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地区间经济发展不平衡是世界各国普遍存在的现象,无论是发达国家还是发展中国家,在经济发展过程中,都会出现发展较快与相对落后这样一种地区非均衡性发展格局,我国经济发展过程中一个重要特点就是地区之间具有不平衡性。由于自然条件、经济发展以及社会政治等多方面因素的影响,形成了我国区域间严重的不平衡,东南沿海地带与西部边贫地区相比经济实力相差悬殊。1994年分税制改革后,我同建立了政府间转移支付制度,经过不断的调整和完善,初步明确了各级政府的事权与财权,规范了政府间财政分配关系,增强了中央政府宏观调控能力。但在平衡各地区间财力差距,促使地区间公共服务水平均等化等方面,由于其作用还没有得到充分发挥,地区间经济差距仍在日益拉大。这种地区间经济发展的严重失衡不利于资源的有效配置,甚至影响到整体经济发展。
一、转移支付实施后各地实际财力差距的变化分析
在分税制财政体制下,地方财政表现出对中央转移支付的高度依赖性,中央对地方的财政补助特别是税收返还,构成地方可支配财政收入的一项重要来源。同样,由于转移支付的双向资金流动的存在,地方财政总收入并不全部形成地方财政支出,富裕地区还要向中央上解财政收入。通过比较中央政府转移支付前后各省际间人均财政收入和支出的变化,来分析分税制实施以来各地财政收支实际水平的均等化状况。其中,人均本级财政收入的变化系数反映了转移支付前省际间财力分配的公平程度;而以人均财政总收入计算的这一指标,反映了中央对地方转移支付后的财政平等状况。如表1所示,以下是1998-2003年间政府转移支付后人均财政收入和支出的变化系数表。
从上表中我们可以看出,加入转移支付因素后各地区人均财力的变化,呈缩小趋势,且幅度越来越大。人均地方财政总收入的变化系数为总体趋于下降的趋势,而以人均财政支出变化系数在期间呈剧烈波动,1998-2000年呈下降的趋势,2000年后总体呈略微上升。通过比较财政收支变化系数可见,政府间实施转移支付因素后,各地政府间财政收入能力差异变化显著,但支出能力差异变化较之收入的情况相对稳定。因此可以看出,现行政府问转移支付制度并未起到缩小各地财力差距的作用。据较新研究成果的定量分析,我国1997-2003年地区间CDP的收敛系数为一0.0289,也说明近年来我国地区经济发展差距仍在拉大。
对于这种问题的出现,多数人的观点还是主张通过外部因素的干预来加快经济欠发达地区的发展速度,理由比较简单,即所谓贫穷的恶性循环理论:由于经济发展水平低,则必然导致人均收入少,从而满足消费之后储蓄少,那么必然会存在投资规模小、技术水平低的情况,所以资本和劳动无法有机结合,那么所带来的经济后果还是经济发展水平低。因此,要打破这种贫穷的恶性循环,就必须借助外部力量,而政府间的转移支付,特别是中央政府对经济欠发达地区的转移支付通常被认为是缩小地区经济发展差距的最为重要的调节手段。对此,本文认为,政府间的转移支付对于缩小地区间的经济发展差距是必要的,这也是各国缩小地区间经济发展差距的通常做法,但任何事情要处于一个比较完美的状态必须符合度的规定。单纯强调加大转移支付的规模而忽视缩小地区经济发展差距的其它手段的作用,客观上会产生一些负面影响,必然会产生一些问题。
二、转移支付中存在的问题
上述的计量分析结果表明,我国的转移支付没有达到促进区域经济协调发展的目的,归根结底,一方面在于转移支付的资金分配不科学和不公平,另一方面在于转移支付的资金使用效率低下。具体说来,主要表现在以下几个方面:
1、转移支付数额的确定不科学
