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[摘 要]近年来，由农村土地征收补偿引发的失地农民问题成为社会关注和学术界讨论的热点。在农村土地征收中确立公平补偿对于保护农民权益、规范政府行为、优化资源配置、维护社会稳定等具有重要意义，并已明确写入《土地管理法修正案（草案）》。本文详细地研究了我国现行土地征收补偿制度中存在的“不公平”现象，然后对公平补偿理念下的农村土地征收补偿制度的完善做出了几点建议。
[关键词]公平补偿 土地征收 补偿制度
中图分类号：TM714.3 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2013）23-00179-01
随着我国工业化和城市化的加快，大量的农村土地征用在我国涌现。而我国现行土地征收补偿制度存在着补偿标准低、补偿分配不合理、补偿范围确定不科学、补偿程序不公正、补偿救济途经缺乏等诸多弊端，严重侵害了农民在土地上应有的合法利益。改革现行土地征收补偿制度已经刻不容缓。因此，本文对我国当前土地征收补偿制度中的非公平性进行了分析，进而对完善我国土地征收补偿制度提出了一些建议。
1 土地征收补偿制度的非公平性
《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”，但相关法律对补偿原则未做明确规定。而从征地实践操作来看，我国当前采用的是一种不完全补偿，与公平补偿相距甚远。这主要表现为：
（1）补偿主体的非公平性
补偿主体的非公平性表现在：一是补偿主体的狭隘性，二是受偿主体间利益分配的不公平性。
根据《土地管理法实施条例》的规定，我国土地征收的受补偿主体只有两类：一是农村集体经济组织；一是农村村民（即农民）。这意味着土地征收给其他主体带来财产损失时，这些遭受损失的主体均无资格得到任何补偿。在我国，农村集体经济组织和农民均有权获得土地征收补偿，但是在既有的受补偿主体之间，土地征收补偿亦存在一定的非公平性。表现为：一是地方政府参与征地补偿分配，欠缺合法性且导致权力寻租；二是村集体与农民个体之间的分配混乱；三是失地农民之间的分配混乱。出现这种利益分配格局的根源是农村集体经济组织的制度性“虚位”导致的农村土地产权的模糊性。
（2）补偿客体的非公平性
补偿客体的非公平性表现在：一是对征地产生的间接损失的不补偿，二是对征地产生的直接损失的不完全补偿。根据《土地管理法》的规定，我国土地征收补偿的范围只包括：土地所有权损失、土地改良物损失和安置费用这三类直接损失，不包括对由征地行为造成的间接损失。此外，对直接损失的补偿也是不完全的。最突出的表现是缺乏对农民土地承包经营权损失的补偿。有关法律法规明确规定，土地承包经营权人在承包地被征收时，有权获得相应补偿，而实际并非如此。
（3）补偿标准的不公平性
补偿标准的不公平性主要表现在补偿计算方法不科学，法定补偿标准偏低，与土地的实际价值相差较大、补偿标准时效性较差等。从现行规定来看，征地补偿金的计算基准是被征地的年产值。然而年产值是与农作物产量及价格相关的，其高低受被征地所处地区的农业生产条件和社会经济条件的影响，与被征地的区位等地价因素无关。土地征收补偿金的大部分，如地上附着物、青苗费、安置补助费等补偿标准都是由政府规定的，很多情况下补偿金低于被征地实际价值。部分政府控制的补偿金计算依据不科学，长时间不修改计算标准，时效性差。
2 公平补偿的理念基础
公平是经济学的一个重要概念，也是一种价值理念，对其的理解也是丰富的。在农村土地征收补偿问題上，我们可以把补偿的公平分为横向公平和纵向公平。
横向公平主要体现在两个方面，一个是补偿主体之间的公平，即土地使用者或者承包者他们之间在分得补偿额时是公平的，二是补偿客体之间的公平，即有土地征收产生的直接损失和间接损失都是被公平补偿的。对于补偿主体之间的“公平”，就是按照规定的补偿标准，给予同一征收范围内的被征收人同样标准的、合法的补偿。可以理解为法律面前人人平等。对于补偿客体之间的“公平”，主要表现为对主体的所有直接损失和间接损失（甚至还包括精神损失）均给予公平的补偿
纵向公平是指被征收人（农村集体或农民个体）和征收人（各级政府）之间的公平，这种公平表现为农村土地征收所创造的价值在被征收人和征收人之间的公平分配。更具体的讲，纵向公平是一个征收人向被征收人提供的补偿额度的确定问题。
3 土地征收补偿制度的完善建议
我国当前仍处于工业化和城镇化进程当中，短期内不可能实行如西方发达国家那样宽范围、高标准的土地征收补偿。因此，我国应立足于我国国情，借鉴国际经验，逐步、渐进地构建中国特色的土地征收公平补偿制度。
（1）明确农村土地的所有权人促进公平分配
