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摘要：外卖垃圾治理是推进城市绿色可持续发展的一项重要工作，逐渐成为学界关注的热点问题。对S市相关人员进行半结构化访谈，运用扎根理论进行编码，治理主体、宏观指引与微观落实是制约城市垃圾有效治理的关键变量。治理主体多元化是影响垃圾治理有效性的关键驱动因素，包括纵向上各层级政府间的“条条联系”，横向上政府与社会、市场、公众等主体间的“块块联系”;宏观指引作为顶层制度设计起“总体引领”效用;微观落实作为技术路线发挥“基础保障”作用。加强多元主体协同治理，密切纵横双向联通，正确引导宏观价值走向，强化战略指引以及夯实微观技术基础，提升治理新位阶的有效治理路径，对提高城市外卖垃圾治理水平大有裨益。
关键词：垃圾分类;外卖垃圾治理;扎根理论;多元主体;协同治理
2019年6月，习近平对垃圾分类工作作出重要指示，强调要培养垃圾分类的好习惯，为改善生活环境做努力，为绿色可持续发展做贡献。目前我国外卖O2O 模式的飞速发展造就了外卖行业的兴盛，外卖垃圾逐渐成为制造污染的源头之一，且大有愈演愈烈之势。
我国学者对外卖垃圾的深度研究始于 2015年，主要研究内容为外卖垃圾污染、大学生定外卖现象的讨论、外卖智能配送研究和完善“限塑令”等。外卖垃圾属于生活垃圾的一部分，通过梳理生活垃圾治理的文献，可以对外卖垃圾治理问题提供思路。我国对垃圾治理的研究起源于20世纪90年代，各个时间段没有显著的研究重点，餐厨垃圾管理、垃圾源头控制、垃圾分类收集、国内城市与域外经验、政策变迁是比较热门的选题[1]。例如，有学者指出外部治理主体单一和内部治理主体权责不明、主体繁多对城市垃圾监管体系造成负面影响[2]。外部监督的不成熟和缺失让城市垃圾监管体系在民主协商和信息公开方面显得乏力。有学者通过分析国外部分城市管理生活垃圾经验，比较我国城市垃圾治理中的不足，提出我国城市垃圾治理的优化方案[3]。有学者从垃圾收集的视角分析，指出相对于德国和巴西明确的责任人方式，我国的城市生活垃圾收集网络的构建要明确各个主体责任，有效发挥各主体的作用[4]。有学者以高校和大学生为研究对象，得出高校和政府可通过建立多样性的垃圾分类奖惩机制、强化声誉机制、加大垃圾分类监管的补贴力度的方法制定环境监管政策[5]。随着“地沟油”事件的爆发，各地开始从法律层面对餐厨垃圾治理进行深入研究。上海、广州、河北、重庆等省市纷纷出台政策，制定垃圾分类及回收等相关标准。这些地方性法规与条例的出台有效推进了地方餐厨垃圾的管理，取得良好效果，也为外卖垃圾的治理奠定了良好的基础。
西方国家虽然外卖业起步早于中国，但受消费、饮食、人力成本等影响，规模与中国相差甚远，外卖业带来的垃圾污染问题并没有得到充分关注，但在研究城市生活垃圾管理方面有著丰富的学术成果。里夫金提出科学技术有望与可再生技术相融合，人类会转型成为一个可再生能源时代[6]（P33）。随后有大量研究深入展开，涉及内容主要包括：城市垃圾增长、城市垃圾对环境的影响、垃圾回收与处理、垃圾监管评价和效率等问题。
基于以上问题及研究现状，本文将以协同治理为研究视角，分析协同治理中的多元主体关系。通过梳理我国外卖垃圾治理中各个主体存在的问题，提出对应的补救方式，探寻适合我国国情的城市外卖垃圾回收网络模型，为外卖垃圾各主体间更好地协同治理提供理论依据。
（一）研究方法
1.经典扎根理论方法。本文选择扎根理论方法进行实证研究，构建相关理论。扎根理论最早由格拉泽和斯特劳斯在《发现扎根理论》中提出，作为一种动态研究，扎根理论通过研究者的观察与访谈获得一手资料并从中提取相关概念升华为最终理论的过程，是一种科学的研究步骤和研究方法（见图1）。