科学的转移支付数额,应集中体现在利用较为规范化的计算公式确定。而目前我国非规范化确定的转移支付额占的比重却很大,主要表现在税收返还和结算补助的不公平。具体有以下几个方面:
(1)体制补助,其数额的确定没有明确、科学的依据,大都是双方讨价还价的结果,随意性很大。
(2)专项补助,在拨付给地方时随意性也很大,谁来得勤、跑得快、叫得响,谁获得的专项补助就多,专项补助的适用范围和具体项目没有了限制和约束。结果可能是,真正最需要得到专项补助的地区没有得到或得到很少,而条件相对好的地区可能得到的专项补助较多,从而违背了转移支付的初衷,也造成了地方政府产生依赖和推卸责任的心理以及财政资金使用效率的低下。
(3)税收返还是采用基数法来确定,即以1993年为基期年,中央从地方净上划的收入数如数返还给地方,并以此为基础逐年增加,税收额多的返还数就多,税收额少的返还数则少。这样,一方面形成了不规范的转移支付制度,从而会拉大地区间财力分配不均和公共服务水平的差距;另一方面,由于这一部分占的数额比较大,也不利于中央政府通过转移支付这一手段,控制和调节地方的支出,以实现中央政府的宏观政策目标。目前,我国过渡期转移支付额,虽然引入了因素法并采用公式化的方法确定,但也存在着因素选择不合理,公式设计存在缺陷等问题,某些地区有一定普遍性的因素未被考虑在内,有些被考虑在内的因素也不尽合理。由于对“税收返还”的依赖,转移支付体系总体上仍然具有很强的回归性,富裕地区得到的转移支付额不断增加,这是东部地区内部经济收敛而在全国范围内经济发散的主要原因之一。
2、资金分配不科学
老体制上解或补助的本意是通过富裕地区上缴部分收入,同时给予贫困地区补助来达到均等化的目的,这在理论上是符合均等化目标的,应当有益于地区收入差距收敛,但实际上各地区的上缴额和补助额仍是按老体制下的基数法确定的,即上解额是按1993年实际上解数,并核定一个递增率每年递增上解,这样导致均衡作用不强。专项补助的初始目标是加强中央对地方的宏观调控能力、支援贫困地区及应付一些突发事件。因此,理论上专项补助具有均等化的积极效应。但在实践中,富裕地区往往能够出较高的配套资金,所以得到的拨款就多,这样大多数拨款都流向了富裕地区,因而实际上产生了均等化负效应。此外,专项拨款的预算编制方式不规范,影响预算编制的完整性和预算审批的权威性。突出表现在中央财政年初没有专项资金细化的预算,历年来专项拨款只有一个总数,而没有编制分项目、分资金种类具体的预算,导致地方人大不能有效监督,影响了预算的完整性。
3、资金使用效率低下
市场经济是效率经济。在市场机制的自发作用下,资源在地区之间的配置会符合效率原则,如果一定数量的资源配置于A地区比配置于B地区有更高的收益。那么资源配置主体为了实现自身利益最大化,必然会把资源配置于地区A而不是地区B。根据边际收益递减规律,随着某一地区资源配置量的增加,其边际收益会降低,当A地区资源配置的边际收益低于B地区时,资源自然就流向B地区,这样在市 场机制自发调节下通过资源的自由转移就实现了资源在地区之间的均衡配置,这符合效率原则。这个过程类似平均利润率规律的作用过程。其实,平均利润率规律通过资本在地区之间的自由转移对于实现地区经济的协调发展仍然可以发挥调节作用。
