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摘 要：在中国改革开放的进程中，"老人老办法，新人新办法"法则长期被运用，其实质是增量改革，常见于社会转型期，为缓解既得利益者，增加妥协性和变通性。这一法则的适用，既有观念的因素，也有法律制度上的缺失。短期来看，增量改革可以实现改革者的部分目标。长期来看，从公平公正的视角来考察，其中存在的惰性将损害改革进程，既无法达到社会公平，也缺乏制度上的公正。
关键词：双轨制；公正；公平；增量改革
引言
改革开放以来，回顾历次人事制度改革，从户籍制度、社会保障等福利制度的确立，到近期的新任官员财产公开，无论是代表建议，还是到制度规范，增量改革总是成为变革所实施的路径之选择。这一措施所具有的对改革现实的应变性和权宜性，其中存在的合理成分和问题，需要引起足够的关注，为未来中国社会改革和公平正义提供帮助。
一、增量改革与公平公正
（一）制度公正的视角
"社会结构、国家制度本身并不证其善。任何一个时代的社会生活、组织形式、国家制度，都会受到那个时代的诘问：是否公正？这个诘问首先是理想对现实、价值对存在的判断。它所要解决的是社会生活的基本结构、国家制度的基本原则，即国家结构与国家生活应该怎样。只有获得善的规定性的世俗国家才有存在的合法性。换句话说，社会结构、国家制度的基本原则首先必须是善的，这种诘问直接建立在道德理想基础之上"。人们对人类自身设计的制度寄予越来越高的期望，对制度的评价由原来的道德诉求转向对制度的公正追问，即从社会公正的角度来评价和审视制度，这就是制度公正问题。增量改革是对制度改革的妥协的产物，是制度改革条件不成熟下做出的应变措施。
（二）社会公平的视角
据国家劳动与社会保障统计，1990年，事业单位的人均离休、退休、退职费是企业的1.1倍；到1997年提高到1.4倍；到2005年再提高至2.1倍，现在两者之间的差距已经十分显著。因此，这样对养老金待遇计算的双轨制调节，使得事业单位与企业的养老金水平差距在原先的基础上变得更为扩大。 王晓军等人根据劳动统计年鉴计算了近年来企业职工和公务员、事业单位员工之间的养老金替代率差距 （参表2），表2中可以看出企业与事业单位两者退休金的收入差距。不少文献均表明，兩者养老金待遇差距持续扩大，已成为社会矛盾的重要来源，加剧了城镇不同群体间的劳动力市场壁垒，妨碍了人力资源的正常流动和有效配置。
养老金双轨制一直为人们所诟病，认为其加剧了社会财富分配的不平等，但受限于既得利益集团的阻挠和社会制度惯性的延迟作用，并轨方案迟迟不能得以实施，采取"老人老办法，新人新办法"，作为不得已的权宜之计，在制度转型的过程中常常被采纳。
二、增量改革中存在的问题
（一）人事制度增量改革中的问题
欧文.E.休斯认为人事制度作为政府管理的内部要素，是当前公共部门改革的关键一环。20世纪80年代，西方国家进行了一场声势浩大的"政府再造"运动（或称"新公共管理"）。人事制度改革的目标应该是最大限度的调动人的工作积极性，促进社会的公平正义。
全球化趋势逐渐加强，我国人事制度也发生了一系列的变化。尽管如此，在我国特有国情的影响下，增量改革（以下简称"法则"）的适用性还是随处可见。
1995年国务院发布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，由此提出了社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度；1997年国务院发布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，从而确立了社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度。在该文件中正式提出了"老人老办法，新人新办法，中人中办法"。
也由此，法则从观念向制度正式蜕化，似乎成了法则适用的合法性来源。此后，只要涉及改革，无论是哪一领域，双轨制的适用就成了顺理成章之事。
中纪委监察部解读十八届三中全会《决定》的文章指出，"推行新提任领导干部配偶子女从业、财产、出国境等有关事项公开制度试点"。 许耀桐指出，由于每年提拔的新官员不在少数，尽管不能完全消除腐败，却是一种有效的手段，只有迈开步子，才能将双轨制并轨。实际上，他所提出的正是一种渐进式的改革。也有学者提出，"不能实行新人新办法，老人老办法，只要你想做官，就应该公示家庭财产收入，接受人民群众的监督"。要更有效地遏制腐败，根本措施是建立一套严密、科学、有效而且公开的制度体系。
十八届三中全会后，双轨制并轨与渐进式延迟退休的呼声越来越高，也是在这段时间，官员提前退休成为普遍现象，究其原因，无疑与双轨制有一定的关联。
（二）增量改革的土壤
毋庸置疑，增量改革在多领域的适用必有其存在的土壤。首先，决策者会通过减少阻力以获得支持。由于变革很可能带来人员与结构的变动，而人事制度的变革带来的很可能是直接利益的再分配，处于利益受损的群体也因此不会支持变革，这就成了人事制度改革不彻底的最大阻力。通常在这一情况下，决策者会妥协以减少改变的阻力。况且，在观念视角上，中国自古以来就是老人社会，对老人的尊重没有一个国家是可以比的。对于老人或者即将成为老人的群体，长期依赖于政策的土壤，减少他们的利益必然会引起强大的不满，从这个角度上说明，法则适用有其政策客观性。因此，实施增量改革，实施变革的阻力就减少了。
