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建设成都东部新区，是落实成渝地区双城经济圈、成德眉资同城化发展等战略的重要举措。东部新区的建设，既有宏观区域政策、基础设施建设、产业项目引入等利好，也面临全球化形势波折、区域竞合演变、城市动能转化等挑战。中共成都市委十三届七次全会提出，要加快构建以天府新区、成都东部新区、中国西部（成都）科学城“两区一城”为主要支撑的高能级平台体系。本文结合相关规划研究，针对“东部”和“新区”两大特征和优势，对成都东部新区的规划建设提出几点认识和建议。
发挥“东部”优势：联通区域，依托主城，融合山水
城市的发展离不开区域，区域是城市发展的基础，区位是新区建设成败的关键因素之一。东部新区位于成都“东部”，要充分发挥依托空港面向成渝、跨山而建遥望主城、西依龙泉东临沱江的区位优势，实现分层次联通区域、分阶段依托主城、全方位融合山水。
第一，分层次联通区域。《超级版图》一书中指出，基础设施和供应链的枢纽作用，正取代领土控制面积，成为决定国家和地区成败的关键。东部新区应发挥空港、高铁等基础设施优势，打造各种要素交汇流通的超级枢纽，增强对不同层次空间范围的联通性，尽快融入全球产业分工当中。成都要建设国际门户枢纽城市，东部新区应成为关键载体。
一是空港联通世界。虽然全球化进程遇到波折，但机场在内陆开放中的关键作用仍然不可替代，天府国际机场仍然是东部新区联通世界的首要通道。从美国和欧洲的经验来看，内陆地区的大机场往往会承担大量枢纽中转功能，来扩大机场客货运规模，降低边际成本，继而增强机场所在城市与世界的连通度。例如世界最大的亚特兰大机场，位于美国内陆，是美国西海岸、东海岸和南部之间的中转枢纽，中转客流比例超过60%。成都位于东亚、南亚、东南亚三大人口密集地区的地理中心，有潜力成为亚洲内部航空中转组织的枢纽，以及欧亚干线和国内干线间的中转枢纽。为了构建洲际和洲内枢纽，天府国际机场要积极争取开放第五、第七航权，增强对国外航空公司的吸引力;加快培育基地航空公司，争取培育形成国内第四大航空公司;并加快高铁、城际铁路建设进度，提升区域客流的集疏运能力。
二是高铁沟通亚洲。东亚、东南亚和南亚人口密度都较高，更适宜发展比航空运量大、但经济运距短的高速铁路。从成都来看，随着向东沿江高铁通道，向南中孟印缅通道和中南半岛通道的打通，向北成西（宁）、成兰（州）等铁路的建设，铁路尤其是高铁承担的客运份额将进一步扩大。从欧洲、日本等人口密度较高的发达国家的经验来看，高铁是促进城市连接度提升的重要手段，同时依托高铁站点进行TOD开发，往往能取得较好的效果。高铁枢纽带来的时空距离缩短效应正成为争取高端产业的重要砝码，在简州新城、空港新城的城市中心规划预留高铁站点，将是提升东部新区竞争力的重要举措。
三是城际联通成渝。东部新区培育的生产和创新服务职能，将辐射和服务整个成渝地区。从长三角、珠三角的经验来看，东部新区与成渝地区双城经济圈的商务出行将快速增加，并呈现出高强度、高密度的联系特征，跨城商务出行、每周通勤、每日通勤的比例将越来越高，长运距、低频次的高速铁路很难满足这部分要求。东部新区需要大力发展城际铁路（市域铁路），联系东部新区与成德眉资和成都平原经济区乃至渝西地区的城市，满足高强度的商务和通勤出行需求。
