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摘要：1959年为新中国成立十年来福建台风较为严重的一年，如何应对灾害是对新中国政府执政能力和应对水准的一次严峻考验。基层政府对灾害的应对机制发生了明显变化，应对机制的成熟表现在以下几个方面：社会动员机制、信息沟通机制、灾后重建机制，对其进行考察，可为现阶段我国灾害应急机制的建立和完善提供借鉴。
关键词：台风；应对机制；社会动员
中图分类号：K205
文献标识码：A 文章编号：1006—723X(2010)01—0115—06
福建位于欧亚大陆东南边缘，频临太平洋，属于世界台风六大区域之一的北太平洋西部区域。由武夷山脉和杉岭山脉组成的闽西大山带平均海拔达1000多米，对台风有明显的动力抬升作用，延长暖湿气流滞留时间，进而增大降水强度。自1884年以来登陆福建省境的台风平均每年1.92个，侧翼影响的台风平均每年2.93个，登陆、影响台风总计每年4.85个。而在1959年，有4个台风在福建直接登陆，另有4个台风为侧翼影响台风(见表一)，明显高于历史平均值。
通过上表可知，本年度台风具有风力大、频率高、时间集中的特点。5903号台风，登陆福建时实测阵风风速达60米／秒，为有准确气象数据以来登陆福建台风风速之最，这一纪录直到今日尚未打破。
福清县(今福清市)老农林孝良回忆道：
1946年的台风还没有今年的大，可是我们村里就死了十多个人，这次台风比1946年的更大，因为党的领导好，公社的力量大，没有一个人伤亡，真是天大的好事!
与此相类，厦门许多老人仍能回忆起四十多年前，12级台风袭击厦门的情景。民国6年(公元1917年)7月26日晚，厦门港遭受一次十二级以上台风袭击。由于当时处于军阀统治时期，政局混乱，厦门港遭受到近代最严重的一次台风袭击。房屋、船舶、农作物和树木损失严重，三条停泊在本港的小汽轮沉没，十五条破损，大约有九百条舢板，二百余条驳船受损，估计有一千人丧生。
与解放前比较，在风力相类，台风所挟能量大致相若的情况下，所造成的影响和破坏却迥然而异，原因何在?以往的研究，多以中央政府为主要关注点，对基层政府和社会的灾害应对研究略显薄弱。实际上，地震、台风等灾害往往具有地域性的特点，其应对往往以基层政府为主导力量，鉴于此，本文限定以基层政府的灾害应对为研究对象。又因台风具有瞬时性和危害性大的特点，媒体多有关注，在一定时期内甚至成为政治生活的主要内容。因此本文以各级报刊和档案资料为基础，探讨新中国建立初期基层政府灾害应对机制，以期为现阶段我国灾害应急机制的建立和完善提供借鉴。
一、社会动员机制
台风灾害的突发性、广泛性、以及巨大的危害性，使得有效的社会动员成为必要。社会动员区分为“对社会动员”和“由社会动员”，期间差别在于“社会”在动员中的位置与地位，或主体还是客体的问题。笔者认为，基于建国初期政府在动员中的主体作用，其动员方式可确定是一种“政治动员”。台风中的社会动员主要针对以下几方面的力量。
1 政府部门的动员——交通、通信、医疗等
台风灾害的突然性和短暂性，决定了它来临时政府需全力应对，因此短时间内必然成为社会政治生活的主要内容。以抗击5904号台风为例，福建基层政府迅速反应，建立起协调一致的灾害应对组织体系。8月28日傍晚，福建省气象部门发出12级以上强台风将在本省登陆的消息，省委连夜召开紧急电话会议，对抗灾救灾工作作了部署。29日上午，福州市防风指挥部成立。下午，省委第一书记叶飞至省气象台了解具体动向，各市市委、市人委、市防风防汛指挥部紧急动员，各地层层建立抗风领导机构，县和公社也均成立抗风防汛指挥部。台风应对中建立的前线指挥体系包含两个特点：一是工作方式的转变。突出表现为台风灾害中大量干部的外派，特别在基层防风指挥中，往往将大多数的干部抽派到最前线。8月28日5904号强台风警报发出后，仅连江县便派出5300多名干部分片包干至抗灾救灾前线，闽侯、龙溪、晋江、福安等沿海各县县委派出了近千名干部到公社、生产队去领导民众开展抗风斗争。党政干部和公社干部深入到第一线，使抗风工作得以迅速、有效、有力地开展。二是政府各职能部门工作重心的转移。福建省政府于台风来临之前的8月30日、9月4日分别对工业、交通、商业和卫生等部门发出指示，指出一方面要做好本部门抗风救灾工作；另一方面，要全力支持各地救灾工作，发挥各职能部门在抗击台风中的特殊作用。
2 军队力量的动员
对军队力量的动员，可分为灾前和灾后两个阶段进行。灾前危机紧急应对阶段，驻闽部队领导机关紧急部署抗风工作，在确保部队人员、装备和物资安全的同时，全力以赴地参加驻地的抗风防汛工作。《福建日报》报道了福建沿海所属部队，积极参加抢修海堤和其他防风工作：
福州卫戍部队除加强市区与闽江防洪堤的巡逻外，还组织了抢修组准备参加抢险，并在中洲、南门设立了临时指挥所，准备指挥这些地段内的抢救工作。前线后勤部队，昨晚已抽出二十部卡车交由福州市防风指挥部调遣。福州卫戍司令部等市区驻军，都已连夜腾出部分坚固营房，安置从危险区迁出的民众。