反过来，也正是由于很多制度安排的不合理才导致了法则的过度出现。例如，我国对公务员和事业单位实行的"三五"政策，即年龄达到50岁或工龄达到30年，可以提前退休，要是有行政级别的提前退休可晋升一级，副科变正科，正科变副处，以此类推。人力资源和社会保障部副部长胡晓义近日表示，为保证平稳过渡，不对当期的就业状况造成太大影响，中国将采取渐进式延迟退休年龄的方式。他认为，改革机关事业单位养老保险制度要从四方面解决"双轨制"，一是逐步化解"双轨制"矛盾，实现权利公平、机会公平、规则公平，为逐步化解同类人员养老待遇差别奠定基础，更好地体现社会公平。二是要有利于实现完善社会保障体系的目标。党中央确定社会保障的基本方针是"全覆盖，保基本，多层次，可持续"。三是有利于更好保障各单位退休人员的养老权益，改革机关事业单位基本养老保险制度，实行基金社会统筹，按照"大数法则"调剂使用基金，有利于均衡各单位的负担，确保各单位退休人员的基本生活。四是有利于保障人员流动时养老关系顺畅转移接续，实行大体统一的基本养老保险制度，职工无论在机关事业单位和企业之间怎么流动，养老保险权益都能得到有效保障，有利于形成人力资源市场机制，促进人力资源的优化配置。 因此，不得不思考，全国各地出现的大量官员提前退休会不会是一种偶然？ （三）增量改革的难持续性
王海明认为，任何一个时代的社会生活、组织形式、国家制度，都会受到那个时代的诘问：是否公正？罗尔斯更是直接地将正义作为社会制度的首要价值，他在《正义论》开篇即写到，"正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。"尽管增量改革无论从观念还是从减少阻力的层面上考虑都有其存在的必要因素。长期以来，理论与实践视角下，法则在医疗保障、教育文化领域等人事制度变革中都表现的更有效率。但是，正如罗尔斯所说的，"一种理论，无论它多么精致和简洁，只要它不真实，就必须加以拒绝或修正；同样，某些法律和制度，不管它们如何有效率和有条理，只要它们不公正，就必须加以改造或废除。" 因此，我们不得不进行更为深度的探讨--增量改革是否体现我国人事制度上的公平、公正、可持续呢？法则是否需要取缔，即改革是否需要更为彻底？
三、破除增量改革惯性的对策
（一）观念上加以破除
不少学者指出，改革开放三十年，我国改革的利益团体已经形成，任何改革，只要涉及利益就必然存在阻力。罗宾斯认为，"当管理者（决策者）确定了有害的变革阻力之后，可采用一下几种策略来应对：教育与沟通、参与、促进与支持、谈判、操纵与合作、挑选接受变革的员工以及强制等"。 与老人们沟通，了解变革的时机与缘由；让他们参与，因为参与能减少阻力，同时能得到高质量的变革；以一定的利益来换取支持，甚至采用强制手段等等来促进改革，扫除观念。在强有力的领导力下，在合适的时机下，改革的阻力加以减弱。尽管中国是一个老人社会。但是，改革也许会削弱老人的利益，但这并不代表就不尊敬老人。
（二）法律给予保障，制度层面加以规范
1.明确立法，给予法律保障。
只有將法则关进制度的笼子里，法则才不会那么滥用，社会才会更加公平公正。因此，明确立法，取消双轨制，提供法律与政策上的支撑。只有制度上公正，社会才能更加和谐。只有公平公正，各项制度才能更为可持续性。
2.加强监督与审计。
任何一项制度，从出现到确立，没有监督，它就只是法律的一纸空文，是一种形式，更可能是一种寻租的源泉。要想维护政府的公信力与公权力，就必须将这类信息公开透明化。在此过程中，就应该接受人民群众的监督，或者成立专门的监督与审计机构，并赋予他们充分的权利，这样才能有较好的效果。
因此，只有通过法治，加强审计，赋予公民真正的监督权利，才能增强公民对政府的满意度以及公信力。只有破除"老人老办法，新人新办法"，将双轨制进行并轨，才能实现社会的公平正义。
四、结论
我国对机关和事业单位职工养老保险制度的改革探索已有20多年的历史，2008年中央推出的《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》获国务院原则通过后，其在实践中进展依然缓缓。近日中央印发的事业单位分类改革指导意见，再次指出事业单位在分类改革的基础上实行与企业类似的养老保险制度。这就相当于对公务员保留了独立的并且待遇优厚的养老金制度，公务员与企事业单位职工养老金待遇的公平性再次受到强烈质疑。
目前，国内纯粹研究增量改革的文献相对来说寥寥无几，也对本文的写作造成一定的困难。本文试图从社会公平、制度公正的视角来初步探究增量改革的原因和问题，得出增量改革既会造成社会不公平，同时也是制度上的不公正。只有让公民和社会团体参与改革设计，突破观念，明确立法，加强监督与审计，才能实现社会的公平正义。
参考文献：
[1][澳]欧文·E·休斯.《公共管理导论》第三版[M].北京：中国人民大学出版社，2003.