第二，分阶段依托主城。新区通常具有一定的建设周期，难以一蹴而就。从浦东等新区的建设经验来看，处理好与主城的关系尤为重要。协调新旧城区互动，不仅有利于新区建设，也有利于促进城市整体能级的提升。在新區建设的不同阶段，要因势利导处理好与老城区的关系，以承载能力为基础，探索新区老城差异化协同发展路径。
近期依托主城。新区建设初期，配套服务和规模效应的缺失往往导致人气不足，需要依托老城区发展，需要老城区提供人口、资金等发展资源。例如浦东新区建设初期，由于巨大的跨江基础设施建设成本，导致长期人气不足，也出现了“宁要浦西一张床、不要浦东一套房”的现象。新区建设的初期，老城区与新区的资源要素流动会比较大，例如会出现较大规模的跨龙泉山通勤交通。一方面需要尽快完善东部新区的基本公共服务设施，并适度控制居住成本，吸引新区就业人口就近居住;另一方面需要在在建18号线的基础上，适时建设新的轨道交通设施，并结合通勤需求大的特点，合理安排轨道等公共交通的运营方式。
中期减少通勤。新区建设中期，就业岗位将进一步增加，基本公共服务业逐步完善，产城融合程度进一步提高，产业生态圈逐步完善。由于就业岗位规模逐步扩大，需要降低跨山通勤比例，否则公共交通建设和运营支出将不堪重负。规划应引导新区逐步从依托老城区，向独立发展逐步演变。这一时期，部分的服务和功能可以依托老城，但大量的生活、服务和就业要在新区内部完成。关键是完善配套服务，优化城市环境，并保持相对的成本优势，尽快增加人气，促进向产城融合的城市主体过渡。
远期相对独立。长远来看，东部新区与成都主城区之间，将形成两个相对功能独立的城市主体，共同分担国家中心城市的功能。主城区与新区之间的联系以商务出行为主，需要加强城市中心和重要节点之间的点对点直连直通，即利用快速轨道交通连接奥体公园、简州城市中心与主城区科学城、高新区、天府锦城等，便于商务出行群体能够快速到达。
第三，全方位融合山水。与成都主城区比较，东部新区建设最大的优势是依山傍水。新区西侧紧邻可进入性较强的龙泉山，东侧为蜿蜒曲折的沱江。从世界知名城市的成功经验来看，处理好城市与山水的关系，往往是提高城市吸引力、维护城市长久竞争力的关键举措。东部新区应融合山水，成为“公园城市示范区”的核心载体。
一是山城互动。首先是山城互观。学习香港等城市的经验，控制好城市天际线和望山视廊，让龙泉山作为空港新城和简州新城的自然和生态背景，实现城里可望山;学习旧金山、洛杉矶等城市经验，在龙泉山东麓适宜位置，规划建设观城平台，实现山上可瞰城;选择龙泉山适当地区，结合飞机航线视线分析，借鉴好莱坞等方式，适当安排大地景观或标志景观，实现天上可见山城。其次是山城互联。学习香港、珠三角等地区经验，利用山城紧密相连的优势，将城市慢行系统与龙泉山慢行系统相联系，构建山城一体的绿道体系，促进山城互动。 二是依水而活。世界知名城市普遍都依水而建，例如纽约的哈德逊河、伦敦的泰晤士河、巴黎的塞纳河、上海的黄浦江。但总的来看，这些河流都作为城市型河流，文化和活动功能较强，生态功能较弱。在东部新区的建设过程中，建议最大限度发挥沱江、三岔湖、龙泉湖等江河湖泊的生态功能，提升生态环境效应，并在此基础上安排文化、休闲和服务功能，创造人与自然和谐的典范，塑造成都以及东部新区立足于世界名城之林的标志性场所。
发挥“新区”优势：建设新城，培育新人，激发新产
从“产城人”到“人城产”的城市发展逻辑转变逐渐为大家所接受。当所有城市和区域都转变逻辑之时，东部新区应发挥“新区”的后发优势，利用沉没成本和转型成本较低的优势，突出建设新城、培育新人和激发新产。