另外，在危房居民的转移、出海渔民的召回等方面，驻军亦发挥不可替代的作用：海军某部二中队，派出四艘炮艇，出海通知正在外海捕鱼的渔民返航；又派出六登陆艇，赶运物资和协助输渡载客。某部工程兵，出动许多战士，协助航管局加固和平码头的趸船。台风过后，驻军领导机关立即成立抢险救灾办公室，驻厦门部队首长亲自到厦门市委向地方党政领导表示，“除了保证做好战备工作之外，决心全力支持地方，要人有人，要车有车，要器材有器材，什么时候要，就什么时候给”。仅据福建驻军某部队不完全统计，“从23日至25日止，参加抢险的官兵就达8414人日，出动军用大卡车117辆，抢救粮食500余万斤，花生9万9千斤”。在抢修公路、房屋、仓库、厂房、码头、堤坝以及市容整治工作中，驻军亦发挥了至关重要的作用：
本市驻军出动官兵三百人，参加打扫街道环境卫生，清理废墟，整顿市容。在厦禾公路一带。部队官兵一百多人，于清晨开始，从文灶起沿途打扫到第一码头，清理了大量垃圾和土块。大家干劲很大，扫帚不够用，就砍树枝扎起来当扫帚打扫，拿不到铁铲子的同志，就用手扒垃圾。某营营长徐登殿有胃病，在劳动时胃痛，仍坚持打扫。中午大家把饭拿到街上吃，一吃饱饭，马上又动手，一直干到傍晚。
3 民众力量的动员
基于台风灾害的三个阶段进行分析，针对每个阶段的特点，对民众动员的内容亦有不同。
灾前：层层动员，以防为主。对1959年民众动员进行总结，发现灾前的社会动员至少具备以下特点。
动员的权威性。8月28日，福州气象台预报 12级强台风将再袭本省。当晚，福建省委召开紧急电话会议，要求进行全民动员，并提出了具体的防灾要点：一是危险地区及危险房屋的民众转移，出海船只的及时召回；二是水库和江海堤防的保护；三是确保重要工程、工厂和基建工地安全，并且保证灾后能迅速恢复生产；四是各种农作物的抢收和防风。政府命令的下达，主要是针对上下级之间，亦即政府命令下达机制。由于抗风领导机构的建立，此种下达机制形成了以抗风领导机构为塔尖，各部门、各基层政府，直至广大民众为塔基的金字塔结构。建国初期基层政府的重视和应对措施的全面、妥当，极大增强了社会动员的权威性，动员的广泛性。按照省委要求，福州各工厂、基本建设工地、居民甚至学校的各阶层社会成员都行动起来，组织起各种防风抗风队伍。
动员的迅速性和高效率。在极短时间内，基层政府组织起数百万人的抗险大军，福安、闽侯、晋江等地区沿海各县均组成抢险队、巡防队、加固防堤队，宁都县三都公社在一两个小时内组织起3300多人的抢险队。在抗击5905号台风的过程中，短短几天之内，福鼎县沿海8个公社，40个大队便出动2万多人日夜抢修海堤。
灾中：民众积极应对。抗灾中涌现出大量英雄人物，如台风中，一对渔民父子海上孤舟救出三十七条生命。综合考察福建地方媒体对灾害中先进人物的大量报道，主要集中于以下三个方面：(1)对于风灾中坚持生产，或舍家卫国保护集体财产的报道；(2)对舍己为人灾中拯救遇险民众的报道；(3)对军警和交通、通讯等社会关键行业奋战台风的报道。
灾害中大量民众拼死保护集体财产的报道数量极多，不时见诸报端，说明绝不是个别现象。广大民众摒弃私利，充分体现了对民众动员的有效性，建国初期政府公信力的空前强大，使民众的积极性得到了最大程度的激发，以实际行动支持政府的抗风措施。
灾后：自救和卫生防疫。虽然防灾措施充分，但由于台风所携能量巨大，灾后仍有大量民居倒塌，公共设施被摧毁。灾害具有连续性的明显特征，即自然灾害发生之后，破坏了人类生存的原有条件，由此还可以导生出一系列其他灾害。地震之后台风带来大量降水，形成了大量污染物，这些污染物主要包括：污水、外溢的粪便等污物，倒塌建筑物以及风灾中死亡的各类生物。考虑到灾后抗灾的进行，灾后人群大量流动，包括大量外来救援人员的参与，受灾民众或离开原居住地，或投靠亲友而形成人群频繁流动的状况，更加容易造成大规模的疾病流行，导致灾上加灾。因此，灾后民众动员主要围绕灾后自救和卫生防疫两个问题展开。
无论在灾前、灾中或灾后，民众均是抗击灾害的重要力量，其主动性和创造性，在灾后的自救中得到了集中体现。抢修中劳动民众发挥极大主动性和创造性，提出三个步骤：首先抢救家俱杂物，以免在风暴后的大雨中被积压的家具物资蒙受更大损失；其次及时处理有危险的断垣残壁；其余均按照“先易后难，先修后盖”的精神，解决房屋抢修问题。民众间的互帮互助也大量存在，不少人或主动将房子让出供灾民居住，或投入到抢修房屋的工程中。受灾民众基本安置妥当后，城市各街区进行了大规模清理倒塌房屋、整治街道卫生的工作。大量的街道居民投入到整顿市容的行动中，进行室内外卫生大扫除，清理灾后滞留淤泥垃圾，疏通河道沟渠，填平暴雨造成的洼地。仅厦门市在5905号台风过后，即清理垃圾淤泥等56万5千多担，百分之九十以上的居民进行了室内外卫生大清扫，使城乡的环境面貌在短时间内焕然一新。
二、信息沟通机制
灾害中的横向沟通主要包括不同组织部门之间的信息沟通与地方政府间的信息沟通。这里不同的组织部门主要指的是工业、交通、商业、卫生、以至军警等部门。各职能部门之间在防风指挥部协调下进行工作，其沟通的基本形式是间接沟通。基本流程是由各职能部门上报防风指挥部，由各级防风指挥部进行汇总，再对其进行统一协调。