2.深度访谈法。这是扎根理论最常用的手段，研究者需要对有代表性的对象进行一对一或小组访谈获得第一手资料，产生研究问题的概念和范畴。在深度访谈过程中，研究者时刻提醒自己保持中立的态度，根据访谈提纲提问但不完全依赖提纲，避免先入为主的提示。同时研究者始终保持参与者的视角，关心访谈对象的真实经历和工作经验，使访谈对象如实分享自己的想法。在本次调研中，为确保数据完整，访谈过程全程录音，为本文提供真实的原始数据。
3.文本分析法。经典扎根理论指出研究数据处理的方法，文本分析法是对资料处理的重要手段。经典扎根理论视角下的文本分析是逐行编码。通过对研究资料的概念化和抽象编码，归纳总结出反映社会现状的相关概念与范畴。本文通过深度访谈得到一手资料，再利用文本分析法得到外卖垃圾治理维度的12个范畴、5个主范畴和3个核心范畴。
（二）分析框架
本文的研究在经典扎根理论研究方法的指导下展开，通过对典型案例的深入研究发现问题并进行理论研究，最后构建理论进行分析。过程采用深度访谈和文本分析的方法（见图2）。
（一）研究个案选择与样本描述
本文选择S市作为研究对象，该市由于历史和经济等原因，一直以来环境问题众多，近年备受垃圾围城问题的困扰，随着餐饮O2O的发展，外卖垃圾对环境的压力与日俱增。作为准一线城市，S市政府制定了一系列方针政策应对环境问题，在生产企业、回收企业和社会组织的共同努力下，外卖垃圾治理取得了一定的成果。在治理过程中，政府扮演的主导角色值得研究，垃圾治理的经验对有相似困境的城市有借鉴意义。 本研究主要采用半结构化深度访谈，选择10名就职于S市相关部门的政府工作人员，10名企业职员和10名消费者进行深度访谈。本次访谈一共采访30位相关人员，每次访谈时间25分钟～40分钟，最终得到1000余分钟录音整理成访谈文字，形成访谈样本。
（二）外卖垃圾治理的维度提取
1.开放性编码。本研究利用 MAXQDA 软件对研究资料中的有效语句展开逐一编码，得到初始概念，并对初始概念理性分类范畴化。在范畴化过程中删除部分样本间矛盾的和出现频次極少的初始概念，得出若干初始概念和12个范畴（见表1）。
2.主轴编码。主轴编码是文本编码的第二步，目的在于通过总结将每一个范畴为主轴，再将这主轴重组为一个逻辑的整体。通过分析主轴发现样本之间的逻辑关系，根据不同范畴在概念层次上的逻辑次序和相互关系对其进行分类。本研究共归纳出5个主范畴，以及其对应的开放式编码范畴（见表2）。
3.选择性编码。选择性编码又称为核心编码，是文本分析的最后一步。核心编码就是不断探索和验证范畴之间的相互关系。将概念抽象化处理，确定研究的核心范畴，核心范畴需包含其他的范畴，体现研究现象的核心。本文最终得到“治理主体多元”“宏观指引”“微观落实”三个核心范畴（见表3）。
4.理论饱和度检验。本文理论饱和度检验选择1/3的访谈记录作为检验样本，检验方式为重复以上3层编码，结果发现模型中的范畴足够丰富。关于外卖垃圾治理的三个主范畴均未发现新的范畴和关系，对应范畴内部也未形成新的构成因子。因此可以认为笔者所构建的外卖垃圾治理模型在理论上达到饱和。
本研究围绕“外卖垃圾治理”建立三个核心范畴：治理主体、宏观指引和微观落实，这三个要素对外卖垃圾能否有效治理有显著影响，并以此构建起其影响要素间的关系模型（见图3）。
（一）治理主体层面
外卖垃圾治理属于城市生活垃圾治理的一部分，需要政府、企业、公众、社会组织等多元主体交互合作、协同治理。长期以来，垃圾治理以政府单一主体为核心，忽视了市场、公众等其他主体的参与。而垃圾治理是一个多方配合的过程，既涉及中央政府和地方各层级政府、地方政府内部及部门之间的协作，也涉及政府与市场、社会等非政府主体之间的配合与协作[7]。外卖所使用的塑料用品的回收、消毒及再次循环使用，造成的高昂成本给当地财政带来巨大压力，部分地区采用掩埋或焚烧的方式进行处理，严重超出城市生态系统的承载力。环境库兹涅兹曲线显示，一个区域的环境污染水平，与该区域人均 GDP 收入的作用关系会经历了一个倒U形曲线的发展过程[8]，说明居民收入提高会使其对环境质量的需求不断提高，从而迫使政府及相关主体采取措施提高环境质量。加之外卖垃圾类型的零散性、产生的持续性、回收质量与数量的不确定性及垃圾处置的时效性等特殊属性，决定了垃圾治理需要相关主体之间紧密且长期的合作，因此，只有将政府、市场、社会及公众等多主体协同起来，才能降低交易费用，保障资源供给与处置安全，实现外卖垃圾的有效治理及经济社会的可持续发展。