由此看来,实现地区经济的协调发展严格来说并不能算是市场调节失灵的领域,而只能是市场经济发展不成熟,市场还远没有充分发挥调节作用,资本等稀缺资源在地区之间还不能自由转移的结果。但面对地区经济发展差距拉大的事实,如果单纯寄希望于市场机制的自发调节,就需要很长的时间,从而可能产生严重的负面影响。在这样的条件下,通过增加中央政府对经济欠发达地区的转移支付来缩小地区经济发展差距是有一定的合理性,但不能忽视政府为此而付出的效率代价。因为中央政府增加对欠发达地区的转移支付无论采用什么形式,最终必然是把经济发达地区的一部分资源转移到欠发达地区,由于这部分资源配置在发达地区比配置在欠发达地区有着更高的收益,那么通过政府干预而扭曲私人经济部门的资源配置所造成的效率损失就是这部分资源配置在不同地区所产生的收益差额。
从公共经济部门角度考察的效率损失来看,要实现资源在地区之间的转移必然要付出行政成本。从经济欠发达地区的地方政府来说,由于本地区经济发展水平的高低与得到中央政府转移支付数额的量呈反比关系,经济发展水平越低,得到的转移支付越多,反之,越少。这不利于强化经济欠发达地区地方政府的激励机制。会降低其促进地区经济快速发展的积极性和主动性,助长“等、靠、要”的心理和做法。当然,通过中央对地方的转移支付调节地区经济发展差距不可否认也会带来收益,只要收益大于损失,那么这种制度安排仍然具有经济上的合理性和必要性。但如果在收益一定的条件下,目扩大转移支付的规模,而不顾由此所导致的效率损失,显然就不是理性的做法。
4、过渡期转移支付不足
税收返还和专项补助所占比重太大,而考虑了一定的因素按公式分配且具有平衡功能的过渡期转移支付比重太小。例如在1997年转移支付拨款总额中,税收返还约占72%,而增量转移支付拨款只占约1,8%。相对于规模庞大、“基数法”色彩明显的其他转移支付,过渡期转移支付的作用力度显得极其微弱。不可否认,在初级阶段,受外部条件的约束及中央财政状况不佳的局限,过渡期转移支付办法的推出,重在建立一种科学、规范、合理的政府间财政分配体制,解决地区间存在的横向财政不平衡问题,支持了贫困地区的经济发展,在实现我国地区间财政均等化目标上迈出了重要的一步。但是“过渡期转移支付”规模太小,所起平衡作用很微弱。
三、建立规范的政府间转移支付制度,以缩小地区差异
针对我国政府转移支付的现状和存在的问题,急需完善、修订当前的转移支付政策,笔者认为应从以下几个方面来进行:
1、改基数法为更符合不同地区实际的因素法
因素法是转移支付制度真正发挥作用的一个基点,它既可以降低各地区对中央讨价还价的成本,又可以提高转移支付政策的科学性。事实上,改当前的基数法为因素法的观点已讨论很多,而且技术上的准备也可以说相对较为充分,所以建议加快这一改革步伐。
2、规范合并转移支付的种类和形式
根据均等化和非均等化的特点,将多种形式的转移支付分为一般性税收返还和均等化的转移支付两部分。具体内容包括:
(1)在合并规范的基础上逐渐降低一般性税收返还的比重。将体制补助、体制上解、结算补助中的定额结算部分并入税收返还,并在此基础上,适当降低原来税收返还的数额。与此同时,在税收返还过程中进行结构调整,减少对体制上解地区的税收增量返还,增加体制补助地区的税收增量返还。
(2)逐步提高过渡期均等化转移支付规模,突出转移支付的均等化功能。均等化的转移支付作为一种既顺应市场经济发展又符合世贸组织要求的政策手段,根据中央财力的水平,加大中央政府的投入规模是非常必要的。为此,建议均等化的转移支付规模应以“两税”的增量为基数,按照一定比例进行提取,并将提高均等化转移支付规模制度化。
(3)规范专项拨款办法。科学界定中央与地方政府间的事权和财权范围,属于中央事权的中央负责,属于中央与地方共同事权的,按照各自负担的比例分别承担拨款资金,与此同时,逐步引入“因素法”核定专项拨款额,有条件的专项拨款应适当考虑落后地区与发达地区的财力差异的客观实际。
(4)建议以一种新型的符合市场经济运行的方式来取代对口支援方式,即在总结对口支援的经验的基础上,以因素法为依据,试行地区间财政横向转移支付。