地方政府之间的信息沟通做到了基本透明，沟通的基本途径包括通过媒体信息、通讯设施，如电报以及电话连线及时关注灾情等。沟通的及时透明确保了各地支援的力度，并且具有针对性，如针对灾害对市内建筑、通信以及运输等方面造成的极大破坏，各地积极选派技工奔赴灾区支援，“自8月28日至30日止，已到达本市的有205人。这批人员中有建筑技工82人，木工65人，电话线工21人，电厂外线工32人，柴油机修理工5人。这批技工一到本市即积极热情地和本市工人并肩投入抢修工作”。
未受灾地区和轻灾区充分发扬共产主义的互助精神，闽西和闽北主动支援遭灾较重的厦门、闽南等地抗灾救灾：
(龙岩)地委召开专门会议，决定从上杭、清宁、永安、永定、漳平等五县，迅速调出毛竹七万多根，木材四千立方米，木材、木炭一万五千担，竹叶一千三百担，草袋四千一百五十个。锅二百个以及电杆、竹篾、石灰、谷筐等大批物资。
闽北人民以患难相扶的精神，火速赶运毛竹、竹棚、竹叶、木材等物资……据顺昌、邵武、光泽、将乐、建宁、古田、屏南、尤溪、沙县、南平等十一个县、市统计，已经调出支援灾区的物资有柴炭十三万八千多担，毛竹三十一万多根、竹叶八百五十五担，竹棚三百八十五张。
毫无疑问，各地区各阶层民众对灾区所进行的大力援助，是使灾区迅速恢复生产、恢复正常秩序，使抗灾工作最终取得胜利的保证。
纵向沟通，即上下级之间的信息传递，相较于横向沟通，更加具备及时性和正式性，是台风灾害中信息沟通的主体。信息传递的基本模式是自上而下下达指令和由下至上的报告。纵向沟通的实时性受传播过程中节点数量的影响，即中间经过的传递者越少，信息沟通愈准确和及时。前线指挥部的靠前指挥原则很好地解决了这一问题。县市基层单位主要领导分片包干领导民众，深入第一线靠前指挥，减少了信息传递的中间环节，保证了信息的准确及时。
在台风灾害中，向民众发布信息的途径主要有三个，一是媒体，如广播、报刊向公众发布迎战台风的信息。二是各级领导在正式场合，如慰问现场以及非正式场合如抗击台风的前线所发出的信息。三是通过召开防风大会、动员大会、表彰大会等形式发布的信息。其中媒体的信息发布因其快速性，覆盖范围大而显得尤为重要。在抗击台风的过程中，媒体发布的信息主要有如下几类：(1)气象台关于台风强度、登陆时间及地点的预报；(2)省委及各地方政府应急台风的措施和决策；(3)各职能部门包括军警、交通、商业等部门的抗风举措；(4)台风常识及防台风知识；(5)台风中涌现出的社会各界英雄人物事迹。
以民众为对象的信息发布，以保持稳定、战胜台风为基本目标。报道内容以正面、向上的报道为主，但同时亦不忽略问题，基本做到了客观真实。信息沟通呈现随着抗风不同阶段的推进，信息发布重心亦不断改变的特点，1959年四次较大台风接连影响福建，灾害的高频率使抗灾能否 保持持久性的问题凸显出来。9月4日的《福建日报》指出，“目前值得注意的是，有一部分干部和民众在前次抗风斗争胜利之后，滋长了麻痹松懈思想……目前有些地区的抗风斗争存在某些松懈现象”。同一日的《福建日报》社论亦以极大篇幅专论应该克服麻痹轻敌和怕麻烦的思想，全省人民动员起来，战胜自然灾害。可见在灾害应对中，信息发布基本达到了实时性的要求。
三、重建机制
1 灾民的安置
基层党和政府通过多种渠道进行灾民安置，抚慰灾害后恐慌的社会心理。灾后，省委主要领导第一时间赶到受灾现场，“福建省委书记、副省长魏金水、副省长刘永生分别率领救灾工作组于当天晚上赶赴龙溪、厦门两个重灾区慰问灾民，并就地指挥抗灾救灾工作”。主要领导亲趋前线，极大鼓舞了灾区民众的抗灾自救热情，抑止了社会恐慌的发生发展。
“八二三”特大风灾后，国家和福建地方政府均投入大量资金和物资，投入救灾工作。“国务院立即拨给我省灾民生活救济款2000万元，国营企事业单位救灾经费1000万元，水利贷款指标1000万元，还有钢材3000吨，水泥4000吨，木材10万立方米，化肥6000多吨大批救灾物资”。1959年全年，共发放灾民生活救济款3333.4万元，是建国以来福建发放救灾款最多的一年。针对居民衣、食方面的需要，公社和街道食堂、粮食部门为受灾民众供应大量的膳食，甚至为受灾民众建立专门食堂。
卫生部门负责组建医疗卫生应急专业技术队伍，根据需要及时赶赴现场开展医疗救治、疾病预防控制等卫生应急工作。以福州郊区鼓山公社为例，公社医疗部门组织80名医务人员，设立30个抗风急救站，并给事先训练好的135名急救员，全部配备了急救箱，保证人民的医疗卫生需求。其他编外医疗人员也积极投入到临时救助工作中。㈣在各方努力下，各医院迅速恢复正常秩序，医疗、护卫工作一切如常，门诊照常全日看病，满足了人民的医疗卫生需求。
2 公共设施的重建
