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【摘要】本文从重大行政决策绩效评估界定入手，基于重大行政决策的主要载体行政规范性文件，从绩效评估的制度功能、启动方式、评估主体、原则和结果使用等方面展开了论述，提出了重大行政决策评估为“出口后规范”、进一步细化启动程序、确立公众参与和较为独立的评估主体、严格转化评估结果的观点。
【关键词】行政决策；行政规范性文件；绩效评估
一、引言
行政决策，从行政学和公共管理学的视角来定义，一般是指国家行政机关为履行行政职能，就面临所要解决的问题所作的目标确定、行动设计和方案抉择的过程。[1]行政决策一般包括行政规范性文件为外观的决策，还包括行政复议、行政诉讼等所承载的决策。重大行政决策绩效评估，其本质是对政府公共政策制定的过程和实践效果的评价。但由于依法行政的程序正当原则制约，大多数行政决策主要由行政规范性文件承载。[2]欧内斯特·盖尔霍恩说过：“在过去的20年里，行政法最重要的发展之一是行政机关日益依赖于规则（RULES）制定——将其作为制定政策的一种手段。”[3]综上所述，本文主要对行政决策范围内的行政规范性文件的绩效评估展开讨论。
二、行政规范性文件绩效评估的制度功能分析
（一）行政规范性文件备案审查制度——“出口前规范”
随着我国依法治国进程的深入推进，依法行政的理念日渐深入人心。但在实践中，在一定程度上仍然存在行政规范性文件杂、乱、多等问题。比如2010年湖南省株洲市为创建国家卫生城市，出台的《株洲市人民政府关于禁止乱倒垃圾乱贴乱画乱停乱放乱穿马路等行为的通知》，将行政处罚权赋予身穿黄马甲的市容环卫监督员，且允许罚款者从所罚没款项中提成50%。虽然当前在制定行政规范性文件的出口导流环节，已嵌入了行政规范性文件备案审查制度。但从推进依法行政更高程度上讲，行政规范性文件还承载着确保行政决策科学性、民主性水平等重大职能。因此，与备案审查制度相衔接，仍然需要进一步完善解决重大行政决策绩效。
（二）行政规范性文件绩效评估制度——“出口后规范”
从一些地方政府对行政规范性文件绩效评估制度功能的预设与定位来看，主要有利于检验政府重大行政决策的效果效益效率、有利于提高决策的科学化和民主化水平、有利于实现决策资源的有效配置、有利于决定决策的循环使用四重综合性目的。[3]对于采用何种方面评价，也有学者提出，“参与式”绩效评价导致政策评价的运动化和理性匮乏，“技术理性”模型则存在导致公共政策中“公共性”丧失的危险。因此，提出绩效评估的第三条道路——“复合型”绩效评价模式，其核心是试图在不同层次上合理运用公众知识和专家知识，从而促进公共政策中公共精神与技术理性统一。[4]通过绩效评估制度，对行政规范性文件进行再审视，从而不断健全科学、民主、依法决策机制，提高行政质量和效益。
三、行政规范性文件绩效评估启动
一些地方规定了三种启动行政规范性文件绩效评估程序的路径，包括：公民、法人或者其他组织对行政规范性文件提出较多意见的；市、县（市、区）人民政府办公室或同级人民政府法制机构认为有必要进行行政规范性文件后评估的；行政规范性文件在有效期届满前6个月，制定机关或实施机关认为需要继续实施的。可以说，行政规范性文件绩效评估可通过社会的推动、政府内部决定、法定三种方式启动。
