诉讼程序，但离结果还有相当的距离。当然在这个过程中，双方可能随时和解，只要当事人提出认罚不认错，美国证监会也很可能选择结案。在我们的法律体制下，中国证监会还不能去法院起诉当事人，不能仅仅依据间接证据就要求当事人交出所得，支付罚款。我们必须查清事实，依法处罚。一般来说，当中国证监会公开宣布之时，意味着案件的行政查处已近尾声，有了确定性的结果。
《财经》：美国的违法者往往需要支付巨额罚款，而中国对“杭萧钢构事件”中的公司罚款只有40万元。为什么差别会这么大？
陈舜：美国的罚款主要有两种，一种是美国证监会去法院提起诉讼，要求当事人支付民事罚款，最高额不超过违法所得或避免损失的三倍。另一种罚款，是美国证监会对规管机构做出的行政罚款，共分为三级，最重的一级，对自然人的上限是10万美元，对法人的上限是50万美元。
在美国的案例中，往往是当事人与美国证监会达成和解，支付相当数量的赔偿和罚款，以避免冗长的诉讼。对于有的机构来说，由于其不当行为涉及众多投资人，既要交出不当得利，又要支付民事罚款，两项加在一起，使得和解的金额很大。2002年，美国十家华尔街投资银行交出14亿美元，随后两年，又有八家共同基金交出27亿美元，是由多个和解协议构成的，其中有不当得利，也有民事罚款。
中国证监会对杭萧钢构的罚款，是依据《证券法》第193条做出的。该条规定：“发行人、上市公司或者其他信息披露义务人未按照规定披露信息，或者所披露的信息有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏的，责令改正，给予警告，并处以三十万元以上六十万元以下的罚款。”证监会认定杭萧钢构未及时、准确、完整披露信息，属于“未按照规定披露信息”，处以40万元罚款应属适当。
《财经》：在证监会通报的多起案件中，都有犯罪证据和线索已移送公安机关的表述。移送的标准和渠道是什么？
陈舜：国家明确规定，行政执法机关在查处违法行为过程中，发现违法事实涉及的金额、情节、后果涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任的，必须立即按程序移交公安机关。《刑法》的多个条款，规定了多项证券期货犯罪。我们在行政调查中，一旦发现涉嫌的违法犯罪行为达到追诉标准，如擅自发行证券50万元以上，操纵市场获利50万元以上，内幕交易金额20万元以上，就会移交公安机关。
2002年，为了加大打击证券期货犯罪的力度，国家成立了专门的证券犯罪侦查局，行政执法和刑事机关的联系是十分通畅和紧密的。自2002年以来，我们移送公安机关的案件，约100件左右，对有效打击证券期货犯罪行为，起到了十分重要的威慑作用。
《财经》：随着市场的活跃，投资者越来越多，市场上的违法违规行为有什么新的特点？
陈舜：证券欺诈的样式或形态，具有广泛性和多样性，在不同的市场上，在不同的发展时期，特点有所不同。
几年前， “庄股” 曾经盛行，甚至被称为一种盈利模式，积累了巨大的风险，毁灭了一批中介机构。目前传统的老庄股基本没有死灰复燃，但某些种类的违法违规现象却有所活跃。例如，有的利用网络、电话等方式，以提供投资咨询为名，编造虚假信息影响股价并从中获利；有的利用重组、投资等重大事项影响股价，通过内幕交易从中获利；有的利用资金优势，制造股价变动的虚假信息，引诱投资者买卖并从中获利。为了防止这些行为的蔓延，避免造成恶劣的后果，我们正采取专项行动，予以重点查处。
内幕交易天堂？
《财经》：证监会每年查处或移送公安机关这么多案件，为什么投资者还是感觉到证券市场欺诈现象还很多，甚至称之为违法违规的“天堂”？