公共设施的重建有两个重点：一是大型工程如水利和公共建筑物的重建；二是公共交通设施、通讯设施的重建。后者的重建因关系救灾物资的运输以及灾情的传递，显得尤为重要，其重建表现出力度大、速度快的特点。对民众的有效动员有力地支持了重建，“龙溪、海汀两县重灾区。灾后每天有10万多人组成的抗灾大军……奋战半个月，终于修复了被风、水、潮冲塌的190多公里的九龙江堤岸”。
3 社会秩序的恢复
较为充足的物资保障、有力的社会动员和畅通的沟通机制保证了社会秩序的迅速恢复。5903号台风三天后，受灾居民基本安置妥当，商业部门恢复正常供应，市场秩序正常。交通通讯方面：高压电线至27日已全部修复，城市主要地区和工厂都已供电。航运截至26日下午，基本恢复。沿海和内河货运也已恢复畅通。公路客货运一天都未断绝，铁路在大力抢修后，24日即通车；学校大部分如期开学，工厂开始恢复生产；文化娱乐亦走上正常轨道，8月25日厦门思明电影院上映《静静的世界》，一天上映五场，几乎场场满座。
在本年度台风威胁逐步衰弱时，各地区政府以及媒体，均提出要尽快对抗击台风的经验进行总结，对涌现出的大量英雄人物进行表彰。各地表彰形式多种多样，或通过各种宣传媒介如报纸、广播、黑板报、广播筒、大字报等进行表扬；或召开表彰大会，组织慰问团深入灾区访问和慰问抗灾有功人员。各级媒体也积极关注经验总结，例如《人民日报》刊发有关长期天气预测的文章，并且对台风的形成、移动和发展规律也做了相关探讨。灾害凸显了专门组织机构的重要性，抗灾组织体系逐步出现了制度化倾向。9月初，省农业厅气象局和省防汛指挥部负责人的报告指出，“指挥机构健全，行动迅速”是抗击台风的一个重要经验。1959年台风来临前福建省委发布指示，要求各级党委把抗风斗争中建立的指挥机构，改为生产救灾指挥部。这样就把台风中的临时抗灾组织，普遍化为一个救灾指挥机构。
四、基层政府灾害应对机制的历史评估
综上所述，建国初期，新中国基层政府初步形成了完整的灾害应对体系，其社会动员机制、信息沟通机制以及社会安抚机制均体现了这种应对体系的成熟。
从主体而言，建国初期的灾害应对在社会动员方面具备广泛性、有效性和迅速性的特点。其临时统一组织体系的建立、靠前指挥原则的确立，对于今天加强政府的公信力建设，提高社会动员能力，仍具有借鉴意义。在灾害抗击中，政府是主导，而民众是抗击灾害的主体，政府和民众的联动贯穿在抗击台风的每个阶段。社会动员的作用体现在以下几个方面：一是对于社会各界力量的重新整合、调动和集中，政府各职能部门、军队和警察，以及民众力量的有效参与，使战胜台风成为可能；二是有助于缓解人民的恐慌心理。有效的社会动员不但使大量民众参与到灾害应对中，从而对灾害的发生发展有清醒认识、成功应对灾害，另外一方面又增强了整个社会的凝聚力，使社会成员产生强烈的归属感；三是政府公信力的增强，通过动员，民众可以看到一个负责任的政府在积极地控制危机，对政府的信任感、对战胜危机的信心大大增强。有效的社会动员，依赖于强大的政府公信力，反过来战胜灾害的结果又加强了政府的公信力。
灾害中的信息沟通可分为两方面，政府内部间信息沟通以及政府与社会和民众的沟通。信息沟通呈现出准确性、广泛性、实时性的特点。
避免次生灾害的发生，灾民的及时安置救助以及社会秩序的恢复和重建，是衡量灾后社会安抚是否有效的核心指标，它影响到社会的稳定和能否持续发展。建国初期基层政府的灾后重建机制在上述三方面均有明显长处：及时开展卫生防疫，广泛进行社会动员，使乡村、城市卫生面貌在短时间内彻底改观，是避免疫病等次生灾害发生的有效措施；以政府统一安置和民众自救两者相结合的方式安置灾民，多种措施保障民众基本生活，确保了灾后民众心理的稳定；212业、通信、运输、教育以及娱乐、医疗等行业秩序的及时恢复，标志着社会重新走上正常的运转轨道。
一言以蔽之，建国初期福建政府对于台风灾害的成功应对，为基层政府灾害应对组织体系的建立从制度层面作了铺垫，为后世树立了榜样。但其短处如社会组织参与的缺乏，社会动员面临持续性挑战亦应引起我们足够的重视。时至今日，应努力扬长避短，建立体系完整、部门协调、科学有效的当代社会灾害应对体系。
关键词：台风；应对机制；社会动员
中图分类号：K205
文献标识码：A 文章编号：1006—723X(2010)01—0115—06
福建位于欧亚大陆东南边缘，频临太平洋，属于世界台风六大区域之一的北太平洋西部区域。由武夷山脉和杉岭山脉组成的闽西大山带平均海拔达1000多米，对台风有明显的动力抬升作用，延长暖湿气流滞留时间，进而增大降水强度。自1884年以来登陆福建省境的台风平均每年1.92个，侧翼影响的台风平均每年2.93个，登陆、影响台风总计每年4.85个。而在1959年，有4个台风在福建直接登陆，另有4个台风为侧翼影响台风(见表一)，明显高于历史平均值。
通过上表可知，本年度台风具有风力大、频率高、时间集中的特点。5903号台风，登陆福建时实测阵风风速达60米／秒，为有准确气象数据以来登陆福建台风风速之最，这一纪录直到今日尚未打破。
福清县(今福清市)老农林孝良回忆道：
1946年的台风还没有今年的大，可是我们村里就死了十多个人，这次台风比1946年的更大，因为党的领导好，公社的力量大，没有一个人伤亡，真是天大的好事!