（二）宏观指引层面
政府的宏观价值取向对于基层政府的行为路径具有战略引导作用，因此，在顶层设计层面加以规范，对于后续垃圾治理方面的政策执行大有裨益。相关访谈资料显示，目前基层政府在执行政策方面存在一些“政策冷漠”“为官不为”现象，由于问责制落实不到位，部分公职人员在政策执行中存在严重的“失德”“失范”问题，寻租、腐败问题依旧存在。同时，上级政府与基层政府之间由于信息流通不畅及相关监管措施匮乏，“上有政策、下有对策”的现象致使上级政府难以了解各地政策真正落实状况，仅通过每年例行的检查验收以及下级政府递交的相关报告很难实现对下级政府的有效监管与督促，垃圾治理问题只能是治标不治本。
（三）微观落实层面
传统的政府单一管制难以满足垃圾治理复杂性、多样性的需求，企业规范化、市场优化以及社会边缘力量的参与才是新时代城市治理的现实要求。访谈中企业职员表示“现在企业处理垃圾的技术有些落后，没有钱置办新机器，发工资都难”，企业作为垃圾处理的治理主体之一，相关配套设施的不健全以及资金的缺位使垃圾处理成本高、效率低。消费者表示“扔垃圾的时候如果有垃圾分类的标志就会相应地进行垃圾投放，但很多地方的垃圾桶没有标志，就随便扔了”，这说明城市相关基础设施目前仍不完善，导致消费者陷入两难境地，无法针对不同种类的垃圾正确处理。同时，关于垃圾分类的宣传教育未及时跟进，这也是垃圾治理工作开展低效的重要原因。外卖消费群体多样化，部分群体缺乏垃圾“分类”意识，有消费者表示“把垃圾扔进垃圾桶就很好了，怎么去分类，这个不太了解，我们也不关注国家大事啊”，说明消费者的环保意识、分类意识是促使环保行为、分类行为发生的动力机制，缺乏相应的宣传教育必然导致垃圾治理的低效。
治理主体、宏观指引与微观落实这三个核心范畴是制约城市垃圾有效治理的关键变量。本文以此为基础构建外卖垃圾分类治理模型。其中，治理主体多元化是影响垃圾治理有效性的关键驱动因素，包括纵向各层级政府间的“条条联系”，横向政府与社会、市场、公众等主体间的“块块联系”;宏观指引则作为顶层制度设计起“总体引领”效用;微观落实作为技术路线发挥“基础保障”作用。基于以上研究，为有效提升外卖垃圾的治理能力，提出三条建议。
（一）加强多元主体协同治理，密切纵横双向联通
垃圾处理是城市公共事业管理的重要内容，影响着社会的生产、生活，在环境治理复杂性和公民日常需求多样化背景下，政府在城市公共治理中始终发挥核心作用，但不能仅依靠政府单一主体，还需协同各类主体参与其中。政府在生态环境协同治理中的角色定位为“主导协调”，寓为“主导而非包揽”“协调而非取代”之意[9]。在外卖垃圾治理中，需注意外卖垃圾分类，引导企业从源头上生产环保产品，重视垃圾运收等细节。纵向来看，政府作为外卖垃圾协同治理的重要主体，首先应保证其内部协同，联合街道、区、市三级行政共同发力（见表4）。横向来看，政府、企业（上、下游企业）、社会组织和公众均为外卖垃圾治理的主体。首先，政府应承担 “上游企业”与“下游企业”间的协调职责，在指导监督上游企业的同时，促进下游企业与上游企业间的合作;其次，政府应大力扶持社会组织，集中“拾荒者”力量，充分发挥志愿者群体的积极作用，培养专业化人才，解决垃圾回收的问题;最后，消费者应承担起在外卖垃圾治理中的责任，支持政府垃圾处理的收费举措，化“被动参与”为“主动治理”。作为监督者，消费者不仅要监督企业生产，还要依法对政府的各项行为行使合理监督权。