陈舜：这是一个很复杂的问题，只能试着作点解释。这个邪恶的“天堂”位于一块“洼地”里。几乎所有的证券欺诈，都是因为信息不完全而引起。
例如，内幕交易，是因为利用别人不知道的信息而交易；虚假陈述，是编造本不存在的信息或不公开已有的信息；市场操纵，是制造市场供需方面的虚假信息。要证明欺诈的成立，按照传统的归责理论，就要证明加害原因和危害后果之间的因果关系。在普通法下，对于民事责任，这种证明要达到优势证据标准；对于刑事责任，这种证明要达到排除合理怀疑标准。要完成这一证明，执法者面临两方面的困难。
一是取证难。信息是无形的，传递渠道多种多样，要收集到证据十分困难；二是认定难。例如，一个投资者受虚假利好信息影响买入某只股票后，股价下跌，招致损失，要证明其间的因果关系也很困难。因为信息有很多，股价是成千上万人集中交易的结果，分辨不出哪一个信息到底产生了多大的影响。由于取证难、认定难的存在，在证券市场上实施欺诈就不易被查处，如果按照传统方法，就不可能取得成效。
进一步说，如果证券执法的模式与其他领域相同，证券欺诈就难以消除，证券领域就会形成一块“洼地”。欺诈的污水就不可避免流向此处，以污水为生活环境的违法违规者，自然视其为“天堂”。
《财经》：这两方面的问题，应该具有共性，任何证券市场都会存在，美国证券执法为什么就有很强的威慑力呢？
陈舜：为了填平这“洼地”，美国在几十年的过程中，一直在不停地改进。这种改进，即体现在实体法上，也体现在程序上。例如，由于实际控制人利用公司为平台在证券市场上进行欺诈活动，美国1933年证券法规定，如果公司违反证券法，实际控制人负有责任，这就突破了公司有限责任原则。律师不得将客户信息泄露给任何人，这是维系美国社会的一项基本原则，但面对美国证监会调查，律师可以“有限放弃”这项特权。美国的律师归各州管，但美国证监会知道，如果管不好律师，就不可能管好证券市场，于是“宣称”自己有权管理律师，凡是违法违规者均不得从事证券业务，到了本世纪初的萨班斯法案中，美国证监会终于获准授权制定律师的从业准则；美国1978年通过金融隐私法案，查询个人金融财务信息，需事先通知本人，但美国证监会的调查可以不受此限；美国证监会是否调查、何时调查、调查谁，完全自行决定，其权力被称为“无远弗届”；美国证监会对当事人作出处罚，无论多重，在审裁过程中，可以大量采用传来证据和专家意见，可以不受联邦诉讼规则关于追诉时效的限制，适用优势证明标准，也就是说，用民事证明标准，对当事人施以严重惩罚；上诉法院对美国证监会的裁决，总是按例“充分尊重”，最多要求重审，一般不予否决；违反美国证监会的调查和处罚令，可能导致刑事罪，并且每天单独成罪；所有违法行为中，只要有故意因素，即可提起刑事诉讼，并且民事程序、行政处罚、刑事程序是同时进行的，美国证监会的处罚与刑事处罚可独立做出，不构成“双重处罚”。
以上所代表的种种突破，是以牺牲一般性的个人权利为代价的，是以损害通常意义上的程序公正为代价的，很多人认为美国证监会的做法与美国宪法相冲突，一直不停地挑战，但从未成功过。
另外，美国的执法机构之间，可以平行执法，民事、行政、刑事并行，联邦、州都有权查处，形成执法竞争局面。同一违法行为，可能招致多方查处。前面提到的几次大额和解，并不是美国证监会所为，发起人是时任纽约州总检察长的斯皮策。斯皮策为什么能获取关键证据呢？他用的不是联邦法律，而是1921年的纽约州《马丁法案》。根据这部法律，总检察长可以监管券商，被调查者无权保持沉默，无权聘请律师，不是故意违法也会受到调查。这些剥夺公民“基本权利”的规定，给了检察长极大的权力。