与此相类，厦门许多老人仍能回忆起四十多年前，12级台风袭击厦门的情景。民国6年(公元1917年)7月26日晚，厦门港遭受一次十二级以上台风袭击。由于当时处于军阀统治时期，政局混乱，厦门港遭受到近代最严重的一次台风袭击。房屋、船舶、农作物和树木损失严重，三条停泊在本港的小汽轮沉没，十五条破损，大约有九百条舢板，二百余条驳船受损，估计有一千人丧生。
与解放前比较，在风力相类，台风所挟能量大致相若的情况下，所造成的影响和破坏却迥然而异，原因何在?以往的研究，多以中央政府为主要关注点，对基层政府和社会的灾害应对研究略显薄弱。实际上，地震、台风等灾害往往具有地域性的特点，其应对往往以基层政府为主导力量，鉴于此，本文限定以基层政府的灾害应对为研究对象。又因台风具有瞬时性和危害性大的特点，媒体多有关注，在一定时期内甚至成为政治生活的主要内容。因此本文以各级报刊和档案资料为基础，探讨新中国建立初期基层政府灾害应对机制，以期为现阶段我国灾害应急机制的建立和完善提供借鉴。
一、社会动员机制
台风灾害的突发性、广泛性、以及巨大的危害性，使得有效的社会动员成为必要。社会动员区分为“对社会动员”和“由社会动员”，期间差别在于“社会”在动员中的位置与地位，或主体还是客体的问题。笔者认为，基于建国初期政府在动员中的主体作用，其动员方式可确定是一种“政治动员”。台风中的社会动员主要针对以下几方面的力量。
1 政府部门的动员——交通、通信、医疗等
台风灾害的突然性和短暂性，决定了它来临时政府需全力应对，因此短时间内必然成为社会政治生活的主要内容。以抗击5904号台风为例，福建基层政府迅速反应，建立起协调一致的灾害应对组织体系。8月28日傍晚，福建省气象部门发出12级以上强台风将在本省登陆的消息，省委连夜召开紧急电话会议，对抗灾救灾工作作了部署。29日上午，福州市防风指挥部成立。下午，省委第一书记叶飞至省气象台了解具体动向，各市市委、市人委、市防风防汛指挥部紧急动员，各地层层建立抗风领导机构，县和公社也均成立抗风防汛指挥部。台风应对中建立的前线指挥体系包含两个特点：一是工作方式的转变。突出表现为台风灾害中大量干部的外派，特别在基层防风指挥中，往往将大多数的干部抽派到最前线。8月28日5904号强台风警报发出后，仅连江县便派出5300多名干部分片包干至抗灾救灾前线，闽侯、龙溪、晋江、福安等沿海各县县委派出了近千名干部到公社、生产队去领导民众开展抗风斗争。党政干部和公社干部深入到第一线，使抗风工作得以迅速、有效、有力地开展。二是政府各职能部门工作重心的转移。福建省政府于台风来临之前的8月30日、9月4日分别对工业、交通、商业和卫生等部门发出指示，指出一方面要做好本部门抗风救灾工作；另一方面，要全力支持各地救灾工作，发挥各职能部门在抗击台风中的特殊作用。
2 军队力量的动员
对军队力量的动员，可分为灾前和灾后两个阶段进行。灾前危机紧急应对阶段，驻闽部队领导机关紧急部署抗风工作，在确保部队人员、装备和物资安全的同时，全力以赴地参加驻地的抗风防汛工作。《福建日报》报道了福建沿海所属部队，积极参加抢修海堤和其他防风工作：
福州卫戍部队除加强市区与闽江防洪堤的巡逻外，还组织了抢修组准备参加抢险，并在中洲、南门设立了临时指挥所，准备指挥这些地段内的抢救工作。前线后勤部队，昨晚已抽出二十部卡车交由福州市防风指挥部调遣。福州卫戍司令部等市区驻军，都已连夜腾出部分坚固营房，安置从危险区迁出的民众。
另外，在危房居民的转移、出海渔民的召回等方面，驻军亦发挥不可替代的作用：海军某部二中队，派出四艘炮艇，出海通知正在外海捕鱼的渔民返航；又派出六登陆艇，赶运物资和协助输渡载客。某部工程兵，出动许多战士，协助航管局加固和平码头的趸船。台风过后，驻军领导机关立即成立抢险救灾办公室，驻厦门部队首长亲自到厦门市委向地方党政领导表示，“除了保证做好战备工作之外，决心全力支持地方，要人有人，要车有车，要器材有器材，什么时候要，就什么时候给”。仅据福建驻军某部队不完全统计，“从23日至25日止，参加抢险的官兵就达8414人日，出动军用大卡车117辆，抢救粮食500余万斤，花生9万9千斤”。在抢修公路、房屋、仓库、厂房、码头、堤坝以及市容整治工作中，驻军亦发挥了至关重要的作用：