对于“提出较多意见的”、“有必要进行的”、“需要继续实施的”三种情形，从制度经济学的角度来讲，由于我国地方官员存在“晋升锦标赛治理模式”，[5]大多数地方官员都会以上级政府的考核目标来推进相关工作，通常对“有必要进行的”和“需要继续实施的”予以绩效评估。而对于公民、法人或者其他组织对行政规范性文件提出较多意见的启动路径，则很可能被合法地排斥。因为大多数地方政府行政规范性文件绩效评估实施机关为政府办公室（厅），但其属于综合协调办事机构，更多地承担协调政府各职能部门沟通、协调等职能，并不过多地面向社会公众。而“提出较多意见”是动态的，而非静态的过程。公民、法人或其他组织可能在制定行政规范性文件绩效评估计划时没有提出意见或者意见没有反馈到制定评估计划机关处，抑或反馈到制定评估计划机关处而被搁置。比如公民、法人或者其他组织的意见应当向制定机关还是实施机关提出？接受意见的机关所认为的“较多意见”以什么标准来衡量？
因此，本文认为，做好行政规范性文件绩效评估工作中，要把公民、法人或其他组织对于是否启动行政规范性文件绩效评估工作作为一项重要的制度来设计。还要具体明确公民、法人或其他组织的意见应向哪个机关提出？达到多少意见可以认定为“较多意见”，并据此展开行政规范性文件的绩效评估工作。
四、行政规范性文件绩效评估主体
绝大多数地方政府均严格按照《全面推进依法行政实施纲要》之规定，明确了市、县（市、区）人民政府办公室是后评估工作的组织实施机构，决策建议、执行部门或市县人民政府指定的相关部门具体负责后评估工作。有的地方政府还赋予了同级人民政府法制机构应当履行政府重大行政决策后评估报告的合法性审查职责。同时，大多数地方政府规定了在明确行政规范性文件绩效评估主体后，其具体评估工作由评估小组来承担。评估小组由评估机关的相关人员组成，可以邀请人大代表、政协委员、有关法律专家、行业管理专家等参加。这样的制度设计体现了行政规范性文件绩效评估的参与性、专业性。
笔者认为，对于行政规范性文件绩效评估主体的设计较为符合我国实际情况，但其也存在着一定的弊端。由制定机关或实施机关进行的评估是一种典型的系统内部的自上而下的监督方式，是一种“自己作自己案件的法官”、“既是运动员、又是裁判员”的活动，其实质正义有待考究，取信于民的难度也颇大。因此，要使评估活动达至预期目的，评估主体应更多地由一个中立的第三方机构来充任。评估主体的中立性是保证评估结果客观公正的必要前提，只有保证评估机构的独立、客观的地位，才能有效避免评估工作不受当地政府的干扰，实现纯净评估工作的客观、公正。从世界各国的经验看，有些国家设立了专门的监督机构，如德国的法规评估委员会、执行成本评估委员会等。根据我国的现状，对行政规范性文件的绩效评估最好由地方国家权力机关来组织，其成员应当从立法机关、司法机关、专家、人民群众中具有行政管理经验和较强法律意识的人员中产生。同时，充实公众参与的内涵，完善程序性规则，加大其对形成绩效评估及其结果的影响因素，是公共政策过程民主正当性的关键之处。 五、行政规范性文件绩效评估的原则
有地方把行政规范性文件绩效评估归纳为独立、客观、公正、科学原则，也有学者认为行政规范性文件绩效评估应当注重公众参与原则、公开原则、客观公正原则。[6]笔者认为，开展行政规范性文件绩效评估，要基于其本身的逻辑形成过程“制定—实施—评估”，在目标上表现为公共政策效果的观察，以及通过这种观察的评价，反思政策的妥当性和效果，并对政策进行相应调整的“政策学习”[7]，应当主要遵循公众参与原则与专业化原则。
（一）公众参与原则
公众参与，即“公民、法人和其他组织有目的的参与和政府管理相关的一系列活动”。一般来说，公众参与有着两个层面的含义：首先是表面性、功能性、制度性层面的，也就是公众参与作为一项具体制度对行政决策、行政管理的参与；其次是本质性、价值性和宪政层面的，也就是对行政权力的约束、控制和对整个宪政权力的再分配。[8]现代行政不同于传统的专制行政、极权行政，传统行政注重行政效力的至上，而现代行政必须是一个开放的、非武断的政治体系。[9]在现代行政法中，行政相对人不再只是行政权作用的客体，而应当是行政哺序的主体和积极参与者。[10]因此，公众参与到行政规范性文件的评估过程之中是正当行政程序的体现，也是社会正义的必须要求。[11]但是，公众参与应当主要评价价值和利益偏好问题，而对于事实问题评价，应主要借助专家论证。