第一，建设新城。一是新技术城。借鉴雄安新区、北京副中心等新区建设经验，为智慧交通物流、智慧基础设施、智能城市管理等新技术的应用预留可能，创建城市新技术应用场景。同时也要注意结合实际，马斯达尔、多伦多滨水社区的失败经验告诉我们，城市是一个有机生命体，难以通过新技术应用进行全面改造，城市自身能够不断适应新技术和新手段。
二是新文化城。城市是人类文化的最重要的空间载体，文化是凸显城市气质的重要方面。新区由于缺乏文化积淀，常常难以形成文化氛围。因此，要充分挖掘东部新区及周边的文化资源和要素，加强文化沉淀，予以发扬光大，为“三城三都”城市文化品牌增光添彩。在城市建设中，学习深圳等新兴城市在塑造文化气质方面的经验，塑造东部新区锐意进取、昂扬向上的新区文化特质。
三是新生态城。现代城市建设的主要逻辑是人本主义，忽视了与自然本底的和谐共处。东部新区的自然本底和山水格局较好，进行组团式开发，组织好山水共融的城市格局，在城市内外为东部丘陵地区的生物预留良好的生境，建设新型的低环境影响的生态城市，应作为东部新区建设的重要目标。
四是新治理城。东部新区要增强对市民的吸引力，应落实人民城市人民建、人民城市为人民的营城理念，促进社区自治组织建设，发挥市民的主观能动性，增强东部新区市民的凝聚力和荣誉感。要学习深圳发展初期的发展理念，提升城市的包容性，尽力提供不同类型的住房和工作岗位，创造和谐有序的社会治理新秩序。
第二，培育新人。一是吸收新人。帕特里克·盖迪斯指出，“城市规划不仅是地点规划或者工作规划，如果想取得成功，必须是人的规划”。东部新区要快速集聚人气，需要借鉴长沙等城市，建设全龄城市，吸引不同年龄阶段的人;需要借鉴深圳等城市，建设包容性城市，吸引不同社会阶层的人;需要借鉴迪拜等城市，营造多元文化和国际环境，吸引不同省份和国籍的人。
二是塑造新人。城市既是市民活动的空间载体，也是塑造市民行为的重要手段。强大的城市往往能够形成较为统一的城市文化和城市价值观，因此我们能够较为容易地区分纽约人和洛杉矶人，区分北京人和上海人。东部新区要加强市民交往空间的塑造，加强城市文化空间的建设，促进产城融合程度的提高，鼓励垃圾分类、绿色出行等生活方式，塑造尊重自然、热爱生活、享受工作、具有文化素养的东部新区人，或许，这才是东部新区城市建设的最高目标。
第三，激发新产。随着全球化形势的波折，本地生产、就近消费的趋势愈演愈烈，生产全球化可能会向生产区域化演变，国内的产业链长度将继续延伸。成都产业基础较强、人才优势突出、新经济政策实施有力，有潜力在国际国内产业结构升级和转移的过程中，谋求产业升级。
一是产业选择近远结合。近期可关注新基建带来的产业需求，针对5G、数据中心等产业门类，利用成都信息产业人才和政策优势，大力发展新一代信息技术产业。远期可结合前沿和新兴产业，建设全国性科学中心。尤其是生产全球化面临困境的情况下，国内需要补短板的产业，例如针对疫苗的生物医药产业，针对芯片短缺等的先进电子信息、人工智能等产业。
二是产业布局灵活弹性。未来的制造方式会发生较大变化，集成总装式的生产将更趋大型化，大型设备和交通工具的制造，需要更大规模的场地和更复杂的物流配套体系，需要相对独立、尺度较大的产业空间。此外，随着3D打印等技术的引用，柔性生产、分布式生产也具有巨大强力，制造空间布局更加灵活，与生活和服务空间的关系更为紧密。为了应对更替更快、需求更多元化的产业主体，有必要增加产业空間布局的灵活性，选择更多样的产业组织方式，尝试采用更短的产业用地出让年限，试行新型产业用地（M0）制度，探索差异化土地供给制度和弹性供地制度。