本市驻军出动官兵三百人，参加打扫街道环境卫生，清理废墟，整顿市容。在厦禾公路一带。部队官兵一百多人，于清晨开始，从文灶起沿途打扫到第一码头，清理了大量垃圾和土块。大家干劲很大，扫帚不够用，就砍树枝扎起来当扫帚打扫，拿不到铁铲子的同志，就用手扒垃圾。某营营长徐登殿有胃病，在劳动时胃痛，仍坚持打扫。中午大家把饭拿到街上吃，一吃饱饭，马上又动手，一直干到傍晚。
3 民众力量的动员
基于台风灾害的三个阶段进行分析，针对每个阶段的特点，对民众动员的内容亦有不同。
灾前：层层动员，以防为主。对1959年民众动员进行总结，发现灾前的社会动员至少具备以下特点。
动员的权威性。8月28日，福州气象台预报 12级强台风将再袭本省。当晚，福建省委召开紧急电话会议，要求进行全民动员，并提出了具体的防灾要点：一是危险地区及危险房屋的民众转移，出海船只的及时召回；二是水库和江海堤防的保护；三是确保重要工程、工厂和基建工地安全，并且保证灾后能迅速恢复生产；四是各种农作物的抢收和防风。政府命令的下达，主要是针对上下级之间，亦即政府命令下达机制。由于抗风领导机构的建立，此种下达机制形成了以抗风领导机构为塔尖，各部门、各基层政府，直至广大民众为塔基的金字塔结构。建国初期基层政府的重视和应对措施的全面、妥当，极大增强了社会动员的权威性，动员的广泛性。按照省委要求，福州各工厂、基本建设工地、居民甚至学校的各阶层社会成员都行动起来，组织起各种防风抗风队伍。
动员的迅速性和高效率。在极短时间内，基层政府组织起数百万人的抗险大军，福安、闽侯、晋江等地区沿海各县均组成抢险队、巡防队、加固防堤队，宁都县三都公社在一两个小时内组织起3300多人的抢险队。在抗击5905号台风的过程中，短短几天之内，福鼎县沿海8个公社，40个大队便出动2万多人日夜抢修海堤。
灾中：民众积极应对。抗灾中涌现出大量英雄人物，如台风中，一对渔民父子海上孤舟救出三十七条生命。综合考察福建地方媒体对灾害中先进人物的大量报道，主要集中于以下三个方面：(1)对于风灾中坚持生产，或舍家卫国保护集体财产的报道；(2)对舍己为人灾中拯救遇险民众的报道；(3)对军警和交通、通讯等社会关键行业奋战台风的报道。
灾害中大量民众拼死保护集体财产的报道数量极多，不时见诸报端，说明绝不是个别现象。广大民众摒弃私利，充分体现了对民众动员的有效性，建国初期政府公信力的空前强大，使民众的积极性得到了最大程度的激发，以实际行动支持政府的抗风措施。
灾后：自救和卫生防疫。虽然防灾措施充分，但由于台风所携能量巨大，灾后仍有大量民居倒塌，公共设施被摧毁。灾害具有连续性的明显特征，即自然灾害发生之后，破坏了人类生存的原有条件，由此还可以导生出一系列其他灾害。地震之后台风带来大量降水，形成了大量污染物，这些污染物主要包括：污水、外溢的粪便等污物，倒塌建筑物以及风灾中死亡的各类生物。考虑到灾后抗灾的进行，灾后人群大量流动，包括大量外来救援人员的参与，受灾民众或离开原居住地，或投靠亲友而形成人群频繁流动的状况，更加容易造成大规模的疾病流行，导致灾上加灾。因此，灾后民众动员主要围绕灾后自救和卫生防疫两个问题展开。
无论在灾前、灾中或灾后，民众均是抗击灾害的重要力量，其主动性和创造性，在灾后的自救中得到了集中体现。抢修中劳动民众发挥极大主动性和创造性，提出三个步骤：首先抢救家俱杂物，以免在风暴后的大雨中被积压的家具物资蒙受更大损失；其次及时处理有危险的断垣残壁；其余均按照“先易后难，先修后盖”的精神，解决房屋抢修问题。民众间的互帮互助也大量存在，不少人或主动将房子让出供灾民居住，或投入到抢修房屋的工程中。受灾民众基本安置妥当后，城市各街区进行了大规模清理倒塌房屋、整治街道卫生的工作。大量的街道居民投入到整顿市容的行动中，进行室内外卫生大扫除，清理灾后滞留淤泥垃圾，疏通河道沟渠，填平暴雨造成的洼地。仅厦门市在5905号台风过后，即清理垃圾淤泥等56万5千多担，百分之九十以上的居民进行了室内外卫生大清扫，使城乡的环境面貌在短时间内焕然一新。
二、信息沟通机制
灾害中的横向沟通主要包括不同组织部门之间的信息沟通与地方政府间的信息沟通。这里不同的组织部门主要指的是工业、交通、商业、卫生、以至军警等部门。各职能部门之间在防风指挥部协调下进行工作，其沟通的基本形式是间接沟通。基本流程是由各职能部门上报防风指挥部，由各级防风指挥部进行汇总，再对其进行统一协调。