由上可见，美国是在权利和程序上做出让渡，让执法者拥有相当的权力，去应对证券欺诈难取证、难认定的客观事实，以此来填平“洼地”，避免污水流来，以保持资本市场的强健。
《财经》：与其他国家或地区相比，中国证券监管在案件调查和处理中，有什么特殊之处？
陈舜：说调查难，难在不易找到信息存贮和传递的证据，这就在很大程度上需要当事人和相关人员的配合。我们几乎每个案子，都遇到当事人躲避调查，询问时不说实情，说过的话随意更改。在大多数国家或地区，证券调查部门有强制作证权，发出传票后，如不遵守，将在法院的监督下强制执行，并很可能导致民事和刑事责任。如果不说实情，一旦被证明说谎，将以妨碍司法而受到起诉。可以说，是刑事责任在支持着行政调查，以获取必要的证据。
说认定难，在于证券欺诈往往没有直接证据，能收集到的主要是一些情势证据，要用种种非直接证据去勾画曾经的行为，是一个心理过程。不当行为发生在过去，历史是不可能再现的。案件认定是否准确，决定于推断是否合理，裁量是否适当。推断和裁量，需要空间。在英美法体制下，法院有着极大的认定空间。中国是大陆法国家，是否构成违法，施以多大的处罚，只能按照法律文本的规定而行，空间相对有限。
《财经》：有人认为，发达的资本市场几乎都位于普通法环境中，成文法不适宜于发达的资本市场，你怎么看？
陈舜：这种观点一直存在，而且现实似乎也有所佐证。是否正确，需要深入讨论，但反映出的问题很有价值。资本市场的动力，与创新紧密相关。在一个创新不断的环境中，什么是对的，什么是错的，由谁评说？英美法将这个问题交给法院，法院将重大问题交给陪审团。立法的时候，不需要写下多么详细的规定，只要给出原则性的要求，剩下的空间可以留给执法者。如果一切都要写在纸上，就会遇到一个两难：如果写得太原则，当下不好用；如果写得太具体，明天不好用。而且，无论多细，也很难周详，难免有漏网者。
是不是成文法就不适应资本市场的发展？这个结论也不好下。资本市场最发达的美国，是典型的普通法国家，但其证券法恰恰是成文的，不论各州早期制定的蓝天法，还是联邦证券法律，都清楚地写在纸上，而且是被严格遵循和执行的。
普通法好或是成文法好？可能取长补短最好。正因为如此，为了促进资本市场的强大，很多典型的大陆法国家，如德国，在证券执法领域，也开始强调和重视判例的作用。
由“洼地”到“高地”
《财经》：引进发达市场的先进做法，是否可以提升我们的执法能力？例如，有人就建议，应采取举证责任倒置的措施。
陈舜：法律的移植是一个十分复杂的事情。事实上，在关于内幕交易、市场操纵、虚假陈述等法律条文上，我们的证券法表述是比较全面的，与很多发达市场的相关立法，大体处于同一水平。但是，法律必须在一定的社会环境中运行，必须由特定的司法体制支撑，而司法体制和社会环境是不可移植的。要成功地引进法律，必须基于本土环境，根据自身特点，尊从法律的基本精神，创造性地进行变革，找到适合客观现实的方法。
关于举证责任倒置，对于执法者来说，的确是一个好办法。法谚说，举证（责任）之所在，诉讼（风险）之所在。谁负有举证的责任，谁就承担了不能证明的风险；而当证明不清的时候，就要承担败诉的后果。谁不能证明，谁就承担责任，这可不是一个小问题，它直接决定着枉与纵的边界，宣示着国家法制的基本取向。在很多时候，不能证明的难度，比求证的难度还要大。
一般而言，转移举证责任，常见的有两种方式。一是对于某些特定对象的特定行为，法律予以明确规定，如中国《证券法》第26条中，“保荐人应当与发行人承担连带责任，但是能够证明自己没有过错的除外”，这就将举证责任转移了。