（二）专业化原则
当代社会中专业化决策问题交错复杂，各种决策主体日益倾向于诉诸专业知识、技术理性来制定策略。[12]在公共政策领域主要表现为对行政部门的专业知识、技术理性抱以较大的信任，由此将公共决策的正当性问题转换为理性化问题，甚至还将“行政精英”以外的学术专家引入决策过程，进行技术性的论证。因此，对行政规范性文件评估的专业化要求日益重要。
六、行政规范性文件绩效评估结果及其使用
大多数地方政府规定了继续实施、调整实施、终结实施三种绩效评估结果。有的地方政府也明确，经审议通过的规范性文件后评估报告应当作为修改或者废止政府规范性文件、完善配套制度和改进行政执法、行政管理工作的重要依据；经审议通过的规范性文件后评估报告建议规范性文件进行修改的，有关行政机关应当按照法定程序组织修改；经审议通过的规范性文件后评估报告建议废止同级政府规范性文件的，应当按照法定程序提请制定机关废止；经审议通过的决策后评估报告建议完善有关配套制度的，有关行政机关应当在法定权限内及时办理；经审议通过的决策后评估报告提出改进行政执法或行政管理建议的，有关行政机关应当及时采取措施予以落实。
笔者认为，行政规范性文件绩效评估的核心在于提高决策的科学化民主化水平和顺应社会期待。在“公众、专家和政府”相结合的公共政策体制结构中，公众参与、专家论证后，在政府决策的过程中基于绩效评估结果应当采取相应的行动，比如政策调整或修改，或者承担相应的法律和政治责任等，才能构成一个民主、有效和具有公共精神的公共政策形成和评价机制。
注释：
① 《达州市市县政府重大行政决策实施情况后评估办法》.
② 《遂宁市重大行政决策实施后评估制度（试行）》.
③ 《南宁市重大行政决策实施后评估办法》.
④ 《来宾市重大行政决策实施后评估暂行办法》.
⑤ 《南京市重大行政决策评估暂行办法》.
⑥ 行政规范性文件评估的主体应当是行政规范性文件的制定机关或实施机关。
⑦ 政策学习，是指在政策制定的过程中，应该可以对以往的政策失败的原因进行反思；参与政策分析和政策制定的主体，通过分享知识、进行讨论的过程，理论上也是一个政策学习的过程。
⑧ “学术专家”，不同于日常生活中的概念，它指向行政机构中相对于非行政机构具有更专业、经验性的决策专业知识的行政人员。
参考文献：
[1]莫岳云主编.行政决策学[M].北京：中国社会科学出版社，2004：7.
[2]王锡锌.公众参与和行政过程——一个理念和制度分析的框架[M].北京：中国民主法制出版社，2007：318.
[3][美]欧内斯特·盖尔霍恩.行政法与行政程序概要[M].黄列译.北京：中国社会科学出版社，1996：188.
[4]王锡锌.公众参与和行政过程——一个理念和制度分析的框架[M].北京：中国民主法制出版社，2007：345-346.
[5]周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J].经济研究，2007，（7）.
[6]胡峻.论行政规范性文件的评估[J].行政论坛，2010，（1）：64-65.
[7]Peter.J.May.Policy Learning and Failure[J].Journal of Public Policy，1992：342-343.
[8]徐文星，刘晓琴.21 世纪行政法背景下的公众参与[J].法律科学（西北政法学院学报），2007，（1）.
[9]罗传贤.行政程序法基础理论[M].台北：台湾五南图书出版公司，1993：21.
[10]叶必丰.行政法的人文精神[M].武汉：湖北人民出版社，1999：207.