作者
中国城市规划设计研究院西部分院副总规划师，教授级高级城市规划师
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发挥“东部”优势：联通区域，依托主城，融合山水
城市的发展离不开区域，区域是城市发展的基础，区位是新区建设成败的关键因素之一。东部新区位于成都“东部”，要充分发挥依托空港面向成渝、跨山而建遥望主城、西依龙泉东临沱江的区位优势，实现分层次联通区域、分阶段依托主城、全方位融合山水。
第一，分层次联通区域。《超级版图》一书中指出，基础设施和供应链的枢纽作用，正取代领土控制面积，成为决定国家和地区成败的关键。东部新区应发挥空港、高铁等基础设施优势，打造各种要素交汇流通的超级枢纽，增强对不同层次空间范围的联通性，尽快融入全球产业分工当中。成都要建设国际门户枢纽城市，东部新区应成为关键载体。
一是空港联通世界。虽然全球化进程遇到波折，但机场在内陆开放中的关键作用仍然不可替代，天府国际机场仍然是东部新区联通世界的首要通道。从美国和欧洲的经验来看，内陆地区的大机场往往会承担大量枢纽中转功能，来扩大机场客货运规模，降低边际成本，继而增强机场所在城市与世界的连通度。例如世界最大的亚特兰大机场，位于美国内陆，是美国西海岸、东海岸和南部之间的中转枢纽，中转客流比例超过60%。成都位于东亚、南亚、东南亚三大人口密集地区的地理中心，有潜力成为亚洲内部航空中转组织的枢纽，以及欧亚干线和国内干线间的中转枢纽。为了构建洲际和洲内枢纽，天府国际机场要积极争取开放第五、第七航权，增强对国外航空公司的吸引力;加快培育基地航空公司，争取培育形成国内第四大航空公司;并加快高铁、城际铁路建设进度，提升区域客流的集疏运能力。
二是高铁沟通亚洲。东亚、东南亚和南亚人口密度都较高，更适宜发展比航空运量大、但经济运距短的高速铁路。从成都来看，随着向东沿江高铁通道，向南中孟印缅通道和中南半岛通道的打通，向北成西（宁）、成兰（州）等铁路的建设，铁路尤其是高铁承担的客运份额将进一步扩大。从欧洲、日本等人口密度较高的发达国家的经验来看，高铁是促进城市连接度提升的重要手段，同时依托高铁站点进行TOD开发，往往能取得较好的效果。高铁枢纽带来的时空距离缩短效应正成为争取高端产业的重要砝码，在简州新城、空港新城的城市中心规划预留高铁站点，将是提升东部新区竞争力的重要举措。
三是城际联通成渝。东部新区培育的生产和创新服务职能，将辐射和服务整个成渝地区。从长三角、珠三角的经验来看，东部新区与成渝地区双城经济圈的商务出行将快速增加，并呈现出高强度、高密度的联系特征，跨城商务出行、每周通勤、每日通勤的比例将越来越高，长运距、低频次的高速铁路很难满足这部分要求。东部新区需要大力发展城际铁路（市域铁路），联系东部新区与成德眉资和成都平原经济区乃至渝西地区的城市，满足高强度的商务和通勤出行需求。
第二，分阶段依托主城。新区通常具有一定的建设周期，难以一蹴而就。从浦东等新区的建设经验来看，处理好与主城的关系尤为重要。协调新旧城区互动，不仅有利于新区建设，也有利于促进城市整体能级的提升。在新區建设的不同阶段，要因势利导处理好与老城区的关系，以承载能力为基础，探索新区老城差异化协同发展路径。