[2] http：//www.mos.gov.cn/.
[3] http：//jingji.cntv.cn/2013/12/10/ARTI1386676093892844.shtml.
[4] http：//finance.ifeng.com/a/20131211/11251031_0.shtml.
[5] 王海明.公正平等人道[M].北京：北京大学出版社，2000，261.
[6][美]约翰.罗尔斯.正义论[M].何怀宏译，北京：中国社会科学出版社，1988，3，50.
[7]宋增伟.制度公正与人性完善[M].北京：中国社会科学出版社，60，71-76.
[8] 麻宝斌.政治正义的历史演进与现实要求[J].江苏社会科学，2003（1），160-164.
[9] 董力堃.对事业单位养老保险制度改革的重新审视[J].学术界，2010（2），198-204.
[10] 王晓军，乔杨.公职人员养老保障制度研究[G]中国社会保障发展战略研究系列项目中期研究成果汇编.北京：中国社会保障发展战略研究课题组，2009.
[11][美]斯蒂芬.P.罗宾斯等.管理学（第九版）[M].北京：中国人民大学出版社，2008，348.
作者简介：余小飞，男，1989年10月，汉，浙江工商大学公共管理学院行政管理12级硕士研究生。
关键词：双轨制；公正；公平；增量改革
引言
改革开放以来，回顾历次人事制度改革，从户籍制度、社会保障等福利制度的确立，到近期的新任官员财产公开，无论是代表建议，还是到制度规范，增量改革总是成为变革所实施的路径之选择。这一措施所具有的对改革现实的应变性和权宜性，其中存在的合理成分和问题，需要引起足够的关注，为未来中国社会改革和公平正义提供帮助。
一、增量改革与公平公正
（一）制度公正的视角
"社会结构、国家制度本身并不证其善。任何一个时代的社会生活、组织形式、国家制度，都会受到那个时代的诘问：是否公正？这个诘问首先是理想对现实、价值对存在的判断。它所要解决的是社会生活的基本结构、国家制度的基本原则，即国家结构与国家生活应该怎样。只有获得善的规定性的世俗国家才有存在的合法性。换句话说，社会结构、国家制度的基本原则首先必须是善的，这种诘问直接建立在道德理想基础之上"。人们对人类自身设计的制度寄予越来越高的期望，对制度的评价由原来的道德诉求转向对制度的公正追问，即从社会公正的角度来评价和审视制度，这就是制度公正问题。增量改革是对制度改革的妥协的产物，是制度改革条件不成熟下做出的应变措施。
（二）社会公平的视角
据国家劳动与社会保障统计，1990年，事业单位的人均离休、退休、退职费是企业的1.1倍；到1997年提高到1.4倍；到2005年再提高至2.1倍，现在两者之间的差距已经十分显著。因此，这样对养老金待遇计算的双轨制调节，使得事业单位与企业的养老金水平差距在原先的基础上变得更为扩大。 王晓军等人根据劳动统计年鉴计算了近年来企业职工和公务员、事业单位员工之间的养老金替代率差距 （参表2），表2中可以看出企业与事业单位两者退休金的收入差距。不少文献均表明，兩者养老金待遇差距持续扩大，已成为社会矛盾的重要来源，加剧了城镇不同群体间的劳动力市场壁垒，妨碍了人力资源的正常流动和有效配置。
养老金双轨制一直为人们所诟病，认为其加剧了社会财富分配的不平等，但受限于既得利益集团的阻挠和社会制度惯性的延迟作用，并轨方案迟迟不能得以实施，采取"老人老办法，新人新办法"，作为不得已的权宜之计，在制度转型的过程中常常被采纳。
二、增量改革中存在的问题
（一）人事制度增量改革中的问题
欧文.E.休斯认为人事制度作为政府管理的内部要素，是当前公共部门改革的关键一环。20世纪80年代，西方国家进行了一场声势浩大的"政府再造"运动（或称"新公共管理"）。人事制度改革的目标应该是最大限度的调动人的工作积极性，促进社会的公平正义。
全球化趋势逐渐加强，我国人事制度也发生了一系列的变化。尽管如此，在我国特有国情的影响下，增量改革（以下简称"法则"）的适用性还是随处可见。