地方政府之间的信息沟通做到了基本透明，沟通的基本途径包括通过媒体信息、通讯设施，如电报以及电话连线及时关注灾情等。沟通的及时透明确保了各地支援的力度，并且具有针对性，如针对灾害对市内建筑、通信以及运输等方面造成的极大破坏，各地积极选派技工奔赴灾区支援，“自8月28日至30日止，已到达本市的有205人。这批人员中有建筑技工82人，木工65人，电话线工21人，电厂外线工32人，柴油机修理工5人。这批技工一到本市即积极热情地和本市工人并肩投入抢修工作”。
未受灾地区和轻灾区充分发扬共产主义的互助精神，闽西和闽北主动支援遭灾较重的厦门、闽南等地抗灾救灾：
(龙岩)地委召开专门会议，决定从上杭、清宁、永安、永定、漳平等五县，迅速调出毛竹七万多根，木材四千立方米，木材、木炭一万五千担，竹叶一千三百担，草袋四千一百五十个。锅二百个以及电杆、竹篾、石灰、谷筐等大批物资。
闽北人民以患难相扶的精神，火速赶运毛竹、竹棚、竹叶、木材等物资……据顺昌、邵武、光泽、将乐、建宁、古田、屏南、尤溪、沙县、南平等十一个县、市统计，已经调出支援灾区的物资有柴炭十三万八千多担，毛竹三十一万多根、竹叶八百五十五担，竹棚三百八十五张。
毫无疑问，各地区各阶层民众对灾区所进行的大力援助，是使灾区迅速恢复生产、恢复正常秩序，使抗灾工作最终取得胜利的保证。
纵向沟通，即上下级之间的信息传递，相较于横向沟通，更加具备及时性和正式性，是台风灾害中信息沟通的主体。信息传递的基本模式是自上而下下达指令和由下至上的报告。纵向沟通的实时性受传播过程中节点数量的影响，即中间经过的传递者越少，信息沟通愈准确和及时。前线指挥部的靠前指挥原则很好地解决了这一问题。县市基层单位主要领导分片包干领导民众，深入第一线靠前指挥，减少了信息传递的中间环节，保证了信息的准确及时。
在台风灾害中，向民众发布信息的途径主要有三个，一是媒体，如广播、报刊向公众发布迎战台风的信息。二是各级领导在正式场合，如慰问现场以及非正式场合如抗击台风的前线所发出的信息。三是通过召开防风大会、动员大会、表彰大会等形式发布的信息。其中媒体的信息发布因其快速性，覆盖范围大而显得尤为重要。在抗击台风的过程中，媒体发布的信息主要有如下几类：(1)气象台关于台风强度、登陆时间及地点的预报；(2)省委及各地方政府应急台风的措施和决策；(3)各职能部门包括军警、交通、商业等部门的抗风举措；(4)台风常识及防台风知识；(5)台风中涌现出的社会各界英雄人物事迹。
以民众为对象的信息发布，以保持稳定、战胜台风为基本目标。报道内容以正面、向上的报道为主，但同时亦不忽略问题，基本做到了客观真实。信息沟通呈现随着抗风不同阶段的推进，信息发布重心亦不断改变的特点，1959年四次较大台风接连影响福建，灾害的高频率使抗灾能否 保持持久性的问题凸显出来。9月4日的《福建日报》指出，“目前值得注意的是，有一部分干部和民众在前次抗风斗争胜利之后，滋长了麻痹松懈思想……目前有些地区的抗风斗争存在某些松懈现象”。同一日的《福建日报》社论亦以极大篇幅专论应该克服麻痹轻敌和怕麻烦的思想，全省人民动员起来，战胜自然灾害。可见在灾害应对中，信息发布基本达到了实时性的要求。
三、重建机制
1 灾民的安置
基层党和政府通过多种渠道进行灾民安置，抚慰灾害后恐慌的社会心理。灾后，省委主要领导第一时间赶到受灾现场，“福建省委书记、副省长魏金水、副省长刘永生分别率领救灾工作组于当天晚上赶赴龙溪、厦门两个重灾区慰问灾民，并就地指挥抗灾救灾工作”。主要领导亲趋前线，极大鼓舞了灾区民众的抗灾自救热情，抑止了社会恐慌的发生发展。
“八二三”特大风灾后，国家和福建地方政府均投入大量资金和物资，投入救灾工作。“国务院立即拨给我省灾民生活救济款2000万元，国营企事业单位救灾经费1000万元，水利贷款指标1000万元，还有钢材3000吨，水泥4000吨，木材10万立方米，化肥6000多吨大批救灾物资”。1959年全年，共发放灾民生活救济款3333.4万元，是建国以来福建发放救灾款最多的一年。针对居民衣、食方面的需要，公社和街道食堂、粮食部门为受灾民众供应大量的膳食，甚至为受灾民众建立专门食堂。
卫生部门负责组建医疗卫生应急专业技术队伍，根据需要及时赶赴现场开展医疗救治、疾病预防控制等卫生应急工作。以福州郊区鼓山公社为例，公社医疗部门组织80名医务人员，设立30个抗风急救站，并给事先训练好的135名急救员，全部配备了急救箱，保证人民的医疗卫生需求。其他编外医疗人员也积极投入到临时救助工作中。㈣在各方努力下，各医院迅速恢复正常秩序，医疗、护卫工作一切如常，门诊照常全日看病，满足了人民的医疗卫生需求。