近期依托主城。新区建设初期，配套服务和规模效应的缺失往往导致人气不足，需要依托老城区发展，需要老城区提供人口、资金等发展资源。例如浦东新区建设初期，由于巨大的跨江基础设施建设成本，导致长期人气不足，也出现了“宁要浦西一张床、不要浦东一套房”的现象。新区建设的初期，老城区与新区的资源要素流动会比较大，例如会出现较大规模的跨龙泉山通勤交通。一方面需要尽快完善东部新区的基本公共服务设施，并适度控制居住成本，吸引新区就业人口就近居住;另一方面需要在在建18号线的基础上，适时建设新的轨道交通设施，并结合通勤需求大的特点，合理安排轨道等公共交通的运营方式。
中期减少通勤。新区建设中期，就业岗位将进一步增加，基本公共服务业逐步完善，产城融合程度进一步提高，产业生态圈逐步完善。由于就业岗位规模逐步扩大，需要降低跨山通勤比例，否则公共交通建设和运营支出将不堪重负。规划应引导新区逐步从依托老城区，向独立发展逐步演变。这一时期，部分的服务和功能可以依托老城，但大量的生活、服务和就业要在新区内部完成。关键是完善配套服务，优化城市环境，并保持相对的成本优势，尽快增加人气，促进向产城融合的城市主体过渡。
远期相对独立。长远来看，东部新区与成都主城区之间，将形成两个相对功能独立的城市主体，共同分担国家中心城市的功能。主城区与新区之间的联系以商务出行为主，需要加强城市中心和重要节点之间的点对点直连直通，即利用快速轨道交通连接奥体公园、简州城市中心与主城区科学城、高新区、天府锦城等，便于商务出行群体能够快速到达。
第三，全方位融合山水。与成都主城区比较，东部新区建设最大的优势是依山傍水。新区西侧紧邻可进入性较强的龙泉山，东侧为蜿蜒曲折的沱江。从世界知名城市的成功经验来看，处理好城市与山水的关系，往往是提高城市吸引力、维护城市长久竞争力的关键举措。东部新区应融合山水，成为“公园城市示范区”的核心载体。
一是山城互动。首先是山城互观。学习香港等城市的经验，控制好城市天际线和望山视廊，让龙泉山作为空港新城和简州新城的自然和生态背景，实现城里可望山;学习旧金山、洛杉矶等城市经验，在龙泉山东麓适宜位置，规划建设观城平台，实现山上可瞰城;选择龙泉山适当地区，结合飞机航线视线分析，借鉴好莱坞等方式，适当安排大地景观或标志景观，实现天上可见山城。其次是山城互联。学习香港、珠三角等地区经验，利用山城紧密相连的优势，将城市慢行系统与龙泉山慢行系统相联系，构建山城一体的绿道体系，促进山城互动。 二是依水而活。世界知名城市普遍都依水而建，例如纽约的哈德逊河、伦敦的泰晤士河、巴黎的塞纳河、上海的黄浦江。但总的来看，这些河流都作为城市型河流，文化和活动功能较强，生态功能较弱。在东部新区的建设过程中，建议最大限度发挥沱江、三岔湖、龙泉湖等江河湖泊的生态功能，提升生态环境效应，并在此基础上安排文化、休闲和服务功能，创造人与自然和谐的典范，塑造成都以及东部新区立足于世界名城之林的标志性场所。
发挥“新区”优势：建设新城，培育新人，激发新产
从“产城人”到“人城产”的城市发展逻辑转变逐渐为大家所接受。当所有城市和区域都转变逻辑之时，东部新区应发挥“新区”的后发优势，利用沉没成本和转型成本较低的优势，突出建设新城、培育新人和激发新产。
第一，建设新城。一是新技术城。借鉴雄安新区、北京副中心等新区建设经验，为智慧交通物流、智慧基础设施、智能城市管理等新技术的应用预留可能，创建城市新技术应用场景。同时也要注意结合实际，马斯达尔、多伦多滨水社区的失败经验告诉我们，城市是一个有机生命体，难以通过新技术应用进行全面改造，城市自身能够不断适应新技术和新手段。