（二）正确引导宏观价值走向，强化战略指引
强化宏观层面价值引领，是为了更充分地发挥政府的顶层设计作用，使各层级政府能够自上而下有效贯彻落实相关政策。要加强法治建设，无论从理论还是实证层面，法制都是解决环保问题的根本路径[10]，要充分发挥法律制度在外卖垃圾治理中的“强约束”作用，强化公民法治观念，以公平、公正的立法理念指引垃圾分类治理的“触底性”落实;在地方性立法层面，要具体问题具体分析，根据垃圾治理实际情况制定相应法律，努力实现法治建设的“本土化”。完善垃圾治理问责制度，从问责动因、问责主体、问责内容、问责方式等方面细化问责制度，构建垃圾治理多层级官员问责逻辑框架，对于“为官不为”、寻租等官场不良现象严惩不贷，从源头上对基层政府的“共谋”行为加以遏制。由于垃圾治理受到供求、价格、竞争、风险等要素相互作用的影响，政府应强化对垃圾治理的监管力度，树立科技监管意识，借助大数据、“互联网+”、环保云计算、环保云平台等高科技畅通政府监管渠道，针对各地实际确立政府监管的重点方向与任务，努力提升监管的针对性与有效性。
（三）夯实微观技术基础，提升治理新位阶
提升企业规约效力，充分发挥市场在外卖垃圾治理中的作用。企业主要分为“产品提供者”的上游企业和“垃圾回收再利用”的下游企业。外卖垃圾治理现实需求表明，政府应承担“上游企业”与“下游企业”间的协调职责，但在协调时应注意干预的力度与强度，切忌影响市场作用的正常发挥。政府要监督上游企业，保证其初始产品的合法性;完善绿色税收、信贷政策，通过环境税、资源税、增值税等绿色税收手段引导和鼓励绿色生产和绿色消费[11]。政府的价格补贴、技术支持提高了下游企业在政府协调过程中的积极性与配合度。同时要推进社会力量参与协同治理，一方面，利用官方媒体及自媒体等多渠道强化垃圾分类处理的宣传教育，公众只有在主观意识上化“政府为我做”为“我为大家做”，激发出参与环境治理的内在动力，才能真正成为协同治理的主体，为外卖垃圾治理贡献应有的力量[12];另一方面，积极培育相关社会组织，可设置区域基金会，尽可能降低组织成员之间协作、沟通所耗费的时间成本、沟通成本、分配成本以及执行监控成本[13]。社会组织作为公众域的重要组成部分，具有社会性、独立性的特点，有效弥补了政府在环保方面的管理空白地带[14]。另外，我国城市中有大量闲散劳动力以及约130万的拾荒群体[15]，可成立外卖垃圾回收组织，一方面为“拾荒者”提供稳定的平台与收入，另一方面可以稳定社会秩序，提升城市治理水平。
推进外卖垃圾有效治理是实现国家治理体系与治理能力现代化的重要标识。本文系统分析了外卖垃圾治理的影响维度，并依此提出相应的优化路径。但这其中不乏某些牵掣因素，例如，在多层级政府之间的合作治理中，如何打破上级政府与下级政府之间信息链条中的藩篱，破解在垃圾治理过程中信息传递的“梗阻”问题，有效避免下级政府为“应付”上级政府的治理任务而推诿扯皮、甩锅避责？再如，在市场运行过程中最大限度实现盈利是企业的根本任务，但垃圾治理实则会损耗企业的财力与精力，现阶段促发企业参与垃圾治理的主要因素是政府行政部门的“硬性约束”机制，企业尚未形成“主动参与”机制，那么在外卖垃圾治理过程中，如何让企业的参与变“被动”为“主动”，实现真正意义上的多元主体互动联通？这一系列问题都需要我们进行更为深入的实地调查与研究，也正是这些问题所在，推动着越来越多的学者投身于垃圾治理研究浪潮之中，以期为我国城市治理现代化水平的稳步提升添“砖”加“瓦”。
参考文献：
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[15]赵 莉，黄益彪，郑泽豪.社区情景视角下都市拾荒者的“生活图景”——基于贵阳市南明区水口寺社区的田野调查[J].中国青年研究，2015，（9）.