[11][英]麦考密克，[澳大利亚]魏因贝格尔.制度法论[M].周叶谦译.北京：中国政法大学出版社，1994：250.
[12]王锡锌.公共决策中的公众、专家与政府[J].中外法学，2006，（4）.
【关键词】行政决策；行政规范性文件；绩效评估
一、引言
行政决策，从行政学和公共管理学的视角来定义，一般是指国家行政机关为履行行政职能，就面临所要解决的问题所作的目标确定、行动设计和方案抉择的过程。[1]行政决策一般包括行政规范性文件为外观的决策，还包括行政复议、行政诉讼等所承载的决策。重大行政决策绩效评估，其本质是对政府公共政策制定的过程和实践效果的评价。但由于依法行政的程序正当原则制约，大多数行政决策主要由行政规范性文件承载。[2]欧内斯特·盖尔霍恩说过：“在过去的20年里，行政法最重要的发展之一是行政机关日益依赖于规则（RULES）制定——将其作为制定政策的一种手段。”[3]综上所述，本文主要对行政决策范围内的行政规范性文件的绩效评估展开讨论。
二、行政规范性文件绩效评估的制度功能分析
（一）行政规范性文件备案审查制度——“出口前规范”
随着我国依法治国进程的深入推进，依法行政的理念日渐深入人心。但在实践中，在一定程度上仍然存在行政规范性文件杂、乱、多等问题。比如2010年湖南省株洲市为创建国家卫生城市，出台的《株洲市人民政府关于禁止乱倒垃圾乱贴乱画乱停乱放乱穿马路等行为的通知》，将行政处罚权赋予身穿黄马甲的市容环卫监督员，且允许罚款者从所罚没款项中提成50%。虽然当前在制定行政规范性文件的出口导流环节，已嵌入了行政规范性文件备案审查制度。但从推进依法行政更高程度上讲，行政规范性文件还承载着确保行政决策科学性、民主性水平等重大职能。因此，与备案审查制度相衔接，仍然需要进一步完善解决重大行政决策绩效。
（二）行政规范性文件绩效评估制度——“出口后规范”
从一些地方政府对行政规范性文件绩效评估制度功能的预设与定位来看，主要有利于检验政府重大行政决策的效果效益效率、有利于提高决策的科学化和民主化水平、有利于实现决策资源的有效配置、有利于决定决策的循环使用四重综合性目的。[3]对于采用何种方面评价，也有学者提出，“参与式”绩效评价导致政策评价的运动化和理性匮乏，“技术理性”模型则存在导致公共政策中“公共性”丧失的危险。因此，提出绩效评估的第三条道路——“复合型”绩效评价模式，其核心是试图在不同层次上合理运用公众知识和专家知识，从而促进公共政策中公共精神与技术理性统一。[4]通过绩效评估制度，对行政规范性文件进行再审视，从而不断健全科学、民主、依法决策机制，提高行政质量和效益。
三、行政规范性文件绩效评估启动
一些地方规定了三种启动行政规范性文件绩效评估程序的路径，包括：公民、法人或者其他组织对行政规范性文件提出较多意见的；市、县（市、区）人民政府办公室或同级人民政府法制机构认为有必要进行行政规范性文件后评估的；行政规范性文件在有效期届满前6个月，制定机关或实施机关认为需要继续实施的。可以说，行政规范性文件绩效评估可通过社会的推动、政府内部决定、法定三种方式启动。
对于“提出较多意见的”、“有必要进行的”、“需要继续实施的”三种情形，从制度经济学的角度来讲，由于我国地方官员存在“晋升锦标赛治理模式”，[5]大多数地方官员都会以上级政府的考核目标来推进相关工作，通常对“有必要进行的”和“需要继续实施的”予以绩效评估。而对于公民、法人或者其他组织对行政规范性文件提出较多意见的启动路径，则很可能被合法地排斥。因为大多数地方政府行政规范性文件绩效评估实施机关为政府办公室（厅），但其属于综合协调办事机构，更多地承担协调政府各职能部门沟通、协调等职能，并不过多地面向社会公众。而“提出较多意见”是动态的，而非静态的过程。公民、法人或其他组织可能在制定行政规范性文件绩效评估计划时没有提出意见或者意见没有反馈到制定评估计划机关处，抑或反馈到制定评估计划机关处而被搁置。比如公民、法人或者其他组织的意见应当向制定机关还是实施机关提出？接受意见的机关所认为的“较多意见”以什么标准来衡量？