3、建立省以下的转移支付制度
对于我国的地区差距并不是简单存在于东西部的地带间,事实上东部也有落后地区,而且一个省内部也存在较大的地区差距。在这种客观现实条件下,也应充分发挥各级政府在区域经济统筹发展中的作用。随着公共财政的逐步建立、分税制的不断完善,建立完整的省以下的转移支付制度就显得非常迫切。
(1)确定地方合理的转移支付规模。结合目前的实际情况,在省级转移支付制度的设计上,应建立一种“限额的均衡拨款加专项拨款”的转移支付制度,改进“标准收入”与“标准支出”的测定方法。在数据条件答应的前提下,对部分收入项目采用“实际平均税率”的办法估算地方政府的“标准收入能力”;考虑对地方财政支出影响较为直接且影响程度较大的自然因素与政策因素,测定相关支出的成本差异系数,据以核定各地方政府的“标准财政支出需求”。
(2)规范地方转移支付制度,完善项目结构。地方转移支付制度是随中心转移支付的项目设置的,其中税收返还是为了照顾地方的既得利益,与公平原则不符。原体制补助是由于历史原因形成的,本身就是不公平。所以,体制性的不公平会影响地方财政收入的积极性。目前,我国专项补助多达十几种,数额有几百亿元。现行专项转移支付成了固定拨款,项目越来越多,数额只增不减。所以,需要地方转移支付调整项目结构,规范地方转移支付制度。
(3)健全地方转移支付法律制度和相应治理结构。要以立法的形式对地方转移支付制度的目标、原则、方法、模式、监督治理及有关数据的整理和标准的核定等问题做出具体规定,保证我国地方转移支付制度在法律的轨道上正常运作。可以通过两个方面来实现:一是通过立法来保证转移支付政策的稳定性、连续性和严厉性;二是加强司法、审计等部门的监督工作,确保转移支付的实施效果。
结论
我国政府间财政转移支付制度的实证分析表明,我国现行转移支付制度与理论分析的转移支付制度存在较大偏差。转移支付制度的完善是一个复杂的系统工程。建立科学规范的转移支付制度不是一件孤立的事情,而是要与市场经济体制的完善、政府职能转变、分税制财政体制改革、税收体系健全相配套,还要有法律的保证和科学的统计数据为基础。因此,应采取有效措施完善我国政府间财政转移支付制度,实现整个社会经济得到相对均衡协调发展。
一、转移支付实施后各地实际财力差距的变化分析
在分税制财政体制下,地方财政表现出对中央转移支付的高度依赖性,中央对地方的财政补助特别是税收返还,构成地方可支配财政收入的一项重要来源。同样,由于转移支付的双向资金流动的存在,地方财政总收入并不全部形成地方财政支出,富裕地区还要向中央上解财政收入。通过比较中央政府转移支付前后各省际间人均财政收入和支出的变化,来分析分税制实施以来各地财政收支实际水平的均等化状况。其中,人均本级财政收入的变化系数反映了转移支付前省际间财力分配的公平程度;而以人均财政总收入计算的这一指标,反映了中央对地方转移支付后的财政平等状况。如表1所示,以下是1998-2003年间政府转移支付后人均财政收入和支出的变化系数表。
从上表中我们可以看出,加入转移支付因素后各地区人均财力的变化,呈缩小趋势,且幅度越来越大。人均地方财政总收入的变化系数为总体趋于下降的趋势,而以人均财政支出变化系数在期间呈剧烈波动,1998-2000年呈下降的趋势,2000年后总体呈略微上升。通过比较财政收支变化系数可见,政府间实施转移支付因素后,各地政府间财政收入能力差异变化显著,但支出能力差异变化较之收入的情况相对稳定。因此可以看出,现行政府问转移支付制度并未起到缩小各地财力差距的作用。据较新研究成果的定量分析,我国1997-2003年地区间CDP的收敛系数为一0.0289,也说明近年来我国地区经济发展差距仍在拉大。