责任编辑：陈文杰
关键词：垃圾分类;外卖垃圾治理;扎根理论;多元主体;协同治理
2019年6月，习近平对垃圾分类工作作出重要指示，强调要培养垃圾分类的好习惯，为改善生活环境做努力，为绿色可持续发展做贡献。目前我国外卖O2O 模式的飞速发展造就了外卖行业的兴盛，外卖垃圾逐渐成为制造污染的源头之一，且大有愈演愈烈之势。
我国学者对外卖垃圾的深度研究始于 2015年，主要研究内容为外卖垃圾污染、大学生定外卖现象的讨论、外卖智能配送研究和完善“限塑令”等。外卖垃圾属于生活垃圾的一部分，通过梳理生活垃圾治理的文献，可以对外卖垃圾治理问题提供思路。我国对垃圾治理的研究起源于20世纪90年代，各个时间段没有显著的研究重点，餐厨垃圾管理、垃圾源头控制、垃圾分类收集、国内城市与域外经验、政策变迁是比较热门的选题[1]。例如，有学者指出外部治理主体单一和内部治理主体权责不明、主体繁多对城市垃圾监管体系造成负面影响[2]。外部监督的不成熟和缺失让城市垃圾监管体系在民主协商和信息公开方面显得乏力。有学者通过分析国外部分城市管理生活垃圾经验，比较我国城市垃圾治理中的不足，提出我国城市垃圾治理的优化方案[3]。有学者从垃圾收集的视角分析，指出相对于德国和巴西明确的责任人方式，我国的城市生活垃圾收集网络的构建要明确各个主体责任，有效发挥各主体的作用[4]。有学者以高校和大学生为研究对象，得出高校和政府可通过建立多样性的垃圾分类奖惩机制、强化声誉机制、加大垃圾分类监管的补贴力度的方法制定环境监管政策[5]。随着“地沟油”事件的爆发，各地开始从法律层面对餐厨垃圾治理进行深入研究。上海、广州、河北、重庆等省市纷纷出台政策，制定垃圾分类及回收等相关标准。这些地方性法规与条例的出台有效推进了地方餐厨垃圾的管理，取得良好效果，也为外卖垃圾的治理奠定了良好的基础。
西方国家虽然外卖业起步早于中国，但受消费、饮食、人力成本等影响，规模与中国相差甚远，外卖业带来的垃圾污染问题并没有得到充分关注，但在研究城市生活垃圾管理方面有著丰富的学术成果。里夫金提出科学技术有望与可再生技术相融合，人类会转型成为一个可再生能源时代[6]（P33）。随后有大量研究深入展开，涉及内容主要包括：城市垃圾增长、城市垃圾对环境的影响、垃圾回收与处理、垃圾监管评价和效率等问题。
基于以上问题及研究现状，本文将以协同治理为研究视角，分析协同治理中的多元主体关系。通过梳理我国外卖垃圾治理中各个主体存在的问题，提出对应的补救方式，探寻适合我国国情的城市外卖垃圾回收网络模型，为外卖垃圾各主体间更好地协同治理提供理论依据。
二、研究方法和分析框架
（一）研究方法
1.经典扎根理论方法。本文选择扎根理论方法进行实证研究，构建相关理论。扎根理论最早由格拉泽和斯特劳斯在《发现扎根理论》中提出，作为一种动态研究，扎根理论通过研究者的观察与访谈获得一手资料并从中提取相关概念升华为最终理论的过程，是一种科学的研究步骤和研究方法（见图1）。
2.深度访谈法。这是扎根理论最常用的手段，研究者需要对有代表性的对象进行一对一或小组访谈获得第一手资料，产生研究问题的概念和范畴。在深度访谈过程中，研究者时刻提醒自己保持中立的态度，根据访谈提纲提问但不完全依赖提纲，避免先入为主的提示。同时研究者始终保持参与者的视角，关心访谈对象的真实经历和工作经验，使访谈对象如实分享自己的想法。在本次调研中，为确保数据完整，访谈过程全程录音，为本文提供真实的原始数据。
3.文本分析法。经典扎根理论指出研究数据处理的方法，文本分析法是对资料处理的重要手段。经典扎根理论视角下的文本分析是逐行编码。通过对研究资料的概念化和抽象编码，归纳总结出反映社会现状的相关概念与范畴。本文通过深度访谈得到一手资料，再利用文本分析法得到外卖垃圾治理维度的12个范畴、5个主范畴和3个核心范畴。