因此，本文认为，做好行政规范性文件绩效评估工作中，要把公民、法人或其他组织对于是否启动行政规范性文件绩效评估工作作为一项重要的制度来设计。还要具体明确公民、法人或其他组织的意见应向哪个机关提出？达到多少意见可以认定为“较多意见”，并据此展开行政规范性文件的绩效评估工作。
四、行政规范性文件绩效评估主体
绝大多数地方政府均严格按照《全面推进依法行政实施纲要》之规定，明确了市、县（市、区）人民政府办公室是后评估工作的组织实施机构，决策建议、执行部门或市县人民政府指定的相关部门具体负责后评估工作。有的地方政府还赋予了同级人民政府法制机构应当履行政府重大行政决策后评估报告的合法性审查职责。同时，大多数地方政府规定了在明确行政规范性文件绩效评估主体后，其具体评估工作由评估小组来承担。评估小组由评估机关的相关人员组成，可以邀请人大代表、政协委员、有关法律专家、行业管理专家等参加。这样的制度设计体现了行政规范性文件绩效评估的参与性、专业性。
笔者认为，对于行政规范性文件绩效评估主体的设计较为符合我国实际情况，但其也存在着一定的弊端。由制定机关或实施机关进行的评估是一种典型的系统内部的自上而下的监督方式，是一种“自己作自己案件的法官”、“既是运动员、又是裁判员”的活动，其实质正义有待考究，取信于民的难度也颇大。因此，要使评估活动达至预期目的，评估主体应更多地由一个中立的第三方机构来充任。评估主体的中立性是保证评估结果客观公正的必要前提，只有保证评估机构的独立、客观的地位，才能有效避免评估工作不受当地政府的干扰，实现纯净评估工作的客观、公正。从世界各国的经验看，有些国家设立了专门的监督机构，如德国的法规评估委员会、执行成本评估委员会等。根据我国的现状，对行政规范性文件的绩效评估最好由地方国家权力机关来组织，其成员应当从立法机关、司法机关、专家、人民群众中具有行政管理经验和较强法律意识的人员中产生。同时，充实公众参与的内涵，完善程序性规则，加大其对形成绩效评估及其结果的影响因素，是公共政策过程民主正当性的关键之处。 五、行政规范性文件绩效评估的原则
有地方把行政规范性文件绩效评估归纳为独立、客观、公正、科学原则，也有学者认为行政规范性文件绩效评估应当注重公众参与原则、公开原则、客观公正原则。[6]笔者认为，开展行政规范性文件绩效评估，要基于其本身的逻辑形成过程“制定—实施—评估”，在目标上表现为公共政策效果的观察，以及通过这种观察的评价，反思政策的妥当性和效果，并对政策进行相应调整的“政策学习”[7]，应当主要遵循公众参与原则与专业化原则。
（一）公众参与原则
公众参与，即“公民、法人和其他组织有目的的参与和政府管理相关的一系列活动”。一般来说，公众参与有着两个层面的含义：首先是表面性、功能性、制度性层面的，也就是公众参与作为一项具体制度对行政决策、行政管理的参与；其次是本质性、价值性和宪政层面的，也就是对行政权力的约束、控制和对整个宪政权力的再分配。[8]现代行政不同于传统的专制行政、极权行政，传统行政注重行政效力的至上，而现代行政必须是一个开放的、非武断的政治体系。[9]在现代行政法中，行政相对人不再只是行政权作用的客体，而应当是行政哺序的主体和积极参与者。[10]因此，公众参与到行政规范性文件的评估过程之中是正当行政程序的体现，也是社会正义的必须要求。[11]但是，公众参与应当主要评价价值和利益偏好问题，而对于事实问题评价，应主要借助专家论证。
（二）专业化原则