对于这种问题的出现,多数人的观点还是主张通过外部因素的干预来加快经济欠发达地区的发展速度,理由比较简单,即所谓贫穷的恶性循环理论:由于经济发展水平低,则必然导致人均收入少,从而满足消费之后储蓄少,那么必然会存在投资规模小、技术水平低的情况,所以资本和劳动无法有机结合,那么所带来的经济后果还是经济发展水平低。因此,要打破这种贫穷的恶性循环,就必须借助外部力量,而政府间的转移支付,特别是中央政府对经济欠发达地区的转移支付通常被认为是缩小地区经济发展差距的最为重要的调节手段。对此,本文认为,政府间的转移支付对于缩小地区间的经济发展差距是必要的,这也是各国缩小地区间经济发展差距的通常做法,但任何事情要处于一个比较完美的状态必须符合度的规定。单纯强调加大转移支付的规模而忽视缩小地区经济发展差距的其它手段的作用,客观上会产生一些负面影响,必然会产生一些问题。
二、转移支付中存在的问题
上述的计量分析结果表明,我国的转移支付没有达到促进区域经济协调发展的目的,归根结底,一方面在于转移支付的资金分配不科学和不公平,另一方面在于转移支付的资金使用效率低下。具体说来,主要表现在以下几个方面:
1、转移支付数额的确定不科学
科学的转移支付数额,应集中体现在利用较为规范化的计算公式确定。而目前我国非规范化确定的转移支付额占的比重却很大,主要表现在税收返还和结算补助的不公平。具体有以下几个方面:
(1)体制补助,其数额的确定没有明确、科学的依据,大都是双方讨价还价的结果,随意性很大。
(2)专项补助,在拨付给地方时随意性也很大,谁来得勤、跑得快、叫得响,谁获得的专项补助就多,专项补助的适用范围和具体项目没有了限制和约束。结果可能是,真正最需要得到专项补助的地区没有得到或得到很少,而条件相对好的地区可能得到的专项补助较多,从而违背了转移支付的初衷,也造成了地方政府产生依赖和推卸责任的心理以及财政资金使用效率的低下。
(3)税收返还是采用基数法来确定,即以1993年为基期年,中央从地方净上划的收入数如数返还给地方,并以此为基础逐年增加,税收额多的返还数就多,税收额少的返还数则少。这样,一方面形成了不规范的转移支付制度,从而会拉大地区间财力分配不均和公共服务水平的差距;另一方面,由于这一部分占的数额比较大,也不利于中央政府通过转移支付这一手段,控制和调节地方的支出,以实现中央政府的宏观政策目标。目前,我国过渡期转移支付额,虽然引入了因素法并采用公式化的方法确定,但也存在着因素选择不合理,公式设计存在缺陷等问题,某些地区有一定普遍性的因素未被考虑在内,有些被考虑在内的因素也不尽合理。由于对“税收返还”的依赖,转移支付体系总体上仍然具有很强的回归性,富裕地区得到的转移支付额不断增加,这是东部地区内部经济收敛而在全国范围内经济发散的主要原因之一。
2、资金分配不科学
老体制上解或补助的本意是通过富裕地区上缴部分收入,同时给予贫困地区补助来达到均等化的目的,这在理论上是符合均等化目标的,应当有益于地区收入差距收敛,但实际上各地区的上缴额和补助额仍是按老体制下的基数法确定的,即上解额是按1993年实际上解数,并核定一个递增率每年递增上解,这样导致均衡作用不强。专项补助的初始目标是加强中央对地方的宏观调控能力、支援贫困地区及应付一些突发事件。因此,理论上专项补助具有均等化的积极效应。但在实践中,富裕地区往往能够出较高的配套资金,所以得到的拨款就多,这样大多数拨款都流向了富裕地区,因而实际上产生了均等化负效应。此外,专项拨款的预算编制方式不规范,影响预算编制的完整性和预算审批的权威性。突出表现在中央财政年初没有专项资金细化的预算,历年来专项拨款只有一个总数,而没有编制分项目、分资金种类具体的预算,导致地方人大不能有效监督,影响了预算的完整性。