（二）分析框架
本文的研究在经典扎根理论研究方法的指导下展开，通过对典型案例的深入研究发现问题并进行理论研究，最后构建理论进行分析。过程采用深度访谈和文本分析的方法（见图2）。
三、外卖垃圾治理维度提取
（一）研究个案选择与样本描述
本文选择S市作为研究对象，该市由于历史和经济等原因，一直以来环境问题众多，近年备受垃圾围城问题的困扰，随着餐饮O2O的发展，外卖垃圾对环境的压力与日俱增。作为准一线城市，S市政府制定了一系列方针政策应对环境问题，在生产企业、回收企业和社会组织的共同努力下，外卖垃圾治理取得了一定的成果。在治理过程中，政府扮演的主导角色值得研究，垃圾治理的经验对有相似困境的城市有借鉴意义。 本研究主要采用半结构化深度访谈，选择10名就职于S市相关部门的政府工作人员，10名企业职员和10名消费者进行深度访谈。本次访谈一共采访30位相关人员，每次访谈时间25分钟～40分钟，最终得到1000余分钟录音整理成访谈文字，形成访谈样本。
（二）外卖垃圾治理的维度提取
1.开放性编码。本研究利用 MAXQDA 软件对研究资料中的有效语句展开逐一编码，得到初始概念，并对初始概念理性分类范畴化。在范畴化过程中删除部分样本间矛盾的和出现频次極少的初始概念，得出若干初始概念和12个范畴（见表1）。
2.主轴编码。主轴编码是文本编码的第二步，目的在于通过总结将每一个范畴为主轴，再将这主轴重组为一个逻辑的整体。通过分析主轴发现样本之间的逻辑关系，根据不同范畴在概念层次上的逻辑次序和相互关系对其进行分类。本研究共归纳出5个主范畴，以及其对应的开放式编码范畴（见表2）。
3.选择性编码。选择性编码又称为核心编码，是文本分析的最后一步。核心编码就是不断探索和验证范畴之间的相互关系。将概念抽象化处理，确定研究的核心范畴，核心范畴需包含其他的范畴，体现研究现象的核心。本文最终得到“治理主体多元”“宏观指引”“微观落实”三个核心范畴（见表3）。
4.理论饱和度检验。本文理论饱和度检验选择1/3的访谈记录作为检验样本，检验方式为重复以上3层编码，结果发现模型中的范畴足够丰富。关于外卖垃圾治理的三个主范畴均未发现新的范畴和关系，对应范畴内部也未形成新的构成因子。因此可以认为笔者所构建的外卖垃圾治理模型在理论上达到饱和。
四、外卖垃圾治理维度阐释
本研究围绕“外卖垃圾治理”建立三个核心范畴：治理主体、宏观指引和微观落实，这三个要素对外卖垃圾能否有效治理有显著影响，并以此构建起其影响要素间的关系模型（见图3）。
（一）治理主体层面
外卖垃圾治理属于城市生活垃圾治理的一部分，需要政府、企业、公众、社会组织等多元主体交互合作、协同治理。长期以来，垃圾治理以政府单一主体为核心，忽视了市场、公众等其他主体的参与。而垃圾治理是一个多方配合的过程，既涉及中央政府和地方各层级政府、地方政府内部及部门之间的协作，也涉及政府与市场、社会等非政府主体之间的配合与协作[7]。外卖所使用的塑料用品的回收、消毒及再次循环使用，造成的高昂成本给当地财政带来巨大压力，部分地区采用掩埋或焚烧的方式进行处理，严重超出城市生态系统的承载力。环境库兹涅兹曲线显示，一个区域的环境污染水平，与该区域人均 GDP 收入的作用关系会经历了一个倒U形曲线的发展过程[8]，说明居民收入提高会使其对环境质量的需求不断提高，从而迫使政府及相关主体采取措施提高环境质量。加之外卖垃圾类型的零散性、产生的持续性、回收质量与数量的不确定性及垃圾处置的时效性等特殊属性，决定了垃圾治理需要相关主体之间紧密且长期的合作，因此，只有将政府、市场、社会及公众等多主体协同起来，才能降低交易费用，保障资源供给与处置安全，实现外卖垃圾的有效治理及经济社会的可持续发展。