我国应在肯定农村土地集体所有制性质的基础上，通过将农村集体经济组织具体化的途径来明确农村土地的所有权人。考虑到当前我国农村的情况，农村集体土地宜以村为单位，由全体村民共同所有，由村民委员会对外代表全村村民行使土地权利。但是应改造现有村民委员会，淡化其行政色彩，强化其服务意识和民主自治性，将其改造为能够真正代表全村村民共同经济利益的独立法人。
（2）适当扩大补偿范围实现完全补偿
我国应立足于本国国情，适当扩大我国土地征收的补偿客体范围。建议当前可将因征地所导致的可确定、可量化的直接损失和一些可预见的必要的间接损失列入补偿客体范围。前者包括土地改良物损失、集体经济组织土地所有权损失、农民土地承包经营权损失和失地农民重新安置费用；后者包括残余地损失和相邻地价值的减少等。与现有征地补偿相比，增加土地承包经营权补偿、残余地补偿和相邻地补偿。
（3）确立以市场价格为基础的补偿标准
完全补偿原则应如何确定被征地农民的损失，这是实现公平补偿的一个突出问题，实际上这也恰恰是导致完全补偿与不完全补偿分歧的一个关键所在。在我国目前的国情下，应建立以市场价格为基础的完全补偿原则。当务之急就是尽快建立符合市场经济规律的农村土地价格评估体系，实行由具备特定资质的行业组织或社会中介机构对农村土地进行估价的制度，得出初始地价后再交由主管部门参考土地市场的一般交易价格，并综合考量当地社会经济发展状况等因素形成土地的拟定价格，然后通过举行听证会的方式，在此基础上通过协商方式得出最终的土地价格。
4 结语
土地征收公平补偿原则能够促进公共利益和私人利益的双赢，为众多发达国家普遍接受。而我国现行土地征收补偿制度存在很多问题，直接导致了国家、农村集体和农民个人三者之间利益分配格局的混乱，不利于我国土地资源保护、粮食安全和社会稳定，已严重威胁到和谐社会的构建和全面建设小康社会目标的实现。我国应立足于国情，借鉴国际经验，逐步、渐进地构建起有中国特色的土地征收公平补偿制度。
参考文献
[1] 钱忠好.土地征用：均衡与非均衡——对现行中国土地征用制度的经济分析[J].管理世界，2004（12）.
[2] 姜明安.行政补偿制度研究[J].法学杂志，2001（5）.
[3] 杨富堂.集体土地征收的公平补偿及法律修订取向[J].西安电子科技大学学报（社会科学版），2011（04）.
[4] 王芝.我国土地征收补偿法律制度的缺陷与完善探析[J].中国不动产法研究，2011（6）.
[5] 李萌.论我国集体土地征收补偿制度的改革[D].湖南师范大学，2012.
作者简介
杨传欣（1986—），农业资源利用专业硕士研究生；刘兆军（1979—），通讯作者。本文系黑龙江省社科基金一般项目（项目编号：11B071）阶段性研究成果。
[关键词]公平补偿 土地征收 补偿制度
中图分类号：TM714.3 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2013）23-00179-01
随着我国工业化和城市化的加快，大量的农村土地征用在我国涌现。而我国现行土地征收补偿制度存在着补偿标准低、补偿分配不合理、补偿范围确定不科学、补偿程序不公正、补偿救济途经缺乏等诸多弊端，严重侵害了农民在土地上应有的合法利益。改革现行土地征收补偿制度已经刻不容缓。因此，本文对我国当前土地征收补偿制度中的非公平性进行了分析，进而对完善我国土地征收补偿制度提出了一些建议。
1 土地征收补偿制度的非公平性
《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”，但相关法律对补偿原则未做明确规定。而从征地实践操作来看，我国当前采用的是一种不完全补偿，与公平补偿相距甚远。这主要表现为：
（1）补偿主体的非公平性
补偿主体的非公平性表现在：一是补偿主体的狭隘性，二是受偿主体间利益分配的不公平性。
根据《土地管理法实施条例》的规定，我国土地征收的受补偿主体只有两类：一是农村集体经济组织；一是农村村民（即农民）。这意味着土地征收给其他主体带来财产损失时，这些遭受损失的主体均无资格得到任何补偿。在我国，农村集体经济组织和农民均有权获得土地征收补偿，但是在既有的受补偿主体之间，土地征收补偿亦存在一定的非公平性。表现为：一是地方政府参与征地补偿分配，欠缺合法性且导致权力寻租；二是村集体与农民个体之间的分配混乱；三是失地农民之间的分配混乱。出现这种利益分配格局的根源是农村集体经济组织的制度性“虚位”导致的农村土地产权的模糊性。
（2）补偿客体的非公平性
补偿客体的非公平性表现在：一是对征地产生的间接损失的不补偿，二是对征地产生的直接损失的不完全补偿。根据《土地管理法》的规定，我国土地征收补偿的范围只包括：土地所有权损失、土地改良物损失和安置费用这三类直接损失，不包括对由征地行为造成的间接损失。此外，对直接损失的补偿也是不完全的。最突出的表现是缺乏对农民土地承包经营权损失的补偿。有关法律法规明确规定，土地承包经营权人在承包地被征收时，有权获得相应补偿，而实际并非如此。