又如，在6月15日生效的《最高人民法院关于审理涉及会计师事务所在审计业务活动中民事侵权赔偿案件的若干规定》中，第四条规定，“会计师事务所因在审计业务活动中对外出具不实报告给利害关系人造成损失的，应当承担侵权赔偿责任，但其能够证明自己没有过错的除外”，这也是将举证责任做出了明确的分配。
二是在“谁主张、谁举证”的基本原则下，对于某些特殊事项，法官根据具体情况，可将部分举证责任转移。掌握公权力（调查权力）的一方，什么情况下可将举证责任转移给相对方，是一个很难回答的问题。是否可以笼统地将举证责任倒置作为证券执法的一个原则，恐怕需要深入的研究。在现代社会，任何有效的法律应该首先是正义的，在罗尔斯《正义论》所“挂出的”“无知之幕”后面，监管者和当事人没有身份的差别，某个规则是否合意，需要一致接受才行。
《财经》：面对越来越大的挑战，证券执法今后还需从哪些方面改进？
陈舜：有效执法的关键，是找到填平“洼地”的方法。这些方法的核心，是调整权力和责任的分配，让违法违规者受到有效打击，形成威慑。目前来看，有以下几点可以研究。
第一，要强化调查权力。我们现在遇到的困难，一是当事人不配合，连人都找不着，调查就很难进行；二是找着了不讲真话，一个接一个地编故事；三是讲过的话不算数，不知哪些是真哪些是假。法律只是作了一般性的规定，要求当事人要配合调查，但不配合调查很难追究责任。
各国的证券执法部门，基本都有传唤权和强制作证权，当事人不得提供虚假证供，且有对应的藐视罪、妨碍司法罪和伪证罪；若有违反，将导致明确的民事和刑事责任，往往比原本的行为所受的处罚要严重得多，而且证明起来远为容易。可以说，是更重的民事和刑事责任，为行政调查的有效性提供保障。这是解决调查难的基本要求。至于在实体上和程序上有所调整，应该需要一个较长的过程。
第二，应当借鉴国际经验，允许证监会以某种形式提起民事诉讼，代受害人向违法者寻求赔偿，追回违法者的不当得利，并直接返还给受害者。这样市场的公平程度就会大大提高。让一个握有公权力的调查者去应对难以发现和认定的违法者，可以有效改变违法者与受害人的不对称地位。有了这一机制，业内一直试图引入的和解制度也就自然实现了。
第三，要让中介担负责任。几十年来，发达市场的监管者们一直努力的方向之一，不仅是将中介纳入监管范围，而且要将中介变为自己的同盟和帮手，让“经济警察”真正发挥作用。由于资本市场的特殊性，由于“洼地”的存在，中介们不仅要对客户负责，也要承担一定的社会责任，这已成为广泛的共识。因此，对于客户的违法违规行为，中介要承担一定的连带责任或次级责任，是证券法制的一个基本方向。
要填平证券违法的“洼地”，执法是基础。在此之上，才能建立由高标准的自律、高规格的诚信所构筑的“高地”。
近年中国股市内幕交易案查处一览
▲2004年6月24日，新疆屯河投资股份有限公司将其所持天山股份部分股权转让给中国非金属材料总公司。6月29日，上述三家公司发布公告披露上述股权转让事项。而新疆屯河副总经理陈建良利用其控制的资金账户及下挂的证券账户，自2004年6月21日起交易天山股份股票，至2004年6月29日上述信息公告前，合计买入164.6757万股，卖出19.5193万股。 2007年4月28日中国证监会决定，对陈建良罚款20万元，同时决定对其进行五年的市场禁入。
▲2007年2月10日至13日，杭萧钢构和中国国际基金有限公司就安哥拉住宅建设项目细节进行谈判，并于13日签署合同草案，合同总金额折合人民币313.4亿元。
2007年4月30日，中国证监会以未按照规定披露信息、披露的信息有误导性陈述，决定对杭萧钢构给予警告，并处以40万元罚款；对单银木、杭萧钢构总裁周金法分别给予警告，并处以20万元罚款；对杭萧钢构董秘潘金水、总经理陆拥军、证券事务代表罗高峰分别给予警告，并处以10万元罚款。