（二）宏观指引层面
政府的宏观价值取向对于基层政府的行为路径具有战略引导作用，因此，在顶层设计层面加以规范，对于后续垃圾治理方面的政策执行大有裨益。相关访谈资料显示，目前基层政府在执行政策方面存在一些“政策冷漠”“为官不为”现象，由于问责制落实不到位，部分公职人员在政策执行中存在严重的“失德”“失范”问题，寻租、腐败问题依旧存在。同时，上级政府与基层政府之间由于信息流通不畅及相关监管措施匮乏，“上有政策、下有对策”的现象致使上级政府难以了解各地政策真正落实状况，仅通过每年例行的检查验收以及下级政府递交的相关报告很难实现对下级政府的有效监管与督促，垃圾治理问题只能是治标不治本。
（三）微观落实层面
传统的政府单一管制难以满足垃圾治理复杂性、多样性的需求，企业规范化、市场优化以及社会边缘力量的参与才是新时代城市治理的现实要求。访谈中企业职员表示“现在企业处理垃圾的技术有些落后，没有钱置办新机器，发工资都难”，企业作为垃圾处理的治理主体之一，相关配套设施的不健全以及资金的缺位使垃圾处理成本高、效率低。消费者表示“扔垃圾的时候如果有垃圾分类的标志就会相应地进行垃圾投放，但很多地方的垃圾桶没有标志，就随便扔了”，这说明城市相关基础设施目前仍不完善，导致消费者陷入两难境地，无法针对不同种类的垃圾正确处理。同时，关于垃圾分类的宣传教育未及时跟进，这也是垃圾治理工作开展低效的重要原因。外卖消费群体多样化，部分群体缺乏垃圾“分类”意识，有消费者表示“把垃圾扔进垃圾桶就很好了，怎么去分类，这个不太了解，我们也不关注国家大事啊”，说明消费者的环保意识、分类意识是促使环保行为、分类行为发生的动力机制，缺乏相应的宣传教育必然导致垃圾治理的低效。
五、结论与建议
治理主体、宏观指引与微观落实这三个核心范畴是制约城市垃圾有效治理的关键变量。本文以此为基础构建外卖垃圾分类治理模型。其中，治理主体多元化是影响垃圾治理有效性的关键驱动因素，包括纵向各层级政府间的“条条联系”，横向政府与社会、市场、公众等主体间的“块块联系”;宏观指引则作为顶层制度设计起“总体引领”效用;微观落实作为技术路线发挥“基础保障”作用。基于以上研究，为有效提升外卖垃圾的治理能力，提出三条建议。
（一）加强多元主体协同治理，密切纵横双向联通
垃圾处理是城市公共事业管理的重要内容，影响着社会的生产、生活，在环境治理复杂性和公民日常需求多样化背景下，政府在城市公共治理中始终发挥核心作用，但不能仅依靠政府单一主体，还需协同各类主体参与其中。政府在生态环境协同治理中的角色定位为“主导协调”，寓为“主导而非包揽”“协调而非取代”之意[9]。在外卖垃圾治理中，需注意外卖垃圾分类，引导企业从源头上生产环保产品，重视垃圾运收等细节。纵向来看，政府作为外卖垃圾协同治理的重要主体，首先应保证其内部协同，联合街道、区、市三级行政共同发力（见表4）。横向来看，政府、企业（上、下游企业）、社会组织和公众均为外卖垃圾治理的主体。首先，政府应承担 “上游企业”与“下游企业”间的协调职责，在指导监督上游企业的同时，促进下游企业与上游企业间的合作;其次，政府应大力扶持社会组织，集中“拾荒者”力量，充分发挥志愿者群体的积极作用，培养专业化人才，解决垃圾回收的问题;最后，消费者应承担起在外卖垃圾治理中的责任，支持政府垃圾处理的收费举措，化“被动参与”为“主动治理”。作为监督者，消费者不仅要监督企业生产，还要依法对政府的各项行为行使合理监督权。