2 公共设施的重建
公共设施的重建有两个重点：一是大型工程如水利和公共建筑物的重建；二是公共交通设施、通讯设施的重建。后者的重建因关系救灾物资的运输以及灾情的传递，显得尤为重要，其重建表现出力度大、速度快的特点。对民众的有效动员有力地支持了重建，“龙溪、海汀两县重灾区。灾后每天有10万多人组成的抗灾大军……奋战半个月，终于修复了被风、水、潮冲塌的190多公里的九龙江堤岸”。
3 社会秩序的恢复
较为充足的物资保障、有力的社会动员和畅通的沟通机制保证了社会秩序的迅速恢复。5903号台风三天后，受灾居民基本安置妥当，商业部门恢复正常供应，市场秩序正常。交通通讯方面：高压电线至27日已全部修复，城市主要地区和工厂都已供电。航运截至26日下午，基本恢复。沿海和内河货运也已恢复畅通。公路客货运一天都未断绝，铁路在大力抢修后，24日即通车；学校大部分如期开学，工厂开始恢复生产；文化娱乐亦走上正常轨道，8月25日厦门思明电影院上映《静静的世界》，一天上映五场，几乎场场满座。
在本年度台风威胁逐步衰弱时，各地区政府以及媒体，均提出要尽快对抗击台风的经验进行总结，对涌现出的大量英雄人物进行表彰。各地表彰形式多种多样，或通过各种宣传媒介如报纸、广播、黑板报、广播筒、大字报等进行表扬；或召开表彰大会，组织慰问团深入灾区访问和慰问抗灾有功人员。各级媒体也积极关注经验总结，例如《人民日报》刊发有关长期天气预测的文章，并且对台风的形成、移动和发展规律也做了相关探讨。灾害凸显了专门组织机构的重要性，抗灾组织体系逐步出现了制度化倾向。9月初，省农业厅气象局和省防汛指挥部负责人的报告指出，“指挥机构健全，行动迅速”是抗击台风的一个重要经验。1959年台风来临前福建省委发布指示，要求各级党委把抗风斗争中建立的指挥机构，改为生产救灾指挥部。这样就把台风中的临时抗灾组织，普遍化为一个救灾指挥机构。
四、基层政府灾害应对机制的历史评估
综上所述，建国初期，新中国基层政府初步形成了完整的灾害应对体系，其社会动员机制、信息沟通机制以及社会安抚机制均体现了这种应对体系的成熟。
从主体而言，建国初期的灾害应对在社会动员方面具备广泛性、有效性和迅速性的特点。其临时统一组织体系的建立、靠前指挥原则的确立，对于今天加强政府的公信力建设，提高社会动员能力，仍具有借鉴意义。在灾害抗击中，政府是主导，而民众是抗击灾害的主体，政府和民众的联动贯穿在抗击台风的每个阶段。社会动员的作用体现在以下几个方面：一是对于社会各界力量的重新整合、调动和集中，政府各职能部门、军队和警察，以及民众力量的有效参与，使战胜台风成为可能；二是有助于缓解人民的恐慌心理。有效的社会动员不但使大量民众参与到灾害应对中，从而对灾害的发生发展有清醒认识、成功应对灾害，另外一方面又增强了整个社会的凝聚力，使社会成员产生强烈的归属感；三是政府公信力的增强，通过动员，民众可以看到一个负责任的政府在积极地控制危机，对政府的信任感、对战胜危机的信心大大增强。有效的社会动员，依赖于强大的政府公信力，反过来战胜灾害的结果又加强了政府的公信力。
灾害中的信息沟通可分为两方面，政府内部间信息沟通以及政府与社会和民众的沟通。信息沟通呈现出准确性、广泛性、实时性的特点。
避免次生灾害的发生，灾民的及时安置救助以及社会秩序的恢复和重建，是衡量灾后社会安抚是否有效的核心指标，它影响到社会的稳定和能否持续发展。建国初期基层政府的灾后重建机制在上述三方面均有明显长处：及时开展卫生防疫，广泛进行社会动员，使乡村、城市卫生面貌在短时间内彻底改观，是避免疫病等次生灾害发生的有效措施；以政府统一安置和民众自救两者相结合的方式安置灾民，多种措施保障民众基本生活，确保了灾后民众心理的稳定；212业、通信、运输、教育以及娱乐、医疗等行业秩序的及时恢复，标志着社会重新走上正常的运转轨道。
一言以蔽之，建国初期福建政府对于台风灾害的成功应对，为基层政府灾害应对组织体系的建立从制度层面作了铺垫，为后世树立了榜样。但其短处如社会组织参与的缺乏，社会动员面临持续性挑战亦应引起我们足够的重视。时至今日，应努力扬长避短，建立体系完整、部门协调、科学有效的当代社会灾害应对体系。