当代社会中专业化决策问题交错复杂，各种决策主体日益倾向于诉诸专业知识、技术理性来制定策略。[12]在公共政策领域主要表现为对行政部门的专业知识、技术理性抱以较大的信任，由此将公共决策的正当性问题转换为理性化问题，甚至还将“行政精英”以外的学术专家引入决策过程，进行技术性的论证。因此，对行政规范性文件评估的专业化要求日益重要。
六、行政规范性文件绩效评估结果及其使用
大多数地方政府规定了继续实施、调整实施、终结实施三种绩效评估结果。有的地方政府也明确，经审议通过的规范性文件后评估报告应当作为修改或者废止政府规范性文件、完善配套制度和改进行政执法、行政管理工作的重要依据；经审议通过的规范性文件后评估报告建议规范性文件进行修改的，有关行政机关应当按照法定程序组织修改；经审议通过的规范性文件后评估报告建议废止同级政府规范性文件的，应当按照法定程序提请制定机关废止；经审议通过的决策后评估报告建议完善有关配套制度的，有关行政机关应当在法定权限内及时办理；经审议通过的决策后评估报告提出改进行政执法或行政管理建议的，有关行政机关应当及时采取措施予以落实。
笔者认为，行政规范性文件绩效评估的核心在于提高决策的科学化民主化水平和顺应社会期待。在“公众、专家和政府”相结合的公共政策体制结构中，公众参与、专家论证后，在政府决策的过程中基于绩效评估结果应当采取相应的行动，比如政策调整或修改，或者承担相应的法律和政治责任等，才能构成一个民主、有效和具有公共精神的公共政策形成和评价机制。
注释：
① 《达州市市县政府重大行政决策实施情况后评估办法》.
② 《遂宁市重大行政决策实施后评估制度（试行）》.
③ 《南宁市重大行政决策实施后评估办法》.
④ 《来宾市重大行政决策实施后评估暂行办法》.
⑤ 《南京市重大行政决策评估暂行办法》.
⑥ 行政规范性文件评估的主体应当是行政规范性文件的制定机关或实施机关。
⑦ 政策学习，是指在政策制定的过程中，应该可以对以往的政策失败的原因进行反思；参与政策分析和政策制定的主体，通过分享知识、进行讨论的过程，理论上也是一个政策学习的过程。
⑧ “学术专家”，不同于日常生活中的概念，它指向行政机构中相对于非行政机构具有更专业、经验性的决策专业知识的行政人员。
参考文献：
[1]莫岳云主编.行政决策学[M].北京：中国社会科学出版社，2004：7.
[2]王锡锌.公众参与和行政过程——一个理念和制度分析的框架[M].北京：中国民主法制出版社，2007：318.
[3][美]欧内斯特·盖尔霍恩.行政法与行政程序概要[M].黄列译.北京：中国社会科学出版社，1996：188.
[4]王锡锌.公众参与和行政过程——一个理念和制度分析的框架[M].北京：中国民主法制出版社，2007：345-346.
[5]周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J].经济研究，2007，（7）.
[6]胡峻.论行政规范性文件的评估[J].行政论坛，2010，（1）：64-65.
[7]Peter.J.May.Policy Learning and Failure[J].Journal of Public Policy，1992：342-343.
[8]徐文星，刘晓琴.21 世纪行政法背景下的公众参与[J].法律科学（西北政法学院学报），2007，（1）.
[9]罗传贤.行政程序法基础理论[M].台北：台湾五南图书出版公司，1993：21.
[10]叶必丰.行政法的人文精神[M].武汉：湖北人民出版社，1999：207.
[11][英]麦考密克，[澳大利亚]魏因贝格尔.制度法论[M].周叶谦译.北京：中国政法大学出版社，1994：250.
[12]王锡锌.公共决策中的公众、专家与政府[J].中外法学，2006，（4）.