1995年国务院发布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，由此提出了社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度；1997年国务院发布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，从而确立了社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度。在该文件中正式提出了"老人老办法，新人新办法，中人中办法"。
也由此，法则从观念向制度正式蜕化，似乎成了法则适用的合法性来源。此后，只要涉及改革，无论是哪一领域，双轨制的适用就成了顺理成章之事。
中纪委监察部解读十八届三中全会《决定》的文章指出，"推行新提任领导干部配偶子女从业、财产、出国境等有关事项公开制度试点"。 许耀桐指出，由于每年提拔的新官员不在少数，尽管不能完全消除腐败，却是一种有效的手段，只有迈开步子，才能将双轨制并轨。实际上，他所提出的正是一种渐进式的改革。也有学者提出，"不能实行新人新办法，老人老办法，只要你想做官，就应该公示家庭财产收入，接受人民群众的监督"。要更有效地遏制腐败，根本措施是建立一套严密、科学、有效而且公开的制度体系。
十八届三中全会后，双轨制并轨与渐进式延迟退休的呼声越来越高，也是在这段时间，官员提前退休成为普遍现象，究其原因，无疑与双轨制有一定的关联。
（二）增量改革的土壤
毋庸置疑，增量改革在多领域的适用必有其存在的土壤。首先，决策者会通过减少阻力以获得支持。由于变革很可能带来人员与结构的变动，而人事制度的变革带来的很可能是直接利益的再分配，处于利益受损的群体也因此不会支持变革，这就成了人事制度改革不彻底的最大阻力。通常在这一情况下，决策者会妥协以减少改变的阻力。况且，在观念视角上，中国自古以来就是老人社会，对老人的尊重没有一个国家是可以比的。对于老人或者即将成为老人的群体，长期依赖于政策的土壤，减少他们的利益必然会引起强大的不满，从这个角度上说明，法则适用有其政策客观性。因此，实施增量改革，实施变革的阻力就减少了。
反过来，也正是由于很多制度安排的不合理才导致了法则的过度出现。例如，我国对公务员和事业单位实行的"三五"政策，即年龄达到50岁或工龄达到30年，可以提前退休，要是有行政级别的提前退休可晋升一级，副科变正科，正科变副处，以此类推。人力资源和社会保障部副部长胡晓义近日表示，为保证平稳过渡，不对当期的就业状况造成太大影响，中国将采取渐进式延迟退休年龄的方式。他认为，改革机关事业单位养老保险制度要从四方面解决"双轨制"，一是逐步化解"双轨制"矛盾，实现权利公平、机会公平、规则公平，为逐步化解同类人员养老待遇差别奠定基础，更好地体现社会公平。二是要有利于实现完善社会保障体系的目标。党中央确定社会保障的基本方针是"全覆盖，保基本，多层次，可持续"。三是有利于更好保障各单位退休人员的养老权益，改革机关事业单位基本养老保险制度，实行基金社会统筹，按照"大数法则"调剂使用基金，有利于均衡各单位的负担，确保各单位退休人员的基本生活。四是有利于保障人员流动时养老关系顺畅转移接续，实行大体统一的基本养老保险制度，职工无论在机关事业单位和企业之间怎么流动，养老保险权益都能得到有效保障，有利于形成人力资源市场机制，促进人力资源的优化配置。 因此，不得不思考，全国各地出现的大量官员提前退休会不会是一种偶然？ （三）增量改革的难持续性
王海明认为，任何一个时代的社会生活、组织形式、国家制度，都会受到那个时代的诘问：是否公正？罗尔斯更是直接地将正义作为社会制度的首要价值，他在《正义论》开篇即写到，"正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。"尽管增量改革无论从观念还是从减少阻力的层面上考虑都有其存在的必要因素。长期以来，理论与实践视角下，法则在医疗保障、教育文化领域等人事制度变革中都表现的更有效率。但是，正如罗尔斯所说的，"一种理论，无论它多么精致和简洁，只要它不真实，就必须加以拒绝或修正；同样，某些法律和制度，不管它们如何有效率和有条理，只要它们不公正，就必须加以改造或废除。" 因此，我们不得不进行更为深度的探讨--增量改革是否体现我国人事制度上的公平、公正、可持续呢？法则是否需要取缔，即改革是否需要更为彻底？