3、资金使用效率低下
市场经济是效率经济。在市场机制的自发作用下,资源在地区之间的配置会符合效率原则,如果一定数量的资源配置于A地区比配置于B地区有更高的收益。那么资源配置主体为了实现自身利益最大化,必然会把资源配置于地区A而不是地区B。根据边际收益递减规律,随着某一地区资源配置量的增加,其边际收益会降低,当A地区资源配置的边际收益低于B地区时,资源自然就流向B地区,这样在市 场机制自发调节下通过资源的自由转移就实现了资源在地区之间的均衡配置,这符合效率原则。这个过程类似平均利润率规律的作用过程。其实,平均利润率规律通过资本在地区之间的自由转移对于实现地区经济的协调发展仍然可以发挥调节作用。
由此看来,实现地区经济的协调发展严格来说并不能算是市场调节失灵的领域,而只能是市场经济发展不成熟,市场还远没有充分发挥调节作用,资本等稀缺资源在地区之间还不能自由转移的结果。但面对地区经济发展差距拉大的事实,如果单纯寄希望于市场机制的自发调节,就需要很长的时间,从而可能产生严重的负面影响。在这样的条件下,通过增加中央政府对经济欠发达地区的转移支付来缩小地区经济发展差距是有一定的合理性,但不能忽视政府为此而付出的效率代价。因为中央政府增加对欠发达地区的转移支付无论采用什么形式,最终必然是把经济发达地区的一部分资源转移到欠发达地区,由于这部分资源配置在发达地区比配置在欠发达地区有着更高的收益,那么通过政府干预而扭曲私人经济部门的资源配置所造成的效率损失就是这部分资源配置在不同地区所产生的收益差额。
从公共经济部门角度考察的效率损失来看,要实现资源在地区之间的转移必然要付出行政成本。从经济欠发达地区的地方政府来说,由于本地区经济发展水平的高低与得到中央政府转移支付数额的量呈反比关系,经济发展水平越低,得到的转移支付越多,反之,越少。这不利于强化经济欠发达地区地方政府的激励机制。会降低其促进地区经济快速发展的积极性和主动性,助长“等、靠、要”的心理和做法。当然,通过中央对地方的转移支付调节地区经济发展差距不可否认也会带来收益,只要收益大于损失,那么这种制度安排仍然具有经济上的合理性和必要性。但如果在收益一定的条件下,目扩大转移支付的规模,而不顾由此所导致的效率损失,显然就不是理性的做法。
4、过渡期转移支付不足
税收返还和专项补助所占比重太大,而考虑了一定的因素按公式分配且具有平衡功能的过渡期转移支付比重太小。例如在1997年转移支付拨款总额中,税收返还约占72%,而增量转移支付拨款只占约1,8%。相对于规模庞大、“基数法”色彩明显的其他转移支付,过渡期转移支付的作用力度显得极其微弱。不可否认,在初级阶段,受外部条件的约束及中央财政状况不佳的局限,过渡期转移支付办法的推出,重在建立一种科学、规范、合理的政府间财政分配体制,解决地区间存在的横向财政不平衡问题,支持了贫困地区的经济发展,在实现我国地区间财政均等化目标上迈出了重要的一步。但是“过渡期转移支付”规模太小,所起平衡作用很微弱。
三、建立规范的政府间转移支付制度,以缩小地区差异
针对我国政府转移支付的现状和存在的问题,急需完善、修订当前的转移支付政策,笔者认为应从以下几个方面来进行:
1、改基数法为更符合不同地区实际的因素法
因素法是转移支付制度真正发挥作用的一个基点,它既可以降低各地区对中央讨价还价的成本,又可以提高转移支付政策的科学性。事实上,改当前的基数法为因素法的观点已讨论很多,而且技术上的准备也可以说相对较为充分,所以建议加快这一改革步伐。