（二）正确引导宏观价值走向，强化战略指引
强化宏观层面价值引领，是为了更充分地发挥政府的顶层设计作用，使各层级政府能够自上而下有效贯彻落实相关政策。要加强法治建设，无论从理论还是实证层面，法制都是解决环保问题的根本路径[10]，要充分发挥法律制度在外卖垃圾治理中的“强约束”作用，强化公民法治观念，以公平、公正的立法理念指引垃圾分类治理的“触底性”落实;在地方性立法层面，要具体问题具体分析，根据垃圾治理实际情况制定相应法律，努力实现法治建设的“本土化”。完善垃圾治理问责制度，从问责动因、问责主体、问责内容、问责方式等方面细化问责制度，构建垃圾治理多层级官员问责逻辑框架，对于“为官不为”、寻租等官场不良现象严惩不贷，从源头上对基层政府的“共谋”行为加以遏制。由于垃圾治理受到供求、价格、竞争、风险等要素相互作用的影响，政府应强化对垃圾治理的监管力度，树立科技监管意识，借助大数据、“互联网+”、环保云计算、环保云平台等高科技畅通政府监管渠道，针对各地实际确立政府监管的重点方向与任务，努力提升监管的针对性与有效性。
（三）夯实微观技术基础，提升治理新位阶
提升企业规约效力，充分发挥市场在外卖垃圾治理中的作用。企业主要分为“产品提供者”的上游企业和“垃圾回收再利用”的下游企业。外卖垃圾治理现实需求表明，政府应承担“上游企业”与“下游企业”间的协调职责，但在协调时应注意干预的力度与强度，切忌影响市场作用的正常发挥。政府要监督上游企业，保证其初始产品的合法性;完善绿色税收、信贷政策，通过环境税、资源税、增值税等绿色税收手段引导和鼓励绿色生产和绿色消费[11]。政府的价格补贴、技术支持提高了下游企业在政府协调过程中的积极性与配合度。同时要推进社会力量参与协同治理，一方面，利用官方媒体及自媒体等多渠道强化垃圾分类处理的宣传教育，公众只有在主观意识上化“政府为我做”为“我为大家做”，激发出参与环境治理的内在动力，才能真正成为协同治理的主体，为外卖垃圾治理贡献应有的力量[12];另一方面，积极培育相关社会组织，可设置区域基金会，尽可能降低组织成员之间协作、沟通所耗费的时间成本、沟通成本、分配成本以及执行监控成本[13]。社会组织作为公众域的重要组成部分，具有社会性、独立性的特点，有效弥补了政府在环保方面的管理空白地带[14]。另外，我国城市中有大量闲散劳动力以及约130万的拾荒群体[15]，可成立外卖垃圾回收组织，一方面为“拾荒者”提供稳定的平台与收入，另一方面可以稳定社会秩序，提升城市治理水平。
推进外卖垃圾有效治理是实现国家治理体系与治理能力现代化的重要标识。本文系统分析了外卖垃圾治理的影响维度，并依此提出相应的优化路径。但这其中不乏某些牵掣因素，例如，在多层级政府之间的合作治理中，如何打破上级政府与下级政府之间信息链条中的藩篱，破解在垃圾治理过程中信息传递的“梗阻”问题，有效避免下级政府为“应付”上级政府的治理任务而推诿扯皮、甩锅避责？再如，在市场运行过程中最大限度实现盈利是企业的根本任务，但垃圾治理实则会损耗企业的财力与精力，现阶段促发企业参与垃圾治理的主要因素是政府行政部门的“硬性约束”机制，企业尚未形成“主动参与”机制，那么在外卖垃圾治理过程中，如何让企业的参与变“被动”为“主动”，实现真正意义上的多元主体互动联通？这一系列问题都需要我们进行更为深入的实地调查与研究，也正是这些问题所在，推动着越来越多的学者投身于垃圾治理研究浪潮之中，以期为我国城市治理现代化水平的稳步提升添“砖”加“瓦”。
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责任编辑：陈文杰