二是新文化城。城市是人类文化的最重要的空间载体，文化是凸显城市气质的重要方面。新区由于缺乏文化积淀，常常难以形成文化氛围。因此，要充分挖掘东部新区及周边的文化资源和要素，加强文化沉淀，予以发扬光大，为“三城三都”城市文化品牌增光添彩。在城市建设中，学习深圳等新兴城市在塑造文化气质方面的经验，塑造东部新区锐意进取、昂扬向上的新区文化特质。
三是新生态城。现代城市建设的主要逻辑是人本主义，忽视了与自然本底的和谐共处。东部新区的自然本底和山水格局较好，进行组团式开发，组织好山水共融的城市格局，在城市内外为东部丘陵地区的生物预留良好的生境，建设新型的低环境影响的生态城市，应作为东部新区建设的重要目标。
四是新治理城。东部新区要增强对市民的吸引力，应落实人民城市人民建、人民城市为人民的营城理念，促进社区自治组织建设，发挥市民的主观能动性，增强东部新区市民的凝聚力和荣誉感。要学习深圳发展初期的发展理念，提升城市的包容性，尽力提供不同类型的住房和工作岗位，创造和谐有序的社会治理新秩序。
第二，培育新人。一是吸收新人。帕特里克·盖迪斯指出，“城市规划不仅是地点规划或者工作规划，如果想取得成功，必须是人的规划”。东部新区要快速集聚人气，需要借鉴长沙等城市，建设全龄城市，吸引不同年龄阶段的人;需要借鉴深圳等城市，建设包容性城市，吸引不同社会阶层的人;需要借鉴迪拜等城市，营造多元文化和国际环境，吸引不同省份和国籍的人。
二是塑造新人。城市既是市民活动的空间载体，也是塑造市民行为的重要手段。强大的城市往往能够形成较为统一的城市文化和城市价值观，因此我们能够较为容易地区分纽约人和洛杉矶人，区分北京人和上海人。东部新区要加强市民交往空间的塑造，加强城市文化空间的建设，促进产城融合程度的提高，鼓励垃圾分类、绿色出行等生活方式，塑造尊重自然、热爱生活、享受工作、具有文化素养的东部新区人，或许，这才是东部新区城市建设的最高目标。
第三，激发新产。随着全球化形势的波折，本地生产、就近消费的趋势愈演愈烈，生产全球化可能会向生产区域化演变，国内的产业链长度将继续延伸。成都产业基础较强、人才优势突出、新经济政策实施有力，有潜力在国际国内产业结构升级和转移的过程中，谋求产业升级。
一是产业选择近远结合。近期可关注新基建带来的产业需求，针对5G、数据中心等产业门类，利用成都信息产业人才和政策优势，大力发展新一代信息技术产业。远期可结合前沿和新兴产业，建设全国性科学中心。尤其是生产全球化面临困境的情况下，国内需要补短板的产业，例如针对疫苗的生物医药产业，针对芯片短缺等的先进电子信息、人工智能等产业。
二是产业布局灵活弹性。未来的制造方式会发生较大变化，集成总装式的生产将更趋大型化，大型设备和交通工具的制造，需要更大规模的场地和更复杂的物流配套体系，需要相对独立、尺度较大的产业空间。此外，随着3D打印等技术的引用，柔性生产、分布式生产也具有巨大强力，制造空间布局更加灵活，与生活和服务空间的关系更为紧密。为了应对更替更快、需求更多元化的产业主体，有必要增加产业空間布局的灵活性，选择更多样的产业组织方式，尝试采用更短的产业用地出让年限，试行新型产业用地（M0）制度，探索差异化土地供给制度和弹性供地制度。
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