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一、研究背景与意义
我国PPP建设模式自2014年开始快速发展，从文献资料来看，主流研究主要聚焦在共赢的理念方面、交易结构和运营结构等方面，而从政府对项目监管角度的深入研究相对较少。然而PPP项目模式不仅是投融资模式，引入的管理经验、技术更重要，尤其是园区开发类PPP项目，具有投资金额大、合作周期长、公共设施建设类型多、体量大等特点，当地政府已不再是单一的公共物品提供者，其职能职责正在悄然的发生转变。政府如何通过有效监管保障合作各方的利益、强化协商合作、推进项目实施及防范相关风险、提高公共物品的供给质量与效率等问题都亟需解决。
二、PPP模式下政府对城镇综合开发类项目监管面临的困境
（一）监管依据不足
一方面，资源高度整合的PPP模式对现有法律法规选用有难度。我国城镇综合开发类项目还处于初级发展阶段，暂时没有针对PPP项目投资建设运营系统性的法律法规进行规范，城镇综合类项目合作周期较长，政府需全过程、全周期的参与到监管之中，法律法规不健全就会导致职责职能和责任无法清晰界定，使政府在项目的建设中政府监管职能依据无法可循、无据可查，政府监管效率与质量大打折扣。另一方面，PPP项目主管部门出台文件存在适用差异。例如发改委和财政部根据自身的职能职责，分别制定了PPP模式实施制度、项目操作程序、流程合同指南，建立了项目库、专家库。但由于主管部门针对PPP项目的管辖权和职责分工有清晰的界定，出台的文件存在程序各异、标准不一的问题，导致地方政府在实际监管中难以适从。
（二）项目绩效考核可操作性较弱
项目绩效考核是政府在PPP项目建设实施过程中重要的监管手段，同时绩效考核结果也对合同约定价格、财政补贴调整、项目付费和合作期限产生决定性作用。我国区域开发的PPP运作方式主要有单体项目、同类打包、关联打包、整体开发4种模式，合作模式不同，绩效考核所设定的指标因子也有所不同，通过查阅公开资料及实地调查发现，政府部门在绩效考核因子设置中，普遍存在对质量、安全、环保因子比重设置较高，而对成本、进度因子设置比重偏低，这会引导社会资本将过多的精力放在质量管理，过少的精力放在进度及成本的管理方面，很大可能会产生超规格设计、成本大幅增加而进度滞后的后果。
（三）对项目风险的动态变化应对不足
园区开发类项目建设体量大，普遍采取年度计划进行分期开发，各子项目的分批开工，工程进度各有不一，若竣工时间不一致则会导致运营起始时间不一，合作期限也随之无法保持一致，则后期运营维护及付费存在政府监管工作量大且繁杂的局面。同时，绩效标准、风险分配框架、付费机制等都是在一定假设的基础上产生，在实施阶段假设条件发生了变化，政府的应对机制较为空白，对市场经济风险分析与风险分配未达到动态监管。
三、完善城镇综合开发类PPP项目政府监管的对策建议
（一）健全及落实相关法律法规和政策
一方面建议加快PPP立法（或是PPP条例），形成完备PPP法律规范体系。政企双方均需特别关注法律环境动态，争取利用法律政策环境的优势推动本项目的长远发展，共同来防范大范围法律政策环境变化外所带来的风险，通过政策变更和合同条款设计体现，当政策鼓励，带来相关补贴或降息节省项目成本支出时，政府和社会资本通过合同条款设计来分享政策带来的收益。另一方面普及、落实新政策并进行监测评估。地方政府可建立新政策的协调机制，加强财政、税收、投资、产业、金融等鼓励政策的协同，建立专门的机构承担新政策落实问题。对政府职能部门等参建单位进行政策解读、定期咨询;对有关部门具体落实的操作、管理、监督和巡视等进行整合，明确流程，提质增效;将新政策落实情况与审计密切结合，及时进行巡查、巡视及检测，评估政策对项目的影响，及时反馈至相关部门，为完善、优化政策提供案例支持，进而更好的保障此项目的顺利执行。
（二）完善科学的绩效考核激励机制
一是在建设期仅仅围绕资产形成的过程控制进行考核，注重指标设立的逻辑性和相关性，弱化非主要指标，尽量避免考核过多、过细、过严;二是针对不同公共基础设施项目的差异性，科学确定不同子项目合作内容所对应的可操作性的绩效考核标准及内容，根据考核结果确定不同子项目财政缺口补助比例;三是考核因子设置要体现正向与负向激励相结合，如果社会资本通过科学合理的组织施工在不降低质量、不增加成本的前提下能提前竣工，提前进入运营期进而产生相应效益，政府可将此部分效益按比例进行奖励。
（三）建立有效的政府风险应对机制
政府需加强PPP项目风险管控意识，规范项目风险管控程序。一是可在策划阶段，引入相关专家对可能存在政府风险进行识别，用科学的论证方法对风险规避进行判断，基于项目合作协议、项目合同的约定判断在何种情况下采取何种合理的风险预防性措施，同时严格执行已经确定的风险控制方案。二是政府可编制风险评估及评估指标体系，建立行政行为目的的合法性风险指标、合同主体权利边界风险指标、程序合规性风险指标等指标。针对未发生的风险及时和社会资本、项目公司沟通和协调，减少风险发生的可能性。针对已经发生的风险事项采取措施，尽可能的减少风险事件发生时所可能造成的损失。如在转移项目相关风险中，可根据项目及其在建设期、运营期等的不同特点，监管项目公司选择政府认可的保险公司投保建筑按照工程一切险、综合财产保险等其他有关的商业保險。