2、规范合并转移支付的种类和形式
根据均等化和非均等化的特点,将多种形式的转移支付分为一般性税收返还和均等化的转移支付两部分。具体内容包括:
(1)在合并规范的基础上逐渐降低一般性税收返还的比重。将体制补助、体制上解、结算补助中的定额结算部分并入税收返还,并在此基础上,适当降低原来税收返还的数额。与此同时,在税收返还过程中进行结构调整,减少对体制上解地区的税收增量返还,增加体制补助地区的税收增量返还。
(2)逐步提高过渡期均等化转移支付规模,突出转移支付的均等化功能。均等化的转移支付作为一种既顺应市场经济发展又符合世贸组织要求的政策手段,根据中央财力的水平,加大中央政府的投入规模是非常必要的。为此,建议均等化的转移支付规模应以“两税”的增量为基数,按照一定比例进行提取,并将提高均等化转移支付规模制度化。
(3)规范专项拨款办法。科学界定中央与地方政府间的事权和财权范围,属于中央事权的中央负责,属于中央与地方共同事权的,按照各自负担的比例分别承担拨款资金,与此同时,逐步引入“因素法”核定专项拨款额,有条件的专项拨款应适当考虑落后地区与发达地区的财力差异的客观实际。
(4)建议以一种新型的符合市场经济运行的方式来取代对口支援方式,即在总结对口支援的经验的基础上,以因素法为依据,试行地区间财政横向转移支付。
3、建立省以下的转移支付制度
对于我国的地区差距并不是简单存在于东西部的地带间,事实上东部也有落后地区,而且一个省内部也存在较大的地区差距。在这种客观现实条件下,也应充分发挥各级政府在区域经济统筹发展中的作用。随着公共财政的逐步建立、分税制的不断完善,建立完整的省以下的转移支付制度就显得非常迫切。
(1)确定地方合理的转移支付规模。结合目前的实际情况,在省级转移支付制度的设计上,应建立一种“限额的均衡拨款加专项拨款”的转移支付制度,改进“标准收入”与“标准支出”的测定方法。在数据条件答应的前提下,对部分收入项目采用“实际平均税率”的办法估算地方政府的“标准收入能力”;考虑对地方财政支出影响较为直接且影响程度较大的自然因素与政策因素,测定相关支出的成本差异系数,据以核定各地方政府的“标准财政支出需求”。
(2)规范地方转移支付制度,完善项目结构。地方转移支付制度是随中心转移支付的项目设置的,其中税收返还是为了照顾地方的既得利益,与公平原则不符。原体制补助是由于历史原因形成的,本身就是不公平。所以,体制性的不公平会影响地方财政收入的积极性。目前,我国专项补助多达十几种,数额有几百亿元。现行专项转移支付成了固定拨款,项目越来越多,数额只增不减。所以,需要地方转移支付调整项目结构,规范地方转移支付制度。
(3)健全地方转移支付法律制度和相应治理结构。要以立法的形式对地方转移支付制度的目标、原则、方法、模式、监督治理及有关数据的整理和标准的核定等问题做出具体规定,保证我国地方转移支付制度在法律的轨道上正常运作。可以通过两个方面来实现:一是通过立法来保证转移支付政策的稳定性、连续性和严厉性;二是加强司法、审计等部门的监督工作,确保转移支付的实施效果。
结论
我国政府间财政转移支付制度的实证分析表明,我国现行转移支付制度与理论分析的转移支付制度存在较大偏差。转移支付制度的完善是一个复杂的系统工程。建立科学规范的转移支付制度不是一件孤立的事情,而是要与市场经济体制的完善、政府职能转变、分税制财政体制改革、税收体系健全相配套,还要有法律的保证和科学的统计数据为基础。因此,应采取有效措施完善我国政府间财政转移支付制度,实现整个社会经济得到相对均衡协调发展。