2007年6月15日，杭萧钢构证实罗高峰被批捕。与罗高峰一同被批捕的还有陈玉兴、王向东两位非杭萧钢构人员。
▲2006年6月，广发证券借壳S延边路首度披露，此前S延边路数度涨停，股东持股集中。S延边路于2006年10月20日停牌至今，证监会未批准其借壳方案。
2007年6月初，广东省公安机关立案侦查，7月19日，经广东省检察机关批准，公安机关对涉嫌内幕交易、泄露内幕信息犯罪的董正青等人执行逮捕。目前，此案仍在进一步侦办中。
▲2006年下半年，上投摩根基金管理有限公司的唐建自担任基金经理助理起，便以其父亲和第三人账户，先于基金建仓前便买入新疆众和的股票，总共获利逾150万元。2007年5月，中国证监会正式通知，对唐建涉嫌利用内幕信息从事违规投资活动立案调查。上投摩根后免去唐建基金经理职务。
▲自2002年以来，对上市公司内幕交易的刑事处罚至少还有三例，但均未公开披露案件细节：深南电A前副董事长黄德晨，因内幕交易被判有期徒刑两年零六个月，罚金20万元；西藏发展董事陈红兵，因内幕交易被判有期徒刑两年，罚金30万元，没收违法所得；三普药业董秘邓兵，因内幕交易被判有期徒刑一年，缓刑一年，罚金30万元，没收违法所得。
证监会关于内幕交易的有关规定
2007年3月，证监会颁行了《证券市场内幕交易行为认定指引（试行）》（下称指引），其中关于内幕交易行为中内幕人、内幕信息及内幕交易行为的认定条款主要包括：
第二条 本指引所称内幕交易行为，是指证券交易内幕信息知情人或非法获取内幕信息的人，在内幕信息公开前买卖相关证券，或者泄露该信息，或者建议他人买卖相关证券的行为。
第五条 本指引所称内幕人，是指内幕信息公开前直接或者间接获取内幕信息的人，包括自然人和单位。
第六条 符合下列情形之一的，为证券交易的内幕人：
（一）《证券法》第七十四条第（一）项至第（六）项规定的证券交易内幕信息的知情人；
（二）中国证监会根据《证券法》第七十四条第（七）项授权而规定的其他证券交易内幕信息知情人，包括：1．发行人、上市公司；2．发行人、上市公司的控股股东、实际控制人控制的其他公司及其董事、监事、高级管理人员；3．上市公司并购重组参与方及其有关人员；4．因履行工作职责获取内幕信息的人；5．本条第（一）项及本项所规定的自然人的配偶；
（三）本条第（一）项、第（二）项所规定的自然人的父母、子女以及其他因亲属关系获取内幕信息的人；
（四）利用骗取、套取、偷听、监听或者私下交易等非法手段获取内幕信息的人；
（五）通过其他途径获取内幕信息的人。
第七条 本指引所称内幕信息，是指证券交易活动中，涉及公司的经营、财务或者对公司证券的市场价格有重大影响的尚未公开的信息。
第十二条 符合下列条件的证券交易活动，构成内幕交易：
（一）行为主体为内幕人；（二）相关信息为内幕信息；（三）行为人在内幕信息的价格敏感期内买卖相关证券，或者建议他人买卖相关证券，或者泄露该信息。
第十三条 本指引第十二条第（三）项的行为包括：
（一）以本人名义，直接或委托他人买卖证券；
（二）以他人名义买卖证券；具有下列情形之一的，可认定为以他人名义买卖证券：
1．直接或间接提供证券或资金给他人购买证券，且该他人所持有证券之利益或损失，全部或部分归属于本人；2．对他人所持有的证券具有管理、使用和处分的权益；
（三）为他人买卖或建议他人买卖证券；
（四）以明示或暗示的方式向他人泄露内幕信息。
第十五条 以单位名义实施内幕交易行为，且违法所得归单位所有的，应认定为单位的内幕交易行为。
第十六条 盗用单位名义实施内幕交易行为，违法所得由实施内幕交易行为的个人私分的，应认定为个人的内幕交易行为。