（资阳市雁江区住房和城乡建设局 四川 资阳 641300）
我国PPP建设模式自2014年开始快速发展，从文献资料来看，主流研究主要聚焦在共赢的理念方面、交易结构和运营结构等方面，而从政府对项目监管角度的深入研究相对较少。然而PPP项目模式不仅是投融资模式，引入的管理经验、技术更重要，尤其是园区开发类PPP项目，具有投资金额大、合作周期长、公共设施建设类型多、体量大等特点，当地政府已不再是单一的公共物品提供者，其职能职责正在悄然的发生转变。政府如何通过有效监管保障合作各方的利益、强化协商合作、推进项目实施及防范相关风险、提高公共物品的供给质量与效率等问题都亟需解决。
二、PPP模式下政府对城镇综合开发类项目监管面临的困境
（一）监管依据不足
一方面，资源高度整合的PPP模式对现有法律法规选用有难度。我国城镇综合开发类项目还处于初级发展阶段，暂时没有针对PPP项目投资建设运营系统性的法律法规进行规范，城镇综合类项目合作周期较长，政府需全过程、全周期的参与到监管之中，法律法规不健全就会导致职责职能和责任无法清晰界定，使政府在项目的建设中政府监管职能依据无法可循、无据可查，政府监管效率与质量大打折扣。另一方面，PPP项目主管部门出台文件存在适用差异。例如发改委和财政部根据自身的职能职责，分别制定了PPP模式实施制度、项目操作程序、流程合同指南，建立了项目库、专家库。但由于主管部门针对PPP项目的管辖权和职责分工有清晰的界定，出台的文件存在程序各异、标准不一的问题，导致地方政府在实际监管中难以适从。
（二）项目绩效考核可操作性较弱
项目绩效考核是政府在PPP项目建设实施过程中重要的监管手段，同时绩效考核结果也对合同约定价格、财政补贴调整、项目付费和合作期限产生决定性作用。我国区域开发的PPP运作方式主要有单体项目、同类打包、关联打包、整体开发4种模式，合作模式不同，绩效考核所设定的指标因子也有所不同，通过查阅公开资料及实地调查发现，政府部门在绩效考核因子设置中，普遍存在对质量、安全、环保因子比重设置较高，而对成本、进度因子设置比重偏低，这会引导社会资本将过多的精力放在质量管理，过少的精力放在进度及成本的管理方面，很大可能会产生超规格设计、成本大幅增加而进度滞后的后果。
（三）对项目风险的动态变化应对不足
园区开发类项目建设体量大，普遍采取年度计划进行分期开发，各子项目的分批开工，工程进度各有不一，若竣工时间不一致则会导致运营起始时间不一，合作期限也随之无法保持一致，则后期运营维护及付费存在政府监管工作量大且繁杂的局面。同时，绩效标准、风险分配框架、付费机制等都是在一定假设的基础上产生，在实施阶段假设条件发生了变化，政府的应对机制较为空白，对市场经济风险分析与风险分配未达到动态监管。
三、完善城镇综合开发类PPP项目政府监管的对策建议
（一）健全及落实相关法律法规和政策
一方面建议加快PPP立法（或是PPP条例），形成完备PPP法律规范体系。政企双方均需特别关注法律环境动态，争取利用法律政策环境的优势推动本项目的长远发展，共同来防范大范围法律政策环境变化外所带来的风险，通过政策变更和合同条款设计体现，当政策鼓励，带来相关补贴或降息节省项目成本支出时，政府和社会资本通过合同条款设计来分享政策带来的收益。另一方面普及、落实新政策并进行监测评估。地方政府可建立新政策的协调机制，加强财政、税收、投资、产业、金融等鼓励政策的协同，建立专门的机构承担新政策落实问题。对政府职能部门等参建单位进行政策解读、定期咨询;对有关部门具体落实的操作、管理、监督和巡视等进行整合，明确流程，提质增效;将新政策落实情况与审计密切结合，及时进行巡查、巡视及检测，评估政策对项目的影响，及时反馈至相关部门，为完善、优化政策提供案例支持，进而更好的保障此项目的顺利执行。
（二）完善科学的绩效考核激励机制
一是在建设期仅仅围绕资产形成的过程控制进行考核，注重指标设立的逻辑性和相关性，弱化非主要指标，尽量避免考核过多、过细、过严;二是针对不同公共基础设施项目的差异性，科学确定不同子项目合作内容所对应的可操作性的绩效考核标准及内容，根据考核结果确定不同子项目财政缺口补助比例;三是考核因子设置要体现正向与负向激励相结合，如果社会资本通过科学合理的组织施工在不降低质量、不增加成本的前提下能提前竣工，提前进入运营期进而产生相应效益，政府可将此部分效益按比例进行奖励。
（三）建立有效的政府风险应对机制
政府需加强PPP项目风险管控意识，规范项目风险管控程序。一是可在策划阶段，引入相关专家对可能存在政府风险进行识别，用科学的论证方法对风险规避进行判断，基于项目合作协议、项目合同的约定判断在何种情况下采取何种合理的风险预防性措施，同时严格执行已经确定的风险控制方案。二是政府可编制风险评估及评估指标体系，建立行政行为目的的合法性风险指标、合同主体权利边界风险指标、程序合规性风险指标等指标。针对未发生的风险及时和社会资本、项目公司沟通和协调，减少风险发生的可能性。针对已经发生的风险事项采取措施，尽可能的减少风险事件发生时所可能造成的损失。如在转移项目相关风险中，可根据项目及其在建设期、运营期等的不同特点，监管项目公司选择政府认可的保险公司投保建筑按照工程一切险、综合财产保险等其他有关的商业保險。
（资阳市雁江区住房和城乡建设局 四川 资阳 641300）