三、破除增量改革惯性的对策
（一）观念上加以破除
不少学者指出，改革开放三十年，我国改革的利益团体已经形成，任何改革，只要涉及利益就必然存在阻力。罗宾斯认为，"当管理者（决策者）确定了有害的变革阻力之后，可采用一下几种策略来应对：教育与沟通、参与、促进与支持、谈判、操纵与合作、挑选接受变革的员工以及强制等"。 与老人们沟通，了解变革的时机与缘由；让他们参与，因为参与能减少阻力，同时能得到高质量的变革；以一定的利益来换取支持，甚至采用强制手段等等来促进改革，扫除观念。在强有力的领导力下，在合适的时机下，改革的阻力加以减弱。尽管中国是一个老人社会。但是，改革也许会削弱老人的利益，但这并不代表就不尊敬老人。
（二）法律给予保障，制度层面加以规范
1.明确立法，给予法律保障。
只有將法则关进制度的笼子里，法则才不会那么滥用，社会才会更加公平公正。因此，明确立法，取消双轨制，提供法律与政策上的支撑。只有制度上公正，社会才能更加和谐。只有公平公正，各项制度才能更为可持续性。
2.加强监督与审计。
任何一项制度，从出现到确立，没有监督，它就只是法律的一纸空文，是一种形式，更可能是一种寻租的源泉。要想维护政府的公信力与公权力，就必须将这类信息公开透明化。在此过程中，就应该接受人民群众的监督，或者成立专门的监督与审计机构，并赋予他们充分的权利，这样才能有较好的效果。
因此，只有通过法治，加强审计，赋予公民真正的监督权利，才能增强公民对政府的满意度以及公信力。只有破除"老人老办法，新人新办法"，将双轨制进行并轨，才能实现社会的公平正义。
四、结论
我国对机关和事业单位职工养老保险制度的改革探索已有20多年的历史，2008年中央推出的《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》获国务院原则通过后，其在实践中进展依然缓缓。近日中央印发的事业单位分类改革指导意见，再次指出事业单位在分类改革的基础上实行与企业类似的养老保险制度。这就相当于对公务员保留了独立的并且待遇优厚的养老金制度，公务员与企事业单位职工养老金待遇的公平性再次受到强烈质疑。
目前，国内纯粹研究增量改革的文献相对来说寥寥无几，也对本文的写作造成一定的困难。本文试图从社会公平、制度公正的视角来初步探究增量改革的原因和问题，得出增量改革既会造成社会不公平，同时也是制度上的不公正。只有让公民和社会团体参与改革设计，突破观念，明确立法，加强监督与审计，才能实现社会的公平正义。
参考文献：
[1][澳]欧文·E·休斯.《公共管理导论》第三版[M].北京：中国人民大学出版社，2003.
[2] http：//www.mos.gov.cn/.
[3] http：//jingji.cntv.cn/2013/12/10/ARTI1386676093892844.shtml.
[4] http：//finance.ifeng.com/a/20131211/11251031_0.shtml.
[5] 王海明.公正平等人道[M].北京：北京大学出版社，2000，261.
[6][美]约翰.罗尔斯.正义论[M].何怀宏译，北京：中国社会科学出版社，1988，3，50.
[7]宋增伟.制度公正与人性完善[M].北京：中国社会科学出版社，60，71-76.
[8] 麻宝斌.政治正义的历史演进与现实要求[J].江苏社会科学，2003（1），160-164.
[9] 董力堃.对事业单位养老保险制度改革的重新审视[J].学术界，2010（2），198-204.
[10] 王晓军，乔杨.公职人员养老保障制度研究[G]中国社会保障发展战略研究系列项目中期研究成果汇编.北京：中国社会保障发展战略研究课题组，2009.
[11][美]斯蒂芬.P.罗宾斯等.管理学（第九版）[M].北京：中国人民大学出版社，2008，348.
作者简介：余小飞，男，1989年10月，汉，浙江工商大学公共管理学院行政管理12级硕士研究生。