（3）补偿标准的不公平性
补偿标准的不公平性主要表现在补偿计算方法不科学，法定补偿标准偏低，与土地的实际价值相差较大、补偿标准时效性较差等。从现行规定来看，征地补偿金的计算基准是被征地的年产值。然而年产值是与农作物产量及价格相关的，其高低受被征地所处地区的农业生产条件和社会经济条件的影响，与被征地的区位等地价因素无关。土地征收补偿金的大部分，如地上附着物、青苗费、安置补助费等补偿标准都是由政府规定的，很多情况下补偿金低于被征地实际价值。部分政府控制的补偿金计算依据不科学，长时间不修改计算标准，时效性差。
2 公平补偿的理念基础
公平是经济学的一个重要概念，也是一种价值理念，对其的理解也是丰富的。在农村土地征收补偿问題上，我们可以把补偿的公平分为横向公平和纵向公平。
横向公平主要体现在两个方面，一个是补偿主体之间的公平，即土地使用者或者承包者他们之间在分得补偿额时是公平的，二是补偿客体之间的公平，即有土地征收产生的直接损失和间接损失都是被公平补偿的。对于补偿主体之间的“公平”，就是按照规定的补偿标准，给予同一征收范围内的被征收人同样标准的、合法的补偿。可以理解为法律面前人人平等。对于补偿客体之间的“公平”，主要表现为对主体的所有直接损失和间接损失（甚至还包括精神损失）均给予公平的补偿
纵向公平是指被征收人（农村集体或农民个体）和征收人（各级政府）之间的公平，这种公平表现为农村土地征收所创造的价值在被征收人和征收人之间的公平分配。更具体的讲，纵向公平是一个征收人向被征收人提供的补偿额度的确定问题。
3 土地征收补偿制度的完善建议
我国当前仍处于工业化和城镇化进程当中，短期内不可能实行如西方发达国家那样宽范围、高标准的土地征收补偿。因此，我国应立足于我国国情，借鉴国际经验，逐步、渐进地构建中国特色的土地征收公平补偿制度。
（1）明确农村土地的所有权人促进公平分配
我国应在肯定农村土地集体所有制性质的基础上，通过将农村集体经济组织具体化的途径来明确农村土地的所有权人。考虑到当前我国农村的情况，农村集体土地宜以村为单位，由全体村民共同所有，由村民委员会对外代表全村村民行使土地权利。但是应改造现有村民委员会，淡化其行政色彩，强化其服务意识和民主自治性，将其改造为能够真正代表全村村民共同经济利益的独立法人。
（2）适当扩大补偿范围实现完全补偿
我国应立足于本国国情，适当扩大我国土地征收的补偿客体范围。建议当前可将因征地所导致的可确定、可量化的直接损失和一些可预见的必要的间接损失列入补偿客体范围。前者包括土地改良物损失、集体经济组织土地所有权损失、农民土地承包经营权损失和失地农民重新安置费用；后者包括残余地损失和相邻地价值的减少等。与现有征地补偿相比，增加土地承包经营权补偿、残余地补偿和相邻地补偿。
（3）确立以市场价格为基础的补偿标准
完全补偿原则应如何确定被征地农民的损失，这是实现公平补偿的一个突出问题，实际上这也恰恰是导致完全补偿与不完全补偿分歧的一个关键所在。在我国目前的国情下，应建立以市场价格为基础的完全补偿原则。当务之急就是尽快建立符合市场经济规律的农村土地价格评估体系，实行由具备特定资质的行业组织或社会中介机构对农村土地进行估价的制度，得出初始地价后再交由主管部门参考土地市场的一般交易价格，并综合考量当地社会经济发展状况等因素形成土地的拟定价格，然后通过举行听证会的方式，在此基础上通过协商方式得出最终的土地价格。
4 结语
土地征收公平补偿原则能够促进公共利益和私人利益的双赢，为众多发达国家普遍接受。而我国现行土地征收补偿制度存在很多问题，直接导致了国家、农村集体和农民个人三者之间利益分配格局的混乱，不利于我国土地资源保护、粮食安全和社会稳定，已严重威胁到和谐社会的构建和全面建设小康社会目标的实现。我国应立足于国情，借鉴国际经验，逐步、渐进地构建起有中国特色的土地征收公平补偿制度。
参考文献
[1] 钱忠好.土地征用：均衡与非均衡——对现行中国土地征用制度的经济分析[J].管理世界，2004（12）.
[2] 姜明安.行政补偿制度研究[J].法学杂志，2001（5）.
[3] 杨富堂.集体土地征收的公平补偿及法律修订取向[J].西安电子科技大学学报（社会科学版），2011（04）.
[4] 王芝.我国土地征收补偿法律制度的缺陷与完善探析[J].中国不动产法研究，2011（6）.
[5] 李萌.论我国集体土地征收补偿制度的改革[D].湖南师范大学，2012.
作者简介
杨传欣（1986—），农业资源利用专业硕士研究生；刘兆军（1979—），通讯作者。本文系黑龙江省社科基金一般项目（项目编号：11B071）阶